Прокурорский надзор. Курс лекций

Прокурорский 
надзор 
Курс лекций 
Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора А.В. Ендольцевой, 
доктора юридических наук, профессора О.В. Химичевой, 
доктора юридических наук А.А. Сумина 
Второе издание, 
переработанное и дополненное 
Рекомендовано Учебно-методическим центром  
«Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия 
для студентов высших учебных заведений, обучающихся  
по направлению 030900 «Юриспруденция».  
Научные специальности 12.00.09 «Уголовный процесс»,  
12.00.11 «Судебная деятельность; прокурорская деятельность;  
правозащитная и правоохранительная деятельность» 
Рекомендовано Научно-исследовательским  
институтом образования и науки в качестве учебного пособия  
для студентов высших учебных заведений, обучающихся  
по направлению 030900 «Юриспруденция». 
Научные специальности 12.00.09 «Уголовный процесс»,  
12.00.11 «Судебная деятельность; прокурорская деятельность;  
правозащитная и правоохранительная деятельность» 
Москва z 2017

УДК [347.963:351.71/.9](470+571)(076.6)(075.8) 
ББК 67.721(2Рос)-91я73-2 
       П80  
 
А в т о р с к и й  к о л л е к т и в: 
Н.В. Григорьева, А.В. Ендольцева, О.В. Мичурина, А.Я. Меженцева,  
Е.А. Прохорова, А.А. Сумин, В.М. Суслов, О.В. Химичева, Н.В. Угольникова 
 
Р е ц е н з е н т ы: 
д-р юрид. наук, проф. О.В. Волынская 
(проф. кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России) 
д-р юрид. наук, проф. А.В. Гриненко 
(зав. кафедрой уголовного процесса и криминалистики  
Московского государственного областного университета) 
2017.
 
 
Главный редактор издательства  Н.Д. Эриашвили, 
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, 
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники 
 
 
  Прокурорский надзор. Курс лекций: учеб. пособие для сту- 
П80  дентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция» / под ред. А.В. Ендольцевой, О.В. Химичевой, 
А.А. Сумина. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИДАНА, 
— 335 с.  
 
ISBN 978-5-238-02530-8 
Агентство CIP РГБ 
 
В пособии достаточно полно рассмотрены понятие, сущность, задачи, 
правовые основы прокурорского надзора, принципы организации и деятельности прокуратуры, система и организация прокуратуры, отрасли 
прокурорского надзора и вся многогранная деятельность прокуратуры 
Российской Федерации. Курс лекций включает основные вопросы каждой темы, а также перечень нормативных правовых актов и литературы, 
рекомендуемых для изучения. 
Для студентов и преподавателей юридических вузов и факультетов, а 
также практических работников. 
 
ББК 67.721(2Рос)-91я73-2  
 
ISBN 978-5-238-02530-8 
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2011, 2014 
Принадлежит исключительное право на использование и распространение 
издания (ФЗ от 5 апреля 2013 г. ¹ 44-ФЗ). Воспроизведение всей книги или 
любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в 
интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства. 
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2011, 2014 

 
 
 
ПРЕДИСЛОВИЕ 
 
 
 
Получение высшего юридического образования в современных условиях невозможно без углубленного и обстоятельного изучения 
прокурорского надзора, его правовой основы, основных направлений деятельности прокуратуры, полномочий прокуроров по отраслям надзора и т.д. 
Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная 
централизованная система органов, обеспечивающих верховенство 
закона путем неукоснительного соблюдения всеми государственными и негосударственными органами, должностными лицами и гражданами общеобязательных правил поведения, которые изложены в 
правовых нормах. 
Деятельность прокуратуры Российской Федерации занимает 
центральное место в охране и защите прав и свобод граждан, укреплении законности и правопорядка. Прокуратура осуществляет 
прокурорский надзор за исполнением законов и другие направления деятельности на всей территории России, принимает меры по 
устранению нарушений законности, привлечению виновных лиц к 
ответственности. 
Прокурорский надзор и другие функции прокуратуры в той или 
иной степени охватывают все виды правоотношений, возникающих 
в общественной жизни. Сложная многогранная деятельность прокуратуры так или иначе затрагивает интересы буквально каждого 
человека, а не только тех, кто тем или иным образом непосредственно соприкасается с нею. 
Некоторые проблемы прокурорского надзора изучаются также в 
рамках других юридических дисциплин (например, теории государства и права, правоохранительных органов, уголовного процесса и 
др.). Однако полное представление о задачах, функциях, принципах 
организации и деятельности прокуратуры, полномочиях прокуроров 
можно получить только в рамках учебной дисциплины, посвященной деятельности прокуратуры. 
Традиционно данная дисциплина называется «Прокурорский 
надзор», хотя ее содержание значительно шире надзорной деятельности прокуратуры. Вместе с тем наименование дисциплины подчеркивает, что надзор за исполнением законов был и остается основной функцией органов российской прокуратуры и одной из 
 
