Административно-деликтный процесс: надзор и пересмотр по новым и вновь открывшимся обстоятельствам

Административноделиктный процесс: надзор и пересмотр
по новым и вновь открывшимся обстоятельствам

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2019

А. В. Новиков

Административноделиктный процесс:
надзор и пересмотр по новым
и вновь открывшимся обстоятельствам

УДК 347.95
ББК 67.410
Н73

Сведения об авторе
Анатолий Викторович Новиков, кандидат юридических наук, советник Управления конституционных основ публичного права Конституционного Суда РФ, государственный советник юстиции 3 класса.

Новиков А. В.
Н73
Административноделиктный процесс: надзор и пересмотр
по новым и вновь открывшимся обстоятельствам : монография /
А. В. Новиков. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2019. — 160 с.

ISBN 9785917689470 (Норма)
ISBN 9785160153704 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161067123 (ИНФРАМ, online)

В монографии развивается теория административноделиктного
процесса, обосновывается необходимость выделения в рамках данного
процесса надзорного производства и производства по пересмотру актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам.
Для студентов и аспирантов юридических факультетов вузов, административистов, участвующих в дискуссии по актуальным процессуальным проблемам законодательства об административных правонарушениях.

УДК 347.95
ББК 67.410

ISBN 9785917689470 (Норма)
ISBN 9785160153704 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161067123 (ИНФРАМ, online)
© Новиков А. В., 2018

Введение

Законодательство об административных правонарушениях на протяжении последних лет остается сферой перманентного преобразования. При этом изменения касаются как материальных, так и процессуальных норм. Но вместе с тем сформировавшийся за десятилетие
порядок рассмотрения и пересмотра дел об административных правонарушениях в целом остается незыблемым: не все законодательные
инициативы находят поддержку у Федерального Собрания Российской Федерации. Не исключено, что при принятии законодателем
действующего регулирования над ним довлела предубежденность в
простоте и незначительном характере ограничения прав граждан итоговыми решениями, принимаемыми в рамках производства по делам
об административных правонарушениях. Едва ли можно согласиться
с тем, что подобные стереотипы адекватно отражают действительность.
Нельзя не отметить, что в настоящее время необходимость масштабного законодательного реформирования административноделиктной сферы все более осознается обществом. Уже разработаны по
крайней мере два проекта КоАП РФ. Однако столь расторопные шаги
разработчиков не удовлетворяют потребность в формировании комплексной непротиворечивой теоретической модели административноделиктного процесса. Настоящая работа призвана хотя бы частично восполнить данный пробел.
Монография посвящена двум процессуальным институтам — надзорному производству и производству по пересмотру актов по новым
или вновь открывшимся обстоятельствам. Указанные институты имеют корни в действующем правовом регулировании — ст. 30.12—
30.19 КоАП РФ. Рассматривая положения данных статей с учетом
правовых позиций Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, следует признать, что они являются правовой основой трех
производств, к числу которых помимо двух названных институтов относится кассационное производство.
Федеральный закон от 4 июня 2014 г. № 143ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
связи с изменением подведомственности некоторых категорий дел,
рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами» исключил из указанных статей словосочетание «в порядке надзора», что позволяет формально исходить из того, что КоАП РФ не содержит надзорного производства. Но при этом «надзорная» терминология
прочно
укоренилась
в
правоприменительной
практике.
Поэтому, находясь на пороге очередных масштабных законодательных изменений, представляется необходимым своевременно обратиться к теоретической модели выстраивания указанной стадии процесса, учитывающей как многолетние научные изыскания, так и
смежное процессуальное регулирование.
Что касается пересмотра постановлений и решений по делам об
административных правонарушениях по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, то нормативно данный институт остается неизвестным законодательству об административных правонарушениях. Но в то же время такой пересмотр не чужд административноделиктному процессу, поскольку неотъемлемой его частью являются
соответствующие положения арбитражного процесса, в том числе
предусматривающие возможность пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам (гл. 37 АПК РФ).
И все же, несмотря на указанные аспекты, законодательство об административных правонарушениях остается на крайне невысоком
уровне процессуального обеспечения, что и позволяет рассматривать
названные производства в качестве недостающих институтов самого
производства по делам об административных правонарушениях.
Представляется, что настоящая работа в какойто мере сможет послужить теоретической основой предстоящих преобразований.

