Образование как сфера приложения усилий государства и общества: региональный аспект

Российская академия наук 
Институт социально-экономического  развития территорий РАН

Региональное объединение организаций профсоюзов
Вологодская областная Федерация профсоюзов

М.А. Головчин, Г.В. Леонидова, 
С.В. Павлушкова, В.В. Шаров

Образование как сфера 
приложения усилий 
государства и общества: 
региональный аспект

Вологда  
2014

УДК 332.122
ББК 65.497.4(2Рос–4Вол)
О23

Образование как сфера приложения усилий государства и общества: 
региональный аспект [Текст] : монография / М.А. Головчин, Г.В. Леонидова, 
С.В. Павлушкова, В.В. Шаров. – Вологда : ИСЭРТ РАН, 2014. –  100 с.

В монографии представлены оценка уровня развития сферы образования в 
муниципалитетах Вологодской области за период 2010–2012 гг. и анализ перспектив развития муниципальных образовательных сетей на основе демографического прогноза численности населения Вологодской области на период 
2012–2024 гг. Определены некоторые перспективы развития образовательной 
инфраструктуры Вологодской области до 2024 г.

Книга предназначена научным и профсоюзным работникам, специалистам 
региональных и муниципальных органов управления образованием, преподавателям высших учебных заведений, студентам, а также широкому кругу читателей, интересующихся проблемами регионального развития. 

Рецензенты:
доктор экономических наук, заведующий отделом исследования уровня 
и образа жизни населения ИСЭРТ РАН
А.А. Шабунова
кандидат экономических наук, ученый секретарь ИСЭРТ РАН
Л.В. Бабич

Ответственные за выпуск:
кандидат экономических наук, заведующий лабораторией исследования 
проблем развития трудового потенциала ИСЭРТ РАН
Г.В. Леонидова
директор Частного образовательного учреждения Вологодской 
областной Федерации профсоюзов «Учебно-методический центр»
В.В. Шаров

ISBN 978-5-93299-281-4

 
 
 
 
 
 
© ИСЭРТ РАН, 2014
 
 
 
 
 
 
© Леонидова Г.В., Головчин М.А., 
 
 
 
 
 
 
     Павлушкова С.В., Шаров В.В., 2014

ВВЕДЕНИЕ

В условиях, когда сфера образования переживает новый этап модернизации, предусматривающий переориентацию школьного обучения на 
формирование у обучающихся социальных и информационных компетентностей, глубокую интеграцию вузов с академической и прикладной 
наукой и практикой и т.д., деятельность социума и общественных организаций в формировании образовательной политики особенно актуализируется. Сегодня независимые от государства некоммерческие организации все чаще выступают с важнейшими социальными инициативами, в тесном партнерстве с властью и бизнесом участвуют в решении 
проблем, связанных с вхождением в общество знаний. Одновременно 
с этим, зачастую, они берут на себя роль объективных критиков недостатков государственной системы, оказывая влияние на формирование 
концептуальных основ образовательной политики. 
Среди общественных организаций, оказывающих влияние на сферу 
образования, особую роль играют профессиональные союзы, ведь происходящие в образовательной сфере изменения затрагивают также 
и сферу профессионально-трудовых отношений в образовательных 
учреждениях, отражаются на социальном статусе преподавателей, степени их социальной защищенности. Помимо решения трудовых вопросов, профсоюзная организация оказывает направленное и непосредственное воздействие на все стороны жизни образовательного учреждения, содействуя в выполнении социального заказа общества по подготовке высококвалифицированных специалистов. 

Важным аспектом методического обеспечения профсоюзной деятельности является изучение состояния региональной системы образования, экономического положения и социального самочувствия педагогических работников. Объективная и научно обоснованная информация 
о кадровом и материально-техническом потенциале школ, дальнейших 
перспективах развития этих учреждений не только поможет профсоюзу 
определить проблемные «точки» в функционировании учебных заведений, но и станет основой для принятия стратегически важных для 
отрасли инициатив.

1. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПОВ 
ГОСУДАРСТВЕННО-ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 
В РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЕ ОБРАЗОВАНИЯ

Повышение доступности и эффективности образования для населения является одним из важнейших стратегических ресурсов, необходимых для стабильного экономического и общественно-политического 
развития страны. В условиях модернизации образовательной системы 
решение этих задач должно войти в сферу ответственности не только 
государственных структур, но и общества в целом.
Тесная связь интересов государства и социума в доступном и эффективном обучении делает сферу образования одним из важнейших пространств поиска оптимального сочетания административных и общественных начал. Вариативная по содержанию, многообразная по организационным формам и типам учреждений, многоканальная по источникам финансирования система образования требует адекватных 
управленческих решений, основанных на взаимодействии с социальным 
окружением, образовательным пространством [14, с. 7].
В сфере образования, которое постепенно перестает быть только 
прерогативой государства, складывается особая государственно-общественная управленческая система. Государственно-общественное управление образованием – это такой тип управления, который предполагает 
постоянное ответственное участие и взаимодействие в решении стратегических вопросов развития образования субъектов двух типов: а) субъекты, выражающие и представляющие интересы, политику, гарантии и 
компетенцию государства в области образования (федеральные, регио

