Исполнение судебных актов в отношении государства, муниципальных образований и бюджетных учреждений

В.А. Гуреев,  И.В. Селионов 
Исполнение  
судебных актов  
в отношении государства,  
муниципальных образований  
и бюджетных учреждений 
Рекомендовано Учебно-методическим центром 
«Профессиональный учебник» в качестве учебно-практического пособия 
для студентов вузов, обучающихся по специальностям  
«Юриспруденция», «Правоохранительная деятельность» 
Рекомендовано Научно-исследовательским институтом  
образования и науки в качестве учебно-практического пособия 
для студентов вузов, обучающихся по специальностям 
«Юриспруденция», «Правоохранительная деятельность» 
Закон и право  Москва  7

ÓÄÊ [336.14:347.931](470+571)(076)(075.8) 
ÁÁÊ 67.402.1ÿ73-5+67.410.114(2Ðîñ)ÿ73-5 
       Ã95 
Р е ц е н з е н т ы: 
кандидат юридических наук С.В. Ячевская 
(директор Правового департамента Министерства финансов РФ) 
доктор юридических наук, профессор В.В. Гущин 
(профессор кафедры организации службы  
судебных приставов и исполнительного производства  
Российской правовой академии министерства юстиции РФ) 
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, 
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, 
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники 
7
Гуреев, Владимир Александрович. 
Г95
Исполнение судебных актов в отношении государства, 
муниципальных образований и бюджетных учреждений: 
учебно-практич. пособие для студентов вузов, обучающихся 
по специальностям «Юриспруденция», «Правоохранительная деятельность» / В.А. Гуреев, И.В. Селионов. — М.: 
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 
 — 191 с. 
I. Селионов, Игорь Викторович. 
ISBN 978-5-238-02137-9 
Àãåíòñòâî CIP ÐÃÁ 
Рассматриваются порядок исполнения судебных актов по обращению 
взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, 
в том числе по денежным обязательствам бюджетных учреждений, а также 
правовой режим исполнения судебных решений по искам к РФ, субъекту РФ, 
муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо 
должностными лицами этих органов. На основе судебной практики анализируется применение бюджетного законодательства, а также законодательства об исполнительном производстве. 
Для судей, прокуроров, адвокатов, юрисконсультов, работников финансовых органов, судебных приставов-исполнителей, а также юристов, практикующих в сфере исполнения судебных решений в отношении государства, 
муниципальных образований и бюджетных учреждений, преподавателей, 
аспирантов, студентов юридических вузов и факультетов. 
ÁÁÊ 67.402.1ÿ73-5+67.410.114(2Ðîñ)ÿ73-5 
ISBN 978-5-238-02137-9 
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2011 
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания 
(ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.). Воспроизведение всей книги или какой-либо ее 
части любыми средствами или в какой-либо форме запрещается без письменного 
разрешения издательства. 
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2011 

Предисловие 
 
Установленный действующим законодательством порядок исполнения 
судебных актов по искам к Российской Федерации и ее субъектов о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) 
государственных органов или их должностных лиц, а также по искам к 
бюджетным учреждениям имеет определенную специфику. Речь идет, 
прежде всего, о нормативно-правовой основе совершаемых действий по 
исполнению этих актов, а также об уполномоченных государственных 
органах, обеспечивающих данное исполнение. Так, ст. 5 Федерального 
закона «Об исполнительном производстве» возлагает принудительное 
исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц на 
Федеральную службу судебных приставов и ее территориальные органы. 
В то же время ст. 7 названного Закона устанавливает, что в случаях, предусмотренных федеральным законом, требования, содержащиеся в указанных актах, могут исполняться в том числе и иными государственными 
органами и должностными лицами. При этом данные органы исполняют 
требования исполнительных документов в порядке, который может устанавливаться также и иными федеральными законами. Подобное исключение предусмотрено самим Федеральным законом «Об исполнительном 
производстве», в ч. 2 ст. 1 которого определено, что условия и порядок 
исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации. В настоящее время такой порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации определяется гл. 24.1 Бюджетного 
кодекса РФ (БК РФ), которая была введена Федеральным законом от 
27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» и является специальной по отношению к законодательству об 
исполнительном производстве. В качестве же уполномоченных исполняющих органов выступают государственные финансовые органы. 
Обозначенная специфика в источниках правового регулирования 
является лишь следствием различий в существующей процедуре исполнения судебных актов. 
Представленная Вашему вниманию книга содержит детальный 
юридический анализ проблем, возникающих в рамках исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и бюджетным учреждениям. 
 
