Реализация полицией административно-правовых средств обеспечения прав и свобод граждан


НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ ДЛЯ ЮРИСТОВ

И.А. Адмиралова

РЕАЛИЗАЦИЯ ПОЛИЦИЕЙ АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВЫХ СРЕДСТВ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН

www.niion.org

ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

                И.А. Адмиралова





Реализация полицией административно-правовых средств обеспечения прав и свобод граждан

Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии. Научная специальность
12.00.14 «Административное право; административный процесс»

Рекомендовано к изданию Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве монографии.
Научная специальность
12.00.14 «Административное право; административный процесс»







ю н и т и UNITY

Закон и право • Москва • 2017

УДК [351.75:342.71(470+571)
ББК 67.401.133(2Рос)+67.400.32(2Рос)
     А31

Рецензенты:
заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Г.В. Атаманчук заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор А.С. Дугенец




Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники




     Адмиралова, Ирина Александровна.
А31 Реализация полицией административно-правовых средств обеспечения прав и свобод граждан: монография / И.А. Адмиралова. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. — 351 с. — (Серия «Научные издания для юристов»).
        ISBN 978-5-238-02822-4


        Агентство CIP РГБ


          Монография посвящена исследованию проблем административноправового регулирования деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан. Раскрыто содержание компетенции полиции в данной сфере. Рассмотрены проблемы обеспечения различных прав и свобод граждан в сфере внутренних дел.
          Для широкого круга читателей: специалистов-юристов, государственных служащих, преподавателей, учащихся высших образовательных учреждений МВД России, а также практических работников органов внутренних дел и других правоохранительных структур.



ББК 67.401.133(2Рос)+67.400.32(2Рос)



ISBN 978-5-238-02822-4

© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2016
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.

        ВВЕДЕНИЕ







    Как демократическое правовое государство, Россия признает права и свободы человека высшей ценностью, гарантируя их защиту. Одной из существенных гарантий является то, что Российская Федерация взяла на себя обязательство обеспечивать реализацию прав и свобод человека и гражданина. Данное положение основывается на ст. 7 Конституции РФ, в соответствии с которой «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». И эта политика остается неизменной даже в сложных современных условиях, когда экономика страны подвергается серьезным испытания, свои социальные обязательства Российское государство стремится выполнять полностью. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина является комплексной задачей государства и всех его органов, требующей значительных финансовых, материальных, организационных, правовых, научных и кадровых ресурсов. Ее осуществление обусловливает необходимость научной разработки не только общей модели обеспечения прав и свобод человека и гражданина, но и ее модификации применительно к деятельности отдельных государственных структур. Особого внимания заслуживает деятельность полиции, которая обладает широкими возможностями и полномочиями обеспечения прав и свобод граждан в публичной сфере.
    Проблема обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции сегодня, как никогда, актуальна. Связано это с целым рядом обстоятельств. Во-первых, обеспечение прав и свобод человека и гражданина — смысл и содержание деятельности органов государственной власти и управления; во-вторых, без соблюдения прав и свобод граждан деятельность органов государственной власти и управления в целом и полиции в частности лишена всякого практического и гуманитарного смысла.
    Как следует из доклада Уполномоченного по правам человека, «права человека — это не только статьи Конституции Российской Федерации, юридические и морально-этические нормы. Отношение к

правам и свободам человека является важнейшим показателем духовно-нравственного, культурного, общественно-политического и социально-экономического развития здоровья страны в целом»¹.
    Полиция, как никакой другой орган государственной власти, находится на переднем плане противодействия преступности и административной деликтности. В ходе административной деятельности полиции происходит взаимодействие данной правоохранительной структуры с институтами гражданского общества, а также иными органами государственной власти, деятельность которых также связана с обеспечением прав и свобод граждан.
    Административная деятельность полиции (в отличие от многих других видов полицейской деятельности) находится на виду, от ее качества и эффективности зависят практически все остальные виды деятельности органов внутренних дел, а каждый человек, судя по административной деятельности полиции, может сформировать свое мнение относительно качества работы полиции вообще. От этого в конечном итоге зависит доверие людей к деятельности этой правоохранительной структуры, кроме того, зависит эффективность обеспечения прав и свобод граждан в самых различных сферах их деятельности. В работе полиции достаточно правовых и организационных проблем, которые постепенно решаются, совершенствуются формы и методы административной деятельности, улучшается техническое и информационное обеспечение деятельности полиции по самому широкому спектру направлений. Сегодня весьма актуальны проблемы совершенствования административно-юрисдикционной, разрешительной и контрольно-надзорной деятельности полиции. Для совершенствования перечисленных направлений административной деятельности полиции необходимо внесение изменений и дополнений в законодательство об административных правонарушениях, в законодательство, регламентирующее порядок предоставления государственных услуг в сфере внутренних дел, а также представляется необходимым принятие специального закона «Об административной деятельности полиции». Актуальна и проблема обеспечения законности, дисциплины и противодействия коррупции в административной деятельности полиции. От решения обозначенных и ряда других проблем в конечном итоге зависит обеспечение прав и свобод граждан, взаимодействующих с органами внутренних дел (полицией) в целях получения необходимой государственной услуги, а также обеспечение прав и свобод граждан, в отношении которых применяются различные меры административного принуждения.