3 

наиболее существенных гарантий по охране прав и законных интересов граждан, общества и государства. 
Дисциплина «Прокурорский надзор» предусмотрена Федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по направлению подготовки (специальности) 030901 Правовое обеспечение национальной безопасности 
(квалификация (степень) «специалист»). 
Целью дисциплины «Прокурорский надзор» является изучение 
роли прокурорского надзора в укреплении законности и правопорядка, а также функций прокуратуры в государстве, система и задачи прокуратуры. 
Задачи дисциплины — сформировать понимание о прокурорском 
надзоре и других функциях органов прокуратуры, ознакомить с содержанием и видами актов прокурорского реагирования, а также с 
системой органов прокуратуры. 
Место дисциплины в структуре основной образовательной программы (ООП). Прокурорский надзор относится к профессиональному циклу (дисциплина специализации). В результате изучения 
предшествующих дисциплин базовой части цикла обучающийся 
должен знать: 
x природу и сущность государства и права, систему права, механизм государства, механизм и средства правового регулирования, реализации права; роль государства и права в политической системе общества, в общественной жизни, конституционные положения об основных правах и свободах человека 
и гражданина (Теория государства и права; Конституционное 
право России); 
x основные положения отраслевых юридических наук, сущность и содержание основных понятий, категорий, институтов, правовых статусов субъектов, правоотношений в отдельных отраслях материального и процессуального права (Административное право; Экологическое право; Земельное право; 
Предпринимательское право; Международное право; Уголовное право; Уголовно-процессуальное право (Уголовный процесс); Уголовно-исполнительное право; Основы теории национальной безопасности); 
x основные направления и особенности правоохранительной 
деятельности, ее роль и место в укреплении законности и 
правопорядка; систему, организационно-правовые основы, 
роль правоохранительных органов (Правоохранительные органы). 
Дисциплина «Прокурорский надзор» относится к завершающим 
процесс формирования специалиста. 
 
4 

Требования к результатам освоения дисциплины. Процесс изучения дисциплины направлен на формирование следующих 
общекультурные компетенций (ОК): 
x действовать в соответствии с Конституцией Российской Федерации, руководствуясь принципами законности и патриотизма (ОК-1); 
x проявлять непримиримость к коррупционному поведению, 
высокий уровень правосознания и правовой культуры (ОК-6); 
профессиональных компетенций (ПК): 
x анализировать правоотношения, являющиеся объектами профессиональной деятельности, юридически правильно квалифицировать факты, события и обстоятельства (ПК-3); 
x обеспечивать соблюдение законодательства субъектами права 
(ПК-4); 
x принимать решения и совершать юридические действия в 
точном соответствии с законом (ПК-5); 
x обеспечивать законность и правопорядок, безопасность личности, общества и государства (ПК-10); 
x уважать честь и достоинство личности, соблюдать и защищать 
права и свободы человека и гражданина, не допускать и пресекать любые проявления произвола, принимать необходимые меры к восстановлению нарушенных прав (ПК-11); 
x выявлять и предупреждать угрозы безопасности личности, 
общества и государства (ПК-12); 
x осуществлять профилактику, предупреждение правонарушений, выявлять и устранять причины и условия, способствующие их совершению (ПК-16). 
В результате изучения дисциплины студент должен 
знать: организационно-правовые основы деятельности прокуратуры по 
осуществлению надзора, особенности издания и правового воздействия актов прокурорского реагирования; 
уметь: 
x оперировать юридическими понятиями и категориями, изученными в рамках дисциплины «Прокурорский надзор»; 
x анализировать положения законодательства и иных нормативных актов, регламентирующих организацию и деятельность прокуратуры; 
x определять компетенцию и полномочия различных органов 
прокуратуры; 
x ориентироваться в структуре прокуратуры, полномочиях 
должностных лиц; 
x анализировать акты прокурорского реагирования; 
x определять направления и формы взаимодействия прокуратуры и правоохранительных органов в борьбе с преступностью; 
 