6
Введение

Глава 1. Надзорное производство

§ 1. Пересмотр постановлений (решений) по делам об
административных правонарушениях в порядке надзора:
исторический экскурс

История становления производства по делам об административных правонарушениях в его современном виде и представлении непродолжительна. Генезис данного института, преобразовывающийся
в наши дни в административноделиктный процесс, в его обособленном систематизированном нормативном виде вообще произошел на
глазах многих ныне здравствующих ученыхадминистративистов.
Еще короче история пересмотра вступивших в законную силу постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях.
Надзор как стадия производства по делам об административных
правонарушениях не была известна КоАП РСФСР, равно как и иные
проверочные судебные инстанции (апелляция и кассация). В этом отношении названный Кодекс был синкретичным, изначально допуская возможность лишь однократного обжалования в суд постановления, вынесенного органом, должностным лицом, и исключая возможность обжалования постановления суда (судьи) о наложении
административного взыскания, признавая его окончательным (ч. 2
ст. 266 и ч. 1 ст. 267). Конституционный Суд РФ своим постановлением от 28 мая 1999 г. № 9П признал не соответствующими Конституции РФ положения ч. 2 ст. 266 и п. 3 ч. 1 ст. 267 КоАП РСФСР, как
исключающие возможность проверки по жалобам граждан законности и обоснованности судебного решения еще одной судебной инстанцией, уполномоченной на исправление судебной ошибки.
Исправляя указанный дефект, федеральный законодатель исключил ч. 2 ст. 266 данного Кодекса и изложил положения ст. 267 этого
же Кодекса в новой редакции, не предусматривавшей указание на
окончательность решения, вынесенного по жалобе на постановление
по делу об административном правонарушении (п. 5 и 6 ст. 4 Федерального закона от 20 марта 2001 г. № 26ФЗ «О внесении изменений
и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и
основных свобод»).
Положения КоАП РСФСР легли в основу нового кодифицированного акта — КоАП РФ. В новом законе порядок обжалования постановлений (решений), вынесенных по делу об административном
правонарушении, получил существенное развитие, сам факт которого, несомненно, заслуживает позитивной оценки. Впервые в законодательстве об административных правонарушениях была разграничена процедура обжалования вступивших и не вступивших в законную
силу постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях, хотя и в рамках одной главы — гл. 30 «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях».
Изначально пересмотр вступивших в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов регулировался только одной статьей — ст. 30.11, которая содержала четыре части. Отсутствие
подробной росписи, опосредующей процесс регулирования названной процедуры пересмотра, не позволяло данную процедуру рассматривать в качестве полноценной стадии производства по делам об административных правонарушениях. Однако само по себе выделение в
отдельной статье такого порядка наметило тенденцию к его становлению в таком качестве в рамках указанного производства.
Справедливости ради надо заметить: термин «надзор» был упомянут только в ч. 4 указанной статьи, предусматривавшей, что вступившие в законную силу постановление по делу об административном
правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб могут быть пересмотрены в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. По смыслу приведенной нормы данный термин относился
к арбитражнопроцессуальному законодательству, содержащему на
тот момент в качестве самостоятельной стадии производство по пересмотру судебных актов в порядке надзора (гл. 36 АПК РФ). Убежден,
что данного обстоятельства отнюдь не было достаточно для того, чтобы процедуру пересмотра вступивших в законную силу постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях, устанавливавшуюся указанной статьей, расценивать в качестве надзорного производства. Однако данный термин прижился благодаря
судебной практике и вошел в научный обиход применительно к данному порядку.