¹ Российски;! газета. 2015. 7 мая.

Введение

5

   Важной проблемой административной деятельности полиции является завоевание доверия граждан, а также вовлечение их в сферу охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Для реализации этой проблемы в настоящее время созданы определенные условия. Однако для получения полного доверия со стороны граждан и институтов гражданского общества российской полиции предстоит еще многое сделать. Так, согласно социологическим исследованиям, уровень доверия к сотрудникам полиции среди россиян составил 46% (по результатам опроса Всероссийского центра изучения общественного мнения). Такое же количество респондентов относится к полицейским с недоверием. Четверть россиян оценивают работу правоохранительных органов как хорошую или очень хорошую, что вдвое выше, чем десять лет назад. Каждый пятый (20%) считает работу в полиции престижной. Например, в 1990 г. так думали только 8% россиян. При этом большинство сограждан не желали бы своим детям карьеры полицейского. Женщины в этом вопросе настроены более категорично, чем мужчины (74% против 67% соответственно)¹.
   Каждый сотрудник полиции независимо от занимаемой должности должен проникнуться идеологией защиты прав и свобод граждан, полностью понимать важность своей работы, стремиться оправдать оказанное доверие. Именно такая мотивация может помочь в конечном счете повысить эффективность работы полиции, исключить из практики правоохранительной деятельности цинизм, бездушие, а также должностные злоупотребления.
   Перечисленные и ряд иных обстоятельств обусловливают актуальность настоящего исследования.

¹ http://ria.rU/society/20151109/1316978874.html#ixzz3r45PIJ4k (дата обращения: 09.11.2015).

  Глава


  Теоретико-методологические основы административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан





        1.1. Понятие и сущность административной деятельности полиции и формы ее реализации в сфере обеспечения прав и свобод граждан

   В современных условиях как никогда актуальна проблема совершенствования механизма административно-правового регулирования различных аспектов публичного управления, а также жизнедеятельности людей. Поэтому без регулятивных и охранительных свойств административного права невозможно представить деятельность органов государственной власти и управления, цель работы которых — обеспечение общественной безопасности, охрана общественного порядка, а также защита и охрана прав и законных интересов граждан. Административное право является уникальной отраслью в системе российского права, это направление правового регулирования позволило соединить в себе разнообразные предписания, позволяющие гибко и системно воздействовать на самые различные общественные отношения, независимо от того, где они складываются. Несмотря на универсальность предмета административно-правового регулирования, тем не менее правовое воздействие на публичные отношения осуществляется с помощью предписаний самого разного характера.
   Безусловно, центральное место в механизме правового регулирования публичных отношений занимают конституционные предписания, которые определяют приоритетные направления государственного строительства, а также защиту прав и свобод граждан. Также в механизме правового регулирования публичных отношений свое место занимают нормативные положения финансово-правового характера без регулятивных свойств, без которых невозможно обеспечить реализацию ни конституционных, ни административно-правовых

Теоретико-методологические основы администр. деятельности полиции

7

предписаний. В содержании механизма правового регулирования публичных правоотношений свое место занимают предписания гражданско-правового и экологического характера, кроме того, большой правоохранительный потенциал принадлежит нормам уголовного права. У каждой отрасли российского права свое направление в регулировании публичных отношений, а также в сфере регулирования исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти и управления. Относительно исполнительно-распорядительной деятельности можно сказать, что эта деятельность носит односторонний, властный характер. Как писали в свое время П. Стайнов и А. Ангелов, «исполнительная и распорядительная деятельность выступает как властная юридическая деятельность, осуществляемая соответствующими государственными органами на основе и во исполнение закона, то есть, прежде всего, как подзаконная деятельность»¹.
   Среди органов государственной власти и управления центральное место принадлежит федеральным, региональным и местным органам исполнительной власти. В компетенции обозначенных органов сосредоточены основные рычаги воздействия на самые разнообразные процессы, которые протекают в российском обществе. Согласно Конституции России, исполнительную власть в нашей стране возглавляет Правительство РФ, которое осуществляет непосредственное управленческое воздействие по самому широкому спектру вопросов, а также проводит единую государственную политику, касающуюся различных направлений социально-экономического развития государства. Таким образом, Правительство РФ осуществляет управленческую, исполнительно-распорядительную деятельность, которая носит общий, межотраслевой характер. Одной из форм административной деятельности Правительства РФ является нормотворчество. Так, Правительство РФ коллегиально принимает такие акты, как постановления и распоряжения, которые определяют механизм, а в некоторых случаях и процессуальный порядок применения предписаний законов, в частности реализуемых в сфере внутренних дел.
   Помимо Правительства РФ, управленческую деятельность в нашей стране осуществляют федеральные министерства, федеральные службы, а также федеральные агентства. У каждого федерального органа исполнительной власти своя компетенция в сфере осуществления исполнительно-распорядительной деятельности. Эта

¹ См.: Стайнов П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии. М., 1960. С. 6.