5 

владеть: 
x юридической терминологией; 
x навыками работы с законодательными и иными нормативными актами, регламентирующими организацию и деятельность прокуратуры. 
В настоящем издании курса лекций не только достаточно полно 
освещены отрасли прокурорского надзора, но и отражена вся многогранная деятельность прокуратуры Российской Федерации. Курс 
лекций включает основные вопросы каждой темы, а также перечень 
нормативных правовых актов и список литературы, рекомендуемые 
для изучения. 
Прокурорский надзор, как и другие формы государственной 
деятельности, в настоящее время активно реформируется, поэтому 
содержание учебной дисциплины не может оставаться неизменным. 
В связи с этим рекомендуется наряду с использованием данного 
лекционного материала следить за изменениями и дополнениями, 
вносимыми в нормативную правовую базу, в том числе в части 
прокурорского надзора, а также за публикациями в научной и периодической литературе. 
Сокращения, используемые авторами: 
Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» — Закон о прокуратуре; 
Федеральный закон от 21 июня 1995 г. «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» — 
Закон о содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в 
совершении преступлений; 
Федеральный закон от 12 августа 1995 г. «Об оперативнорозыскной деятельности» — Закон об ОРД; 
Уголовный кодекс Российской Федерации от 26 мая 1996 г. — 
УК; 
Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 
8 января 1997 г. — УИК; 
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О судебных приставах» — 
Закон о судебных приставах; 
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 
18 декабря 2001 г. — УПК; 
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. — КоАП; 
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации 
от 24 июля 2002 г. — АПК; 
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 
14 ноября 2002 г. — ГПК. 
 
 
 
6 

 
¬ЖЛЧЙа  
 
 
ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА УЧЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ 
«ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР». 
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ 
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ 
 
 
 
DzȓȦȟȍȊȣȍ șȓȖȊȈ: ȗȘȖȒțȘȈȚțȘȈ, ȗȘȖȒțȘȖȘșȒȐȑ ȕȈȌȏȖȘ, 
ȞȍȓȐ ȗȘȖȒțȘȖȘșȒȖȋȖ ȕȈȌȏȖȘȈ, ȖȚȘȈșȓȤ ȗȘȖȒțȘȖȘșȒȖȋȖ ȕȈȌȏȖȘȈ, ȕȈȗȘȈȊȓȍȕȐȧ Ȑ ȜțȕȒȞȐȐ ȗȘȖȒțȘȈȚțȘȣ, țȟȍȉȕȈȧ ȌȐșȞȐȗȓȐȕȈ «ǷȘȖȒțȘȖȘșȒȐȑ ȕȈȌȏȖȘ», ȗȘȖȒțȘȖȘ, ȗȘȖȒțȘȖȘșȒȐȍ 
ȘȈȉȖȚȕȐȒȐ, ȗȖȓȕȖȔȖȟȐȧ ȗȘȖȒțȘȖȘȈ, ȖȉȢȍȒȚȣ Ȑ șțȉȢȍȒȚȣ 
ȗȘȖȒțȘȖȘșȒȖȋȖ ȕȈȌȏȖȘȈ, ȗȘȈȊȖȊȣȍ șȘȍȌșȚȊȈ ȗȘȖȒțȘȖȘșȒȖȋȖ 
ȕȈȌȏȖȘȈ, ȈȒȚ ȗȘȖȒțȘȖȘșȒȖȋȖ ȘȍȈȋȐȘȖȊȈȕȐȧ, țȋȖȓȖȊȕȖȍ ȗȘȍșȓȍȌȖȊȈȕȐȍ 
 
 
 
