Административный надзор в России: теоретические основы построения

А.В. Мартынов 
 
 
 
 
 
 
 
Административный надзор  
в России 
теоретические основы построения 
 
 
Под научной редакцией  
заслуженного деятеля науки РФ, 
доктора юридических наук, профессора Ю.Н. Старилова 
 
Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром 
«Профессиональный учебник» в качестве монографии. 
Научная специальность  
12.00.14 «Административное право; финансовое право» 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Закон и право  Москва  
 
2017

2017.
ÓÄÊ [351.71/.9+342.9](470+571) 
ÁÁÊ 67.401.061.4(2Ðîñ) 
       Ì29 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Главный редактор издательства  Н.Д. Эриашвили, 
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, 
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники 
 
 
 
 
Мартынов, Алексей Владимирович. 
М29     Административный надзор в России: теоретические 
основы построения: монография / А.В. Мартынов; под 
ред. Ю.Н. Старилова. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и 
право, 
 —  183 с. — (Серия «Научные издания для 
юристов»). 
 
ISBN 978-5-238-01783-9 
Агентство CIP РГБ 
 
 
 
 
Административный надзор представлен как особая форма осуществления публичного управления. Рассмотрена система органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор. 
Дана административно-правовая характеристика административнонадзорной деятельности. 
Для студентов и преподавателей юридических вузов и факультетов. 
 
 
ÁÁÊ 67.401.061.4(2Ðîñ) 
 
 
ISBN 978-5-238-01783-9 
 
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010 
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.) 
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в 
какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного 
разрешения издательства. 
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010 

 
 
Введение 
 
 
 
В настоящее время принципиальное значение имеет определение научной концепции административного надзора. Последние 
научные исследования в данной области, проводимые не только 
учеными в области административного права, но и теоретиками 
права, конституционного права, уголовно-процессуального права, 
прокурорского надзора и уголовно-исполнительного права, показывают отсутствие четко выраженных научных представлений этого сложного административно-правового явления. 
Научные изыскания в области административного права 
также не предлагают какие-либо новые единообразные подходы 
к пониманию административного надзора. Напротив, имеются 
попытки придания административному надзору профильного, а 
порой и просто монотипного характера. К примеру, такие ученые, как К.С. Бельский, И.Ш. Килясханов, придают ему форму 
полицейского надзора как метода полицейской деятельности; 
другие (С.А. Сергеев, С.М. Зырянов) считают его формой правоохранительной деятельности; третьи (Д.В. Осинцев, С.А. Шатов) — 
избирают административный надзор как способ или метод осуществления определенного вида государственно-управленческой 
деятельности. 
В классических учебниках по административному праву остаются неизменными характеристики административного надзора, выработанные в середине 60-х годов прошлого столетия 
(Ф.С. Разаренов, М.С. Студеникина, Ц.А. Ямпольская, Е. Старосьцяк и др.). Это не может свидетельствовать о неправильности или необоснованности, проведенных ранее научных исследований, однако они не отражают тех преобразований, которые 
произошли в государственном (публичном) управлении современного российского государства. Зачастую о так называемом 
«застое» в данном вопросе говорят такие известные ученые, как 
Ю.Н. Старилов и Д.Н. Бахрах. С ними трудно не согласиться, 
но следует отметить, что проблема интерпретации административного надзора требует незамедлительного разрешения. 
Это связано с тем, что в России на протяжении длительного 
времени проводится административная реформа, итогом кото 
3

 
 
рой должно стать совершенствование государственного (публичного) управления и придание ему демократических и правовых 
основ. С этой целью происходит оптимизация функций органов 
государственной власти, часть из которых, по признанию авторов реформы, должны быть признаны избыточными, а часть 
оптимизированы. Остается только не понятным, как можно оптимизировать функции по контролю и надзору, если до настоящего времени в действующем законодательстве российского государства они не только не сформулированы, но и не разграничены. При этом следует учитывать, что большое количество государственных органов уже наделены, а главное, выполняют 
данные функции (федеральные службы, инспекции, комитеты и 
другие ведомства). 
В этом, на наш взгляд, и заключается основная проблема: 
отсутствие единой научной концепции в современных условиях 
негативно влияет на развитие законодательства РФ и деятельность государственных органов исполнительной власти. Необходимо направить усилия ученых в области административного 
права для выработки единой научной концепции понимания 
административного надзора, чтобы в последующем данная научная концепция могла быть положена в основу федерального 
закона об административном надзоре. 
По нашему мнению, в основу современной концепции административного надзора должно быть положено четко выраженное 
понимание этого административно-правового явления. Для этого 
необходимо выработать дефиницию административного надзора, 
его признаки, критерии классификации, формы реализации, индикаторы эффективности административно-надзорной деятельности. Институционально административный надзор должен включать материальные административно-правовые нормы, регламентирующие статус административно-надзорных органов и должностных лиц, осуществляющих административный надзор (материальные источники) и процессуальные административно-правовые 
нормы, регулирующие порядок совершения административнонадзорных действий (мероприятий) и оформление результатов 
административно-надзорной деятельности (процессуальные источники). Материальные и процессуальные административноправовые нормы должны быть основаны на специальных принципах административного надзора, которые должны обусловливать всю структуру института. 
 