нальные органы государственной власти и управления, органы управления образованием разных уровней, руководители подведомственных 
им образовательных учреждений), б) субъекты, выражающие интересы 
гражданского общества, населения [14, с. 7].
Участие гражданских институтов в решении образовательных проблем предоставляет широкие возможности для формирования общественного, гражданского заказа на содержание и качество образования; 
организации социального партнерства в ходе подготовки квалифицированных кадров; ресурсной поддержки учебных заведений, усиления 
контроля над эффективным исполнением бюджета системы образования, роста открытости и прозрачности образовательного процесса и 
результатов образовательной деятельности, создания механизма общественного контроля образовательной политики, участия населения в 
формировании рейтингов образовательных организаций, стимулирования инновационных процессов в образовании и т.д.
Особенностями современной государственно-общественной системы 
управления образованием являются:


−
наличие государственной структуры  управления образованием, 
в которой каждый субъект управления наделен конкретными полномочиями и ответственностью;


−
наличие общественной структуры управления образованием, все  
субъекты которой наделены реальными полномочиями и вытекающей 
из них ответственностью;


−
независимость и паритетность органов государственного и общественного управления образованием;


−
согласованное и взаимно принятое распределение полномочий и 
ответственности между государственными и общественными субъектами управления образованием на всех уровнях;


−
принятая органами государственного и общественного управления образованием система разрешения возникающих между ними противоречий и конфликтов;


−
комплексное использование экономических, кадровых, организационных, информационных и других ресурсов государства и общества;


−
открытость и информационная доступность образовательной 
системы для всех участников образовательного процесса [16, с. 74].
В науке можно выделить три основных взгляда на предпосылки введения практики государственно-общественного управления образовательным учреждением: 

1.  Социально-политический, суть которого состоит в том, что участие общественности в управлении образованием необходимо в силу 
общих процессов демократизации общества; 
2.  Педагогический, где акцент делается на воспитании гражданских 
качеств, необходимых для жизни в демократическом обществе (гражданского самосознания, навыков социальной активности, понимания 
устройства общественного управления, мотивации и навыков принятия 
решений и т.д.); 
3. Профессионально-управленческий, который признает, что существует ряд задач управления, которые на данном этапе модернизации 
образования эффективно решить без привлечения общественности 
либо невозможно, либо трудно [60, с. 26].
Развитие института государственно-общественного управления в 
современном мире находится в состоянии динамичного развития в различных странах. Пик этого процесса пришелся на 90-е гг. XX века. На 
совещании министров образования стран Совета Европы 23 октября 
1995 г. в Люксембурге обсуждался вопрос об участии общественности 
как факторе роста качества школьного образования. Анализ опыта реализации идей и принципов государственно-общественного управления 
в странах мира говорит о том, что в тот или иной исторический период 
образовательная политика ориентируется на разные стратегии – либерально-гуманистическую, охранно-государственную либо социокультурного развития (табл. 1.1).

Таблица 1.1. Стратегии взаимодействия государства и общества 
в управлении системой образования

Наименование
Содержание
Достоинства
Недостатки

1. Либеральногуманистическая 
Максимальная ориентация 
образования на запросы 
конкретной личности и обеспеченных групп населения 
за счет предоставления 
дополнительных платных 
образовательных услуг

Рост вариативности 
методов, форм организации, типов образовательных программ

Разрыв единого образовательного пространства

2. Охранительногосударственная
Сохранение высокого 
уровня массового образования с опорой на единые 
для всех образовательные 
стандарты

- Сохранение единого 
образовательного пространства;
- гарантия равных 
стартовых возможностей обучающихся и 
выравнивания условий 
обучения

- Унификация образовательных программ;
- излишнее регулирование (бюрократизация) 
образования государственными структурами 
власти

3. Социокультурного 
развития
- Ориентация на сохранение 
существующего уровня 
функционирования образования как важнейшего 
условия развития современных форм организации 
труда;
- поддержка инновационных 
проектов и образовательных 
инициатив

- Появление принципиально новых структур 
содержания образования, проектов по разработке новой технологии 
учебной деятельности

Разрыв между 
процессами воспроизводства существующей 
практики образования и 
процессами его развития

Составлено по: Гриневич, И.М.  Государственно-общественное управление как стратегическое направление 
развития современной школы / И.М. Гриневич. – Ставрополь: СКИРО ПК и ПРО, 2012. –  143 с.