3

В издании последовательно рассмотрены исторические предпосылки формирования современного механизма исполнения судебных решений в отношении государства (муниципальных образований) и организаций, финансируемых за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, проведен анализ действующего, преимущественно бюджетного, законодательства и законодательства Российской 
Федерации об исполнительном производстве, рассмотрена судебная 
практика Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции. 
Особое внимание уделено совершенно новому для отечественного 
правопорядка институту исполнения судебных актов, вынесенных в 
результате нарушения разумных сроков судопроизводства и исполнения 
судебных актов. 
Предлагаемое читателю научно-практическое пособие содержит 
подходы к решению ряда практических вопросов, имеющих своей целью оптимизацию исполнения судебных актов данной категории. Авторы выражают искреннюю надежду на то, что оно окажется полезным 
как для практикующих юристов, так и для граждан, столкнувшихся с 
исполнением судебных решений по искам к публичным образованиям 
и бюджетным учреждениям. 
 
 
4

 
Глава 1 
 
 
История правового регулирования  
исполнения судебных актов по искам  
к Российской Федерации,  
субъектам Федерации, муниципальным  
образованиям и бюджетным учреждениям 
 
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 7 сентября 1937 г.1 были 
утверждены Правила о порядке взыскания с государственных учреждений, состоящих на государственном и местном бюджете, по исполнительным документам, выданным государственным, кооперативным и общественным организациям, и по заработной плате. 
Исполнительные документы приравнивались к платежным документам по расходованию ассигнований, а на комиссариаты финансов была возложена функция по определению бюджетного подразделения сметы, за счет которого должны быть оплачены исполнительные документы2. 
В 80-х годах прошлого века Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. было утверждено Положение о порядке 
возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда3. 
                                                 
1 СЗ СССР. 1937. № 51. Ст. 218. 
2 См.: Комягин Д.Л. Исполнение бюджета по доходам, расходам и источникам 
финансирования дефицита: этапы и отдельные процедуры // Публично-правовые 
исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 2. М., 
2007. С. 470—504. 
3 См.: Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда // Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 21. 
Ст. 741. 
 
5

Согласно ч. 1 ст. 2 Указа, утвердившего данное Положение, 
ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под 
стражу, незаконного наложения административного взыскания в 
виде ареста или исправительных работ, возмещается государством в 
полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. 
Положением был установлен определенный перечень подлежащих возмещению убытков (утраченный заработок и другие трудовые доходы, пенсия или пособие, выплата которых была приостановлена, и т.д.). 
Обязанность по возмещению ущерба в виде заработка и других 
трудовых доходов, являющихся основным источником средств к 
существованию гражданина, которых он лишился в результате незаконных действий, штрафов, взысканных во исполнение приговора суда, судебных издержек и иных сумм, выплаченных гражданином в связи с незаконными действиями, а также о возмещении 
суммы, выплаченной гражданином юридической консультации за 
оказание юридической помощи, производится за счет средств государственного бюджета (ст. 3 Положения) (см. приложение к настоящему научно-практическому пособию). 
Порядок реализации данного Положения был установлен Инструкцией по ее применению, утвержденной Минюстом СССР, 
Прокуратурой СССР, Минфином СССР 2 марта 1982 г. и согласованной с Верховным судом СССР, МВД СССР и КГБ СССР1  
(см. приложение). 
                                                                                                           
 
В настоящее время данный Указ сохраняет юридическую силу, однако может 
применяться лишь во взаимосвязи с положениями гл. 18 «Реабилитация» УПК 
РФ, регламентирующей основания возникновения права на реабилитацию, порядок признания этого права и возмещения различных видов вреда, а также с 
положениями ст. 1070 и § 4 гл. 59 «Обязательства вследствие причинения вреда» 
ГК РФ, устанавливающими как общие правила возмещения вреда, причиненного гражданину в результате незаконного осуждения, привлечения к уголовной 
ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, так и правила 
компенсации морального вреда. (См.: Определение КС РФ от 21 апреля 2005 г. 
№ 242-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гуриновича Александра Александровича на нарушение его конституционных прав положениями частей первой и второй статьи 2 Указа Президиума Верховного Совета 
СССР «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц 
при исполнении ими служебных обязанностей»). 
1 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. 1984. № 3.  
 