8
Глава 1. Надзорное производство

С точки зрения развитой процессуальной формы недостаточность
нормативной регламентации пересмотра вступивших в законную силу
постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях была очевидна сразу. Однако содержание норм ст. 30.11
КоАП РФ вообще ставило под сомнение намерение законодателя как
таковое создать факультативный механизм проверки постановлений
(решений) по делам об административных правонарушениях — надзорное производство. Так, положения ч. 1 и 2 данной статьи предусматривали лишь то, что вступившие в законную силу постановление
по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могли быть опротестованы прокурором, и наделяли правом принесения протеста на указанные акты
прокуроров субъектов Российской Федерации и их заместителей, Генерального прокурора РФ и его заместителей. Часть 3 названной статьи определяла подсудность пересмотра вступивших в законную силу
постановлений по делу об административном правонарушении и решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов. В качестве суда, пересматривающего указанные акты, изначально выступали и
продолжают оставаться председатели верховных судов республик,
краевых, областных судов, судов городов Москвы и СанктПетербурга, судов автономной области и автономных округов и их заместители,
Председатель Верховного Суда РФ и его заместители. Такой подход
контрастирует с иными видами судопроизводства в отношении состава суда, проверяющего вступившие в законную силу судебные акты
нижестоящих инстанций, который является не коллегиальным, а единоличным. Он не характерен для соответствующей процессуальной
стадии (стадий), поскольку не отвечает ее (их) процессуальному предназначению.
Системное толкование положений ст. 30.11 КоАП РФ позволяло
заключить, что в «надзорном» порядке могли пересматриваться перечисленные в них акты только по протесту прокурора. Содержательно
такая процедура лишь весьма отдаленно могла напоминать пересмотр
судебных актов в порядке надзора, известный на момент принятия
Кодекса отраслевому процессуальному законодательству. Пожалуй,
указанную статью с надзорным производством объединял только
предмет проверки — вступившие в законную силу акты и уровни судебной системы, управомоченные осуществлять их пересмотр. Таким
образом, она являла собой лишь весьма усеченную копию надзорного
производства. По всей видимости, законодатель, не видя и не признавая производство по делам об административных правонарушениях в
качестве самостоятельной процессуальной формы, не стремился при§ 1. Исторический экскурс развития надзорного производства
9

близить административноделиктную форму к отраслевым моделям
процесса.
Тем не менее конституционноправовая логика процессуальных
отношений со временем преобразила столь небольшое и небезупречное нормативное регулирование. Так, Верховный Суд РФ фактически
сразу сориентировал суды на расширительное толкование положений
ст. 30.11 КоАП РФ во взаимосвязи с иными нормами гл. 30 данного
Кодекса. В частности, Суд спустя непродолжительное время действия
КоАП РФ признал, что пересмотр вступивших в законную силу судебных актов осуществляется по жалобам лиц, перечисленных в
ст. 30.1 КоАП РФ, а не только по протестам прокуроров, как это вытекало при буквальном толковании положений ст. 30.11 КоАП РФ1.
Учитывая данную позицию Верховного Суда РФ, Конституционный
Суд РФ указал, что положения ч. 1 и 2 ст. 30.11 КоАП РФ не препятствуют пересмотру вступивших в законную силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях по жалобам
лиц, указанных в ст. 25.1—25.5, 30.1 данного Кодекса (определение от
22 апреля 2004 г. № 159О). Однако этого оказалось недостаточно для
того, чтобы окончательно закрыть вопрос о возможности обжалования вступивших в законную силу постановлений (решений) по делам
об административных правонарушениях, о чем свидетельствовала
правоприменительная практика, в том числе нашедшая отражение в
последующих актах конституционного правосудия.
Например, как следует из определения Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2005 г. № 113О, заявителю, оспаривающему конституционность ч. 1, 2 и 3 ст. 30.11 КоАП РФ, судами было разъяснено, в том числе при возвращении его жалобы без рассмотрения, что в
соответствии со ст. 30.11 КоАП РФ вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении может
быть опротестовано только прокурором субъекта Российской Федерации и его заместителями, Генеральным прокурором РФ и его заместителями. Распространив вышеприведенную правовую позицию
на дело заявителя, Конституционный Суд РФ развил ее в указанном
определении. В частности, Суд отметил, что ч. 1, 2 и 3 ст. 30.11
КоАП РФ предполагают обязанность суда надзорной инстанции известить лицо, в отношении которого ведется производство по делу об

10
Глава 1. Надзорное производство

1 См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской
Федерации за третий квартал 2003 года (утвержден постановлениями Президиума Верховного Суда РФ от 3 и 24 декабря 2003 г.), вопрос 41. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