Начиная с 1960-х годов в иностранной научной литературе (в частности, в трудах Ф.Р. Яха) широко обсуждалась проблема ограниченности 
традиционной модели государственной школы, с ее заранее определенным каноном предметов, системой оценок и управления, ее низкой конкурентоспособности в сравнение с влиянием среды. Итогом этих обсуждений стал отказ от государственной школы как ведущей парадигмы 
образовательной политики и выдвижение на передний план идеи гражданской школы как института гражданского общества, необходимости 
перехода к конвенциальному принципу (основанному на согласовании 
интересов государства и граждан) при определении путей развития 
образования [14, с. 7]. 
Подобные дискуссии, а также кризис конкурентоспособности национальных компаний стали основой для новейшей волны реформирования системы школьного образования в США и странах Европы в середине 
80-х годов. В ходе этих реформ произошло формирование децентрализованных систем управления образования, предполагающих передачу и 
делегирование ответственности за принятие ряда решений в образовательной сфере на низовые уровни [14, с. 7]. 
В 1988 г. в Великобритании был принят «Закон о реформе образовательной системы», согласно которому государство делегировало школам полномочия по решению текущих вопросов управления персоналом 
и финансами. Были созданы механизм и финансовые стимулы выхода 
школ из-под контроля местных органов власти и их перехода в ведение 
центрального органа управления. Согласно новому закону, руководящий орган каждой школы получил право самостоятельно решать, как 
потратить свой бюджет, как будут распределены средства между различными статьями бюджета, какова будет численность преподавательского 

Окончание таблицы 1.1.

и прочего персонала. При каждой школе были созданы общественные 
управляющие советы из представителей родителей, учителей, местных органов самоуправления, которые были наделены полномочиями 
по распределению государственных финансовых кредитов на развитие 
образовательного учреждения, назначению директора, утверждению в 
должности педагогов, вынесению на обсуждение вопросов о содержании образования и о правилах школьной жизни. Раз в год члены совета 
были обязаны публиковать годовой отчет о деятельности школы, куда 
включались, в том числе, и результаты образовательного тестирования 
учеников. Подобные советы в Великобритании существуют по сей день 
[14, с. 7].
Ряд органов общественного управления был создан и в других европейских державах. Некоторые примеры участия гражданских институтов в управлении школой представлены в таблице 1.2.

Таблица 1.2. Органы общественного управления образованием в странах ЕС

Страна
Наименование органа
Полномочия

Германия
Школьная конференция
Совещательные функции 
(помощь директору школы)
Австрия
Школьный форум (младшая школа)
Комиссия школьного сообщества (средняя 
школа)

Греция
Конференция  учителей

Ответственность за текущую 
работу школы (совместно с 
директором школы)

Франция
Управляющий совет

Италия
Советы по младшей школе
Советы по средней и старшей школе

Дания 
Школьная конференция

Испания
Consejo eskolar del centro

Португалия
Concelho de Eskola

Ирландия
Школьные управляющие советы
Ответственность за 
школьное управление 
(управление ресурсами и 
кадрами)

Великобритания
Управляющие советы (Governing bodies)

Швеция
Родительский совет

Финляндия
Управляющие советы

Источник: Пинский, А.А. Школьные Советы в странах ЕС. Обзор [Электронный ресурс]. – Режим доступа: 
http://www.gouo.ru/inform/practice2/mo7.pdf

Первые попытки перехода от государственно-административного 
управления в образовательной системе, не выходящего за рамки узкокорпоративных интересов, к институционализации механизмов государственно-общественного управления в России были предприняты 

в 2004–2006 гг., когда Министерство образования РФ санкционировало 
проведение эксперимента по апробации новой эффективной формы 
участия представителей общества в управлении общеобразовательным 
учреждением – управляющего совета как коллегиального органа, формируемого из представителей участников образовательного процесса и 
коллектива образовательного учреждения, а также из представителей 
работодателей. Данные советы наделялись определенными полномочиями по решению ряда важных вопросов функционирования и развития 
школы. Как результат данного эксперимента к концу 2006 г. в российских 
регионах было создано около 200 управляющих советов школ [36, с. 12].
В «Концепции модернизации российского образования на период 
до 2010 года», утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 29 
декабря 2001 г. № 1756-р, предусматривалось развитие отечественного 
образования в качестве открытой и единой государственно-общественной системы, в которой неуклонно расширяется участие общества в 
выработке, принятии и реализации политико-правовых и управленческих решений, выделяются и согласовываются государственная и общественная составляющие в деятельности всех управленческих структур в 
сфере образования.
В созданной в 2005 г.   Федеральной целевой программе развития образования до 2010 года (утверждена Постановлением Правительства РФ 
от 23.12.2005 г. № 803) предусматривалось внедрение основных моделей государственно-общественного управления в российскую систему 
образования; определялись механизмы развития попечительской деятельности, социального партнерства и общественно-гражданских форм 
управления в этой сфере. 
В этот период в пунктах типового устава образовательных учреждений, касающихся управления учебным заведением, были определены 
следующие позиции: 


−
обязательное заключение договоров между образовательным 
учреждением и родителями; 


−
наличие Совета Учреждения как выборного представительного 
органа;


−
создание демократических форм управления образовательным 
учреждением, включая ученическое самоуправление [14, с. 7].
В утвержденной 15 апреля 2014 г. Постановлением Правительства 
РФ №295 государственной программе Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы была поставлена задача создания