Ǫ ȘȍȏțȓȤȚȈȚȍ ȐȏțȟȍȕȐȧ ȌȈȕȕȖȑ ȚȍȔȣ ȖȉțȟȈȦȡȐȍșȧ ȌȖȓȎȕȣ 
ȏȕȈȚȤ: 
x ȘȖȓȤ Ȑ ȔȍșȚȖ ȗȘȖȒțȘȈȚțȘȣ ǸȖșșȐȑșȒȖȑ ǼȍȌȍȘȈȞȐȐ Ȋ șȐșȚȍȔȍ 
ȋȖșțȌȈȘșȚȊȍȕȕȣȝ ȖȘȋȈȕȖȊ 
x ȗȘȍȌȔȍȚ Ȑ șȐșȚȍȔț țȟȍȉȕȖȑ ȌȐșȞȐȗȓȐȕȣ «ǷȘȖȒțȘȖȘșȒȐȑ 
ȕȈȌȏȖȘ» 
x ȖșȕȖȊȕȣȍ ȗȖȕȧȚȐȧ țȟȍȉȕȖȑ ȌȐșȞȐȗȓȐȕȣ «ǷȘȖȒțȘȖȘșȒȐȑ 
ȕȈȌȏȖȘ» 
x ȖșȕȖȊȕȣȍ ȕȈȗȘȈȊȓȍȕȐȧ ȌȍȧȚȍȓȤȕȖșȚȐ ȗȘȖȒțȘȈȚțȘȣ 
x ȗȘȈȊȖȊȣȍ ȖșȕȖȊȣ ȖȘȋȈȕȐȏȈȞȐȐ Ȑ ȌȍȧȚȍȓȤȕȖșȚȐ ȗȘȖȒțȘȈȚțȘȣ 
țȔȍȚȤ: 
x ȖȗȍȘȐȘȖȊȈȚȤ ȦȘȐȌȐȟȍșȒȐȔȐ ȗȖȕȧȚȐȧȔȐ Ȑ ȒȈȚȍȋȖȘȐȧȔȐ, ȐȏțȟȍȕȕȣȔȐ Ȋ ȘȈȔȒȈȝ ȌȈȕȕȖȑ ȚȍȔȣ 
x ȖȘȐȍȕȚȐȘȖȊȈȚȤșȧ Ȋ ȗȘȍȌȔȍȚȍ Ȑ șȐșȚȍȔȍ țȟȍȉȕȖȑ ȌȐșȞȐȗȓȐȕȣ 
«ǷȘȖȒțȘȖȘșȒȐȑ ȕȈȌȏȖȘ» 
ȊȓȈȌȍȚȤ: 
x ȦȘȐȌȐȟȍșȒȖȑ ȚȍȘȔȐȕȖȓȖȋȐȍȑ 
x ȖȉȡȐȔȐ ȗȘȍȌșȚȈȊȓȍȕȐȧȔȐ Ȗ ȗȘȈȊȖȊȖȑ ȖșȕȖȊȍ ȖȘȋȈȕȐȏȈȞȐȐ Ȑ 
ȌȍȧȚȍȓȤȕȖșȚȐ ȗȘȖȒțȘȈȚțȘȣ 
 
7 

1.1. Предмет и система учебной дисциплины 
«Прокурорский надзор» 
ǷȓȈȕ 
1.1. ǷȘȍȌȔȍȚ Ȑ șȐșȚȍȔȈ țȟȍȉȕȖȑ ȌȐșȞȐȗȓȐȕȣ «ǷȘȖȒțȘȖȘșȒȐȑ 
ȕȈȌȏȖȘ» 
1.2. ǶșȕȖȊȕȣȍ ȕȈȗȘȈȊȓȍȕȐȧ ȌȍȧȚȍȓȤȕȖșȚȐ ȗȘȖȒțȘȈȚțȘȣ 
1.3. ǷȘȈȊȖȊȣȍ ȖșȕȖȊȣ ȖȘȋȈȕȐȏȈȞȐȐ Ȑ ȌȍȧȚȍȓȤȕȖșȚȐ ȗȘȖȒțȘȈȚțȘȣ 
 
Роль и место прокуратуры в системе государственных 
органов Российской Федерации 
Конституция Российской Федерации (ст. 2) определяет, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита его прав, свобод являются обязанностью 
государства. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на 
ее территории всеми правами и свободами, несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (ст. 6). 
В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, составляющими основу законности в Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, 
содержание и применение законов, а также регламентируют деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Вместе с тем осуществление прав и свобод каждого отдельного человека не должно 
нарушать прав и свобод других лиц, членов общества (ст. 17, 18 
Конституции РФ). 
Государство как система органов, призванных обеспечить правовую справедливость в обществе, защиту прав его членов, обязывается контролировать соблюдение таких законных прав. Однако 
законность, представляющая собой соблюдение и обеспечение возможности реализации закрепленных в законе прав, не может подменяться местничеством, признающим главенство местных и ведомственных актов над государственными. Обеспечение единства применения законов — основа реализации прав и свобод членов общества. В связи с этим создаются специальные органы, осуществляющие надзор за точностью исполнения правовых норм. В системе 
государственных органов многих стран особая роль по надзору за 
соблюдением конституции и исполнением законов юридическими и 
физическими лицами принадлежит прокуратуре. 
 