6

В декабре 1990 г. был принят Закон РСФСР № 443-1 «О собственности в РСФСР»1, в п. 3 ст. 30 которого предусматривалось, что 
ущерб, нанесенный собственнику преступлением, возмещается государством по решению суда, а понесенные при этом государством 
расходы взыскиваются с виновного в судебном порядке в соответствии с законодательством РСФСР. 
Вместе с тем указанная норма фактически не действовала с 
момента принятия Закона. Ее действие неоднократно приостанавливалось уже на законодательном уровне, например, ст. 25 Закона 
РФ от 14 мая 1993 г. № 4966-1 «О республиканском бюджете Российской Федерации на 1993 год»2; ст. 37 Федерального закона от  
1 июля 1994 г. № 9-ФЗ «О федеральном бюджете на 1994 год»  
(с последующими изменениями)3. Впоследствии Закон РСФСР  
«О собственности в РСФСР» утратил силу в связи с введением в 
действие части первой Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ)4. 
В Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах 
бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»5 отсутствовали нормы, прямо или косвенно связанные с обращением взыскания на средства бюджетов бюджетной системы (республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований РСФСР). 
Начало реформы системы принудительного исполнения с целью 
придания ей нового облика, соответствующего современным социально-экономическим реалиям, связано с принятием 21 июля 
1997 г. федеральных законов № 118-ФЗ «О судебных приставах»6 и 
№ 119-ФЗ «Об исполнительном производстве»7 (далее — Закон об 
исполнительном производстве). 
Сферой действия Закона об исполнительном производстве были условия и порядок принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов 
других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на бюджеты всех 
уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного 
имущества. 
                                                 
1 Ведомости РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416.  
2 Ведомости ВС РФ. 1993. № 22. Ст. 794. 
3 СЗ РФ. 1994. № 10. Ст. 1108. 
4 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3302.  
5 Ведомости РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543. Утратил силу с 1 января 2000 г.  
6 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590. 
7 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591. Документ утратил силу с 1 февраля 2008 г. в связи с принятием Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ. 
 
7

Судебные приставы-исполнители, руководствуясь ст. 7 данного 
Закона, стали возбуждать исполнительное производство по исполнительным листам о взыскании средств с публично-правовых образований. При этом они использовали весь спектр полномочий для 
обеспечения исполнительных действий, установленных законом: 
арест счетов бюджета, принудительное списание денежных средств, 
обращение взыскания на имущество1. Однако, налагая арест на 
бюджетные средства, судебный пристав-исполнитель вмешивался в 
процедуру исполнения бюджета, являющуюся частью бюджетного 
процесса2. 
Результат такой деятельности со стороны органов принудительного исполнения привел к негативным последствиям: арест счета 
бюджета парализовал его исполнение, блокировалось финансирование не только бюджетных программ, государственных контрактов, иных расходов, но и социальных выплат, в том числе заработной платы в бюджетных учреждениях3. 
Кроме того, обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации органами принудительного 
исполнения ставило в неравное положение получателей бюджетных 
средств и взыскателей, поскольку последние получали приоритет 
перед другими получателями бюджетных средств. 
Указанная проблема обусловлена тем, что, с одной стороны, 
есть ГК РФ, предусматривающий нормы об ответственности государства и решение суда о взыскании денежных средств, с другой — 
нет возможности обратить взыскания на денежные средства бюджета или на какое-либо иное государственное имущество по причине 
отсутствия соответствующих норм в публичном праве. 
В такой ситуации Минфин России попытался защитить федеральный бюджет путем издания приказа от 23 ноября 1998 г. № 236 
«О совершенствовании организации работы по возмещению вреда, 
причиненного гражданину или юридическому лицу в результате 
незаконных действий (бездействия) государственных органов либо 
должностных лиц этих органов»4. В приказе устанавливалось, что 
выплата средств для возмещения вреда осуществляется Минфином 
России на основании письменных заявлений граждан и юридических лиц с указанием платежных реквизитов для перечисления 
денежных средств и приложением постановлений (определений) 
органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и 
                                                 
1 См.: Комягин Д.Л. Указ. соч. С. 470—504. 
2 См.: Сауль С.Н., Бауэр А.В. Бюджет — еще не вся казна // ЭЖ-Юрист. 2005. № 28. 
3 Там же. 
4 Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1999. № 1. Утратил силу с 9 июня 2003 г. в связи с изданием приказа Минфина России от 21 ноября 2003 г. № 373. 
 