Глава 1

деятельность может реализовываться в нормотворческой, контрольно-надзорной, разрешительной, а также в иных предусмотренных законом формах. Особое место в системе исполнительной власти занимает Министерство внутренних дел Российской Федерации. Согласно Указу Президента РФ от 1 марта 2011 г. «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»¹ Министерство внутренних дел РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Полиция, в свою очередь, является составной частью единой централизованной системы МВД России.
   Полагаем, что здесь будет уместно сказать несколько слов об истории МВД России с момента его образования — 8 сентября 1802 г. (именно в этот день Александр I подписал Манифест о создании комитета министров, а также восьми министерств, среди которых было и МВД)¹ ².
   Министерство занималось самыми разнообразными задачами и функциями, которые далеко не всегда касались вопросов борьбы с преступностью и обеспечения правопорядка. Этапы развития министерства тесно перекликаются с периодами формирования экономической и политической системы нашей страны. В истории МВД много трагического и героического. Этот орган управления на протяжении всей своей истории играл принципиальную роль в деле государственного строительства. В связи с этим не случайно, что достаточно часто в Российской империи, да и позже в Российской Федерации, министр внутренних дел был одним из главных претендентов на пост председателя правительства³.
   Полиция в Российской империи возникла как учреждение в 1718 г., когда в Санкт-Петербурге была установлена должность ге-нерал-полицмейстера, и в этом же году были созданы пункты, которыми определялись обязанности городской полиции, в которые входило обеспечение безопасности⁴.
   Деятельность МВД с момента его образования и до настоящего времени всегда находилась под пристальным вниманием граждан — ведь просчеты и неудачи МВД самым непосредственным образом

¹ См.: СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1334.

² См.: Некрасов В. Невостребованный опыт истории // Милиция. 2002. № 4. С. 52.

³ См.: Бельский К.С. Полицейское право / Под ред. А.В. Куракина. М., 2004.
С. 394.

⁴ См.: Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 21.

Теоретико-методологические основы администр. деятельности полиции

9

отражались на защите прав граждан, а также деятельности хозяйствующих субъектов. Министерство внутренних дел нашей страны на протяжении своей истории реформировалось десятки раз. Интересно, что в императорской России из состава МВД на небольшой период времени по проекту М.М. Сперанского выделилось Министерство полиции (1810—1819), а в первые десятилетия советской власти именно на базе МВД Российской империи формировался карательный аппарат Советского государства. В 30—50-е годы XX в. органы ОГПУ-НКВД неоднократно реорганизовывались, постепенно превращаясь в грозный репрессивно-карательный институт.
   В 1960 г. МВД СССР в очередной раз изменяет свой организационно-правовой статус и преобразуется в Министерство охраны общественного порядка (МООП). В таком виде оно просуществовало вплоть до 1968 г. Кроме того, МВД не раз на протяжении советского периода нашей истории сливалось с МГБ (КГБ), однако вскоре после таких структурных преобразований оно вновь воссоздавалось¹.
   Если говорить о советском периоде развития Министерства внутренних дел, следует отметить, что к середине 1960-х годов МВД находилось в глубоком организационно-правовом кризисе. Низкая заработная плата, отсутствие реальных социальных гарантий для сотрудников, слабое техническое оснащение служебной деятельности — все это отрицательно сказывалось на эффективности деятельности органов внутренних дел в целом и административной деятельности в частности. Именно в таком виде в 1966 г. МООП СССР возглавил Н.А. Щелоков, через два года (1968) министерству вернули его прежнее название. Кроме этого, Н.А. Щелокову впоследствии удалось создать действительно эффективное и авторитетное министерство, существенно повысить денежное содержание милиционерам, улучшить их жилищные и бытовые условия, привлечь на службу молодые и перспективные кадры. Все это в конечном итоге сказалось на эффективности деятельности МВД в вопросах противодействия преступлениям и административным правонарушениям, а также на повышении эффективности защиты прав и свобод граждан.
   Рассматривая систему МВД России, необходимо отметить, что она характеризуется целостным построением, централизацией и единоначалием в вопросах управления, а также определенной спе

¹ См.: Аврутин Ю.Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России. СПб., 2003. С. 233.