8 

Имея в виду единую, сильную власть в государстве, основоположник теории разделения властей Ш. Монтескьё определил три 
формы ее реализации — законодательную, исполнительную и судебную. Прокуратура же, властно исполняя требования законов по 
надзору за единым пониманием и выполнением норм права, обладает определенными правомочиями и юрисдикцией, однако не 
входит ни в одну из этих властей и не может претендовать на отдельную власть. Монтескьё отмечал: «В свободном государстве 
законная власть имеет право и должна быть рассмотрена, каким 
образом приводятся в исполнение созданные ею законы»1. Следовательно, надзор за единством исполнения законов или «рассмотрение, каким образом приводятся в исполнение созданные властью законы» могут быть выделены в особое направление государственной деятельности — надзорную функцию в системе государственных функций. 
Исходя из классификации функций государства на внешние и 
внутренние, следует отметить, что во внутренних выделяется регулятивная и охранительная функции. Одним из назначений прокуратуры является охрана закона от каких-либо нарушений в процессе 
нормотворческой, правоприменительной и правоисполнительной деятельности, осуществляемой различными организациями и отдельными лицами. 
В современных условиях развитие правового демократического 
Российского государства невозможно без укрепления режима законности, установления диктатуры закона. Государственная власть, 
призванная обеспечивать, соблюдать и охранять законные интересы, права и свободы граждан, должна создавать условия для единства, территориальной целостности государства и единства применения законов в стране. 
Конституция РФ, закрепившая положения о системе прокуратуры Российской Федерации и назначении прокуроров на должность, детально не урегулировала ее место и роль в системе государства, однако определила, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры регламентируются федеральным законом (ст. 129). 
Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую 
федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением 
Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории, а также исполняет иные функции, установленные федеральными законами (п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре). 
                                                                         
1 Монтескьё Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 296. 
 
9 

Место прокуратуры Российской Федерации в системе государственных органов определяется тем, что она правомерно принимает 
участие в деятельности органов законодательной, исполнительной и 
судебной власти, но ни в одну из этих ветвей не входит. 
1. Прокуратура согласно Конституции РФ не наделена законотворческими функциями, структурно не подчинена Федеральному Собранию Российской Федерации (Государственной Думе, Совету Федерации, хотя и подотчетна Федеральному Собранию Российской Федерации) и, следовательно, не принадлежит к системе органов законодательной власти. Однако назначение на должность и освобождение 
от должности Генерального прокурора Российской Федерации по 
представлению Президента Российской Федерации осуществляет Совет Федерации. 
2. Прокуратура не входит в структуру Правительства Российской Федерации (ни в одно из его министерств и ведомств). Председатель Правительства Российской Федерации не назначает и не освобождает от должности Генерального прокурора Российской Федерации, прокуратура не включена в систему управленческой структуры исполнительной власти и, следовательно, не может быть отнесена 
к государственным органам исполнительной власти. Однако прокуратура участвует в установленных законом случаях в работе органов исполнительной власти. Например, на Генеральную прокуратуру Российской Федерации возложена обязанность координации деятельности 
правоохранительных органов по борьбе с преступностью. 
3. Прокуратура не является элементом судебной системы, однако 
прокурор участвует в уголовном, гражданском и арбитражном судопроизводстве, с одной стороны, в качестве государственного обвинителя по уголовным делам, с другой — представляет сторону, защищающую интересы государства и общества в имущественных, 
административных и других спорах. 
В специальной литературе многократно указывалось на то, что 
закрепленный в Конституции РФ статус прокуратуры не соответствует ее фактическому месту и роли в системе государственноправовых институтов. Более того, многими учеными и практиками 
однозначно признано, что помещение в Конституции РФ ст. 129 в 
главе «Судебная власть» является явно нелогичным и приводит к 
ненужным дискуссиям о взаимоотношениях прокуратуры с судебной властью. «Такое включение хотя и нацеливает на более тесное 
сотрудничество с судом, но в большей степени несет юридикотехнический, чем конституционный характер»1. В связи с этим в 
                                                                         
1 Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в 
государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1994. С. 24. 
 
10