8

* Статья 6 БК РФ (извлечение) 
Главный 
распорядитель 
бюджетных 
средств (главный распорядитель средств 
соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), 
орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также 
наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов 
бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных 
обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных 
средств, если иное не установлено БК РФ. 
суда, а также исполнительных листов судебных органов. При этом 
выплата указанных средств производилась на основании реестров 
к перечислению бюджетных средств, доводимых Главным управлением федерального казначейства до управлений Федерального 
казначейства Минфина России по субъектам Федерации (подп. «а», 
«в», «г» п. 1). 
С 1 января 2000 г. вступил в силу Бюджетный кодекс РФ (далее — БК РФ)1, в котором на тот период не предусматривалось 
специальных правил в отношении судебных приставов. Однако 
БК РФ ввел режим иммунитета бюджетов бюджетной системы 
Российской Федерации. Ранее положения, ограничивающие обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы 
Российской Федерации, содержались в Федеральном законе от  
22 февраля 1999 г. № 36-ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год»2. 
Так, согласно ст. 117 этого Закона обращение взыскания на бюджетные средства, находящиеся на счетах органов Главного управления Федерального казначейства Минфина России, осуществляется на основании исполнительных листов судебных органов  
(см. приложение к данному пособию). 
С введением в действие 
БК РФ арбитражные суды в 
качестве ответчика по делам о 
возмещении ущерба, причиненного органами государственной власти и их должностными лицами, стали привлекать соответствующих главных распорядителей бюджетных средств3*. 
В течение следующих лет 
государство, учитывая прошлый опыт действий судебных 
приставов-исполнителей по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в рамках Федерального закона от  
21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве», последовательно работало над созданием альтернативной исполнительному производству системы исполнения решений судов о взыска                                                 
1 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. 
2 Рос. газета. 1999. № 36, 39, 41—42, 45. 
3 См.: Комягин Д.Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных 
действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 10. 
 
9

нии средств соответствующих бюджетов с публично-правовых образований и бюджетных учреждений1. Поскольку на тот период ни в 
БК РФ, ни в законодательстве Российской Федерации об исполнительном производстве не был предусмотрен специальный порядок 
обращения взыскания на средства бюджета, законодатель ежегодно 
включал отдельные нормы, регламентирующие указанную сферу, в 
федеральные законы о федеральном бюджете. Так, например, в соответствии со ст. 143 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. 
№ 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год»2 взыскание 
средств по денежным обязательствам получателей бюджетных 
средств с лицевых счетов в органах федерального казначейства 
Минфина России производится этими органами на основании 
предъявленных им исполнительных листов судебных органов. При 
этом законодательно было введено ограничение на взыскание исполнительского сбора при принудительном исполнении исполнительных документов за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов, федеральных органов 
исполнительной власти (см. приложение к настоящему научнопрактическому пособию). 
С каждым годом федеральный закон о федеральном бюджете 
«обрастал» новыми положениями, регламентирующими порядок 
исполнения судебных актов указанной категории. Например, в 
ст. 109 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ  
«О федеральном бюджете на 2001 год»3 было предусмотрено новое 
положение, согласно которому в случае недостаточности средств на 
лицевых счетах должников главный распорядитель средств федерального бюджета, в чьем ведении находится должник, несет субсидиарную ответственность за исполнение судебных решений в пределах установленных ему ассигнований в порядке, установленном 
Правительством РФ (см. приложение к данному пособию). 
Такой порядок был установлен в Правилах взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, 
утвержденных постановлением Правительства РФ от 22 февраля 
2001 г. № 1434. Названный нормативный правовой акт предусматривает исполнение возникающих обязательств при недостаточности 
средств для погашения задолженности главным распорядителем 
                                                 
1 См.: Белоусов Л.В. К вопросу об имущественной ответственности публичноправовых образований и их учреждений // Арбитражная практика. 2007. № 2. 
2 СЗ РФ. 2000. № 1 (ч. I). Ст. 10. 
3 Парламентская газета. 2000. № 247—248.  
4 Документ утратил силу. 
 
10