административном правонарушении, о факте принесения протеста
прокурора, предоставить возможность ознакомиться с протестом и
представить свои возражения на него. Тем самым был восполнен существенный пробел правового регулирования.
Приведенная правовая позиция была также воспроизведена в определении Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. № 145О. Примечательно, что Конституционный Суд РФ вслед за Верховным Судом
РФ1 расценил положения ст. 30.11 КоАП РФ как правовую основу пересмотра постановлений (решений) по делам об административных
правонарушениях в порядке надзора, о чем свидетельствуют все вышеуказанные определения Суда.
Дальнейшее закрепление надзора в производстве по делам об административных правонарушениях также осуществлялось актами
конституционного правосудия. Развивая правовую позицию, выраженную в определениях от 12 апреля 2005 г. № 113О и от 12 мая
2005 г. № 145О, Конституционный Суд РФ указал, что ч. 3
ст. 30.11 КоАП РФ предполагает обязанность суда надзорной инстанции известить лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, не только о
факте принесения протеста прокурора, но и о факте подачи надзорной жалобы потерпевшим (если только жалоба не возвращается заявителю), а также предоставить возможность ознакомиться с жалобой и привести свои возражения на нее (определение от 4 апреля
2006 г. № 113О).
Данным определением Конституционный Суд РФ, исходя из того,
что КоАП РФ не регламентирует пределы и основания проверки,
конкретные полномочия председателя соответствующего суда, сроки
для обжалования (опротестования) вступившего в законную силу судебного акта и порядок рассмотрения жалобы (протеста) в суде надзорной инстанции, обязал федерального законодателя урегулировать
эти вопросы, руководствуясь Конституцией РФ и с учетом правовых
позиций Конституционного Суда РФ. При этом Суд определил, что
впредь до законодательного урегулирования в названном Кодексе
пределов и оснований проверки, полномочий судей суда надзорной
инстанции, сроков для обжалования (опротестования) вступившего в

§ 1. Исторический экскурс развития надзорного производства
11

1 В 2003 г. Верховный Суд РФ прямо указал, что ст. 30.11 КоАП РФ регулирует порядок пересмотра вступивших в законную силу постановлений и решений, вынесенных
по делам об административных правонарушениях, т. е., по сути, устанавливает правила
пересмотра указанных актов в порядке надзора (см.: Обзор законодательства и судебной
практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2003 года, вопрос 42).

законную силу судебного акта и порядка рассмотрения жалобы (протеста) в суде надзорной инстанции судам общей юрисдикции при разрешении соответствующих вопросов надлежит руководствоваться положениями гл. 36 АПК РФ.
Учитывая данное решение, а также исходя из насущной потребности граждан и судов в наличии развернутого правового регулирования
порядка пересмотра вступивших в законную силу постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях, Верховный Суд РФ подготовил и внес в Государственную Думу РФ проект
федерального закона «О внесении дополнений в статью 30.11 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях»1.
В пояснительной записке к данному законопроекту подчеркивалось,
что пересмотр вступивших в законную силу постановления по делу об
административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов должен осуществляться в надлежащей
судебной процедуре, обеспечивающей процессуальные права лиц,
в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, в соответствии с конституционными принципами правосудия2.
Указанный законопроект после существенной переработки стал
Федеральным законом от 3 декабря 2008 г. № 240ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Данным Федеральным законом ст. 30.11 КоАП РФ была
признана утратившей силу3, а гл. 30 названного Кодекса дополнена
восемью статьями, определяющими: право на обжалование, опротестование в порядке надзора постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения

12
Глава 1. Надзорное производство

1 См. постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2007 г. № 36 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении дополнений в статью 30.11 Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2 Там же.
3 Небезынтересно отметить, что правоприменитель не успевает гибко реагировать
на перманентные изменения законодательства об административных правонарушениях. Так, несмотря на то, что указанное законоположение утратило силу несколько
лет назад, оно до недавнего времени попрежнему применялось (возможно и продолжает применяться) и нередко в судебных решениях можно было встретить ссылку на
него (см., например, постановление Красноярского краевого суда от 6 февраля 2015 г.
по делу № 4А85/2015, постановление Челябинского областного суда от 20 февраля
2015 г. № 4а1482, постановление Самарского областного суда от 15 июня 2015 г.
№ 4а441/2015, постановление Курганского областного суда от 31 июля 2015 г. № 4А171/2015, постановление Приморского краевого суда от 31 августа 2015 г. № 4А737/2015. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»).