4

 
В итоге правореализационная деятельность государственных 
органов и должностных лиц административного надзора должна 
приобрести органически выраженные черты самостоятельной 
функции государственного (публичного) управления. 
В настоящей монографии проводится исследование административного надзора в новых научных аспектах, вырабатывается 
оригинальная научная концепция этого сложного административно-правового явления. На основе комплексных научных 
изысканий делается попытка сформировать четкую правовую 
конструкцию административного надзора, которая может широко использоваться в административно-правовой науке и правоприменительной практике.
 
5

 
 
Глава 1 
 
Феноменология  
административного надзора 
1.1. Административный надзор —  
особая форма осуществления  
публичного управления. К вопросу  
о современных аспектах научных дискуссий 
Интерес к административному надзору на протяжении многих лет остается достаточно высоким. В современной административно-правовой науке предпринимаются значительные попытки придать этому сложному административно-правовому 
явлению четко выраженный характер, определить его понятие, 
сущность и элементы. Между тем научные исследования административного надзора носят крайне разрозненный и малопродуктивный характер. До настоящего времени российская административно-правовая наука не предложила единых подходов к 
пониманию административного надзора, которые бы сочетались законодательными положениями, устанавливающими статус административно-надзорных органов и порядок осуществления административно-надзорной деятельности. Тем самым 
существующие научные положения в значительной мере повторяют, а порой и дублируют теоретические разработки советского административного права относительно понимания административного надзора, которые явным образом не согласуются с современным развитием административного надзора в 
России. 
Стоит сказать о наиболее распространенном понимании административного надзора. Так, концептуальное понятие административного надзора нам пришло из советского администра 
6

 
тивного права, где он понимался в качестве важнейшего способа обеспечения законности и дисциплины в государственном 
управлении1. К субъектам административного надзора относились чаще всего органы милиции и специализированные инспекции. При этом органы милиции осуществляли два вида административного надзора: за исполнением законов, нормативных актов, общеобязательных правил должностными лицами 
государственных органов и гражданами в целях обеспечения образцового общественного порядка, предупреждения, пресечения 
нарушений этих правил и принятия к нарушителям предусмотренных мер воздействия и за лицами, освобожденными из мест 
лишения свободы, а также за иной, строго определенной законом категорией граждан2. 
Что же касается специализированных инспекций, то они являлись специально созданными контрольными органами, призванными вести борьбу с нарушениями законов, за всемерное 
укрепление и строжайшее соблюдение государственной дисциплины. При этом административный надзор являлся лишь частью 
их деятельности3, так как она имела смешанный — контрольнонадзорный характер4. Таким образом, административный надзор 
понимался как разновидность надведомственного контроля, 
представляющая форму активного наблюдения, сопровождающаяся применением в необходимых случаях мер административно-властного характера5 и, подобно прокурорскому, не связанная с вмешательством в деятельность поднадзорного объекта 
                                                 
1 См., например: Советское административное право (Общая и Особенные части). 
М., 1973. С. 275—278; Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного 
надзора в советском государственном управлении / Вопросы советского административного права на современном этапе. М., 1963. С. 69—78; Советское административное право: Учебник. М., 1985. С. 271—273; Административное право. Общая и Особенная части. Учебник / Под ред. А.П. Коренева. М.: МВШМ МВД 
СССР, 1986. С. 266—268; и др. 
2 Советское административное право (Общая и Особенная части). М.: Юрлит, 
1973. С. 275—278; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. 
«Об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными 
из мест лишения свободы» / Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. № 30. 
Ст. 597. 
3 Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. С. 11, 13. 
4 Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления 
в СССР. М., 1981. С. 255. 
5 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. 
С. 19—20. 
 
7

 
или органа управления, а в случаях такого вмешательства надзор 
уступает место контролю1. 
Еще одной концепцией административного надзора советского периода времени можно назвать его трактовку как специфической правовой формой управленческой деятельности органов Советского государства. В процессуально-юридическом аспекте надзор за деятельностью государственных органов и 
должностных лиц является одним из основных требований поддержания режима социалистической законности. Причем это 
требование предполагает осуществление глубоко продуманного, 
квалифицированного наблюдения за тем, чтобы реальная, фактическая деятельность государственных органов и должностных 
лиц строго соответствовала тому, что зафиксировано в законе, в 
максимальной степени обеспечивала охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан2. 
Следует заметить, что во всех концепциях административного надзора, сформировавшихся в советском административном 
праве, отсутствовали четко выраженные критерии разграничения контроля и административного надзора. Фактически административный надзор отождествлялся с контролем, являлся его 
специфической формой или разновидностью деятельности. Такая теоретическая двусмысленность и неопределенность не могла быть воспринята правотворчеством и правоприменением, что 
стало на долгие годы тенденцией смешения контроля и надзора 
в советском и российском законодательстве. 
Вызывает глубочайшее сожаление и тот факт, что и современное российское административное право не разрешило сложившихся противоречий. По сути дела, административный надзор стал рассматриваться как многофункциональное правовое 
явление, свойственное многим контрольным процессам, осуществляемым различными органами государственной власти. Показательным примером в данном случае является рассмотрение 
административного надзора профессором В.П. Беляевым, который пытается определить его характерные признаки на основании сравнения с прокурорским надзором. При этом одним из 
                                                 
1 См.: Кармолицкий А.А. Правовое регулирование полномочий государственных 
инспекций / Автореферат дис. … канд. юрид. наук. М., 1976. С. 12; Шорина Е.В. 
Указ. соч. С. 255. 
2 Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 
1987. С. 29—30. 
 
8

 
выводов его работы становится предложение о том, что административный надзор по мере научного освоения и формирования 
обобщенных представлений также может стать компонентом 
учения о надзорной форме деятельности1. Иными словами, ученый-теоретик ставит под сомнение существование административного надзора как самостоятельной формы государственноуправленческой деятельности. В большей степени с ним солидарны и другие ученые, которые не относятся к административистам, но их научные исследования связаны с рассмотрением 
надзорной и контрольной деятельности. Так, по мнению 
В.И. Рохлина, органами надзора являются органы прокурорского надзора, а все остальные, именуемые «надзором», более правильно называть органами контроля или, может быть, органами 
государственного контроля2. Более того, М.С. Шалумов считает, 
что сохраняющийся в наименовании многих контролирующих 
органов термин «надзор» (санитарный, архитектурный и др.) 
противоречит назначению этих органов и вносит лишь путаницу 
в уяснение государственных функций надзорных и контрольных 
органов3. 
Достаточно дискуссионными являются современные подходы к трактовке административного надзора и некоторых ученых 
в области административного права. Они указывают на то, что 
административный надзор является формой государственного 
призрения за законностью и имеет правоохранительную, а не 
управленческую природу4; назрела необходимость признания 
правоохранительной природы административного надзора и отнесения всех должностей государственных инспекторов (в том 
числе главных и старших, а также государственных санитарных 
врачей) к должностям государственной правоохранительной 
службы5. Такие предложения не являются вполне аргументиро                                                 
1 См.: Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: Монография / 
Науч. ред. А.В. Малько. М., 2005. С. 126—142. 
2 Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003. С. 189. 
3 См.: Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С. 85. 
4 См.: Сергеев С.А. Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений: Монография / Под ред. И.Ш. Килясханова. 
М., 2007. С. 23. 
5 См.: Зырянов С.М. Развитие административно-надзорных отношений / Административно-правовые отношений («Лазаревские чтения»). Государство и право. 
2009. № 2. С. 18. 
 
9

 
ванными и могут служить лишь для выделения подвида административного надзора: милицейского, правоохранительного, полицейского и т.д. К примеру, о возможности выделения полицейского надзора говорят такие ученые, как К.С. Бельский1, 
П.И. Кононов, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханов2, при этом не отрицая возможность существования административного надзора. 
С другой стороны, остаются не совсем определенными границы осуществления административно-надзорной деятельности. Так, существует дискуссия о том, включаются ли лицензирование, регистрационная деятельность и привлечение к административной ответственности в содержание административного надзора. По мнению ряда ученых, контрольно-надзорная 
деятельность не может выполнять функции реализации ответственности. Процесс применения любого наказания выходит за 
рамки надзорной деятельности и представляет собой самостоятельную форму административной ответственности, что отражает «не совпадение двух форм деятельности, а их осуществление одним субъектом»3. Некоторые из них также отмечают, что 
контрольно-надзорное законодательство не должно вторгаться 
в область регистрационных и лицензионных отношений, по 
крайней мере, в целях регулирования порядка лицензирования 
и регистрации4. 
Однако по данному вопросу существуют и другие точки зрения. К примеру, Р.А. Журавлевым указывается, что государственная регистрация (включающая в том числе и лицензирование) является способом административного надзора за законностью регистрируемых действий и фактов, так как рассматриваемая процедура в сфере предпринимательских отношений 
преграждает путь в хозяйственный оборот сомнительным в 
правовом и экономическом отношении предпринимателям5. 
Е.И. Спектор также отмечает, что целью разрешительного меха                                                 
1 См.: Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. А.В. Куракина. М., 2004. С. 599—603. 
2 См.: Административное право России: Учебник / Под ред. П.И. Кононова, 
В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М., 2008. С. 511—514. 
3 См.: Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 32—33; Еропкин М.И. 
Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 92—92; Зырянов С.М. Административно-надзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти: Монография. М., 2004. С. 31; Сергеев С.А. Указ. соч. С. 35. 
4 Сергеев С.А. Указ. соч. С. 17. 
5 Журавлев Р.В. Административное разрешение в предпринимательской деятельности: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М, 2008. С. 7, 15. 
 
10