Межбюджетные отношения: состояние, регулирование, оценка результативности

ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

М.А. Печенская

Межбюджетные отношения: 
состояние, регулирование, 
оценка результативности

Вологда  
2015

Федеральное агентство 
научных организаций
Российская 
академия наук

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки
Институт социально-экономического развития территорий
Российской академии наук

ББК 65.261.31(235.0) 
 
 
Публикуется по решению
УДК 336.12(470.2)  
 
 
Ученого совета ИСЭРТ РАН
П31 
 
 
 
 

Печенская, М.А. Межбюджетные отношения: состояние, регулирование, 
оценка результативности [Текст]: монография / М.А. Печенская. – Вологда: 
ИСЭРТ РАН, 2015. – 164 с. – (Проблемы эффективности государственного управления).

Под научным руководством
доктора экономических наук Т.В. Усковой

Вниманию читателя предлагается исследование одного из базовых аспектов государственного управления – бюджетной политики, неотъемлемой составной частью 
которой в федеративном государстве является регулирование межбюджетных 
взаимоотношений территорий. Автор исследует особенности финансовых взаимоотношений регионов с федеральными органами власти и местным самоуправлением; 
выделяет проблемы финансового взаимодействия на различных уровнях иерархии 
государственного управления; обосновывает необходимость совершенствования 
межбюджетного регулирования, разрабатывает концептуальные предложения по 
усилению стимулирующей и инвестиционной функций межбюджетных отношений, а 
также расширению организационно-экономических инструментов государственного 
регулирования в данной сфере.
Особое внимание уделяется формированию методики оценки результативности 
межбюджетного регулирования, что в условиях проведения широкомасштабных 
административных реформ становится важным ориентиром государственной политики в направлении стабилизации мировой экономики и бюджетной политики на 
результат.
Книга адресована работникам органов управления, научным работникам, преподавателям, аспирантам, студентам высших учебных заведений экономической 
направленности, а также широкому кругу читателей, которых интересуют вопросы 
бюджетного федерализма. 

Рецензенты: 

доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки 
Российской Федерации главный редактор журнала «Финансовая экономика»
И.Д. Мацкуляк
доктор экономических наук, профессор зам. руководителя Центра 
финансовых исследований, главный научный сотрудник Института экономики 
Российской академии наук
Б.В. Губин 

ISBN 978-5-93299-288-3

 
 
 
 
 
 
 
 
© Печенская М.А., 2015
 
 
 
 
 
 
 
 
© ИСЭРТ РАН, 2015

ПРЕДИСЛОВИЕ

В условиях замедления экономической динамики в Российской Федерации особое значение приобретает поиск резервов, использование которых позволит стране вернуться к более высоким темпам роста. К числу 
наиболее важных резервов такого рода следует отнести не до конца 
используемый потенциал российских территорий. В свою очередь, одной 
из ключевых причин данного процесса являются сильные бюджетные 
диспропорции как между разными территориями одного уровня управления, так и между разными уровнями государственной вертикали. Складывается ситуация, когда важнейшая государственная задача достижения сбалансированности территориальных бюджетов решается главным 
образом за счёт вторичного перераспределения бюджетных ресурсов. 
Это свидетельствует о необходимости определённой корректировки приоритетов в регулировании межбюджетных отношений. Хотя в последние 
годы были проведены серьёзные реформы бюджетной системы, негативные тенденции в сфере территориальных финансов сохраняются. 
Существует достаточно много работ, в которых преобладающая в 
нашей стране выравнивающая функция межбюджетных отношений 
подвергается критике. В контексте этого высказываются идеи о необходимости определённой децентрализации бюджетных полномочий, 
что позволит активизировать усилия региональных органов власти и 
местного самоуправления по ответственному управлению финансовыми ресурсами и стимулированию экономической деятельности, способствующей повышению доходного потенциала территорий.
Вопросам трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в 
новую, включающую несколько самостоятельных уровней, посвятили 
свои исследования А.М. Бабич, О.Г. Бежаев, А.Г. Игудин, Ю.И. Любимцев, 
А.С. Колесов, Л.Н. Павлова, И.В. Подпорина, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, 
В.К. Сенчагов, В.Б. Христенко, В.Б. Шуба и другие. 

Пристальное внимание теоретическим и методическим вопросам 
исследования проблем федеративных отношений и региональной политики в России уделили известные экономисты Е.М. Бухвальд, С.Д. Валентей, Р.С. Гринберг, Б.В. Губин, В.В. Ивантер, В.А. Ильин, С.В. Казанцев, 
В.И. Клисторин, В.Н. Лексин, Л.Н. Лыкова, И.Д. Мацкуляк, П.А. Минакир, 
В.И. Павлов, О.Л. Рогова, В.К. Сенчагов, А.Е. Суглобов, А.И. Татаркин и 
другие. Научное представление о механизме функционирования децентрализованных бюджетных систем отражено в работах зарубежных 
авторов, таких как Р. Блинденбачер, Дж. Хендерсон, Е. Ахмад, Дж. Крейг, 
А. Шах, В.Е. Оутс и другие.
Однако такой ключевой в современных условиях экономической 
турбулентности фактор, отрицающий или оправдывающий конкретные 
методы и формы государственного управления, как эффективность, 
исследован недостаточно. Вместе с тем многие частные проблемы 
реализации государственного управления можно объединить в один 
вопрос: как результативно, а следовательно, эффективно организовать 
работу органов управления на различных уровнях власти? Исследования вопросов обоснования межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов с точки зрения результативности регулирования ещё не 
устоялись. Поэтому в России есть понимание того, что надо делать, но 
пока нет точного понимания, как это делать.
Поиск решения вышеназванных проблем свидетельствует о необходимости дополнительных изысканий. В этой связи предлагаемое читателю исследование одной из центральных проблем российской науки 
представляет собой попытку не только фиксировать состояние, выявить проблемы и противоречия методов и инструментов регулирования 
межбюджетных отношений, но и разработать предложения по модернизации и повышению результативности и эффективности этих методов.
Достоверность результатов исследования определяется использованием данных Федерального казначейства России, Министерства финансов, Федеральной службы государственной статистики, Федеральной 
налоговой службы, текстов федеральных, региональных и местных 
нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы бюджетной политики, и другой официальной документации. В ходе исследования применены методы экономического, логического, сравнительного, математического, статистического анализа, а также экспертные оценки, полученные в результате проведения анкетных опросов.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ 
МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ИХ РЕГУЛИРОВАНИЯ

1.1. Сущность межбюджетных отношений

Современные страны, независимо от государственного устройства, 
включают в себя субнациональные административно-территориальные единицы1, являющиеся неоднородными по различным характеристикам (уровень экономического развития, потребность в предоставлении общественных благ и их стоимость и т.д.) [106, с. 1]. Существование 
социально-экономической дифференциации2 приводит к появлению 
проблемных территорий, характеризующихся относительно низким 
уровнем реальных денежных доходов населения, высоким уровнем безработицы, крайне низкой инвестиционной активностью хозяйствующих субъектов, низкой бюджетной обеспеченностью собственными3 
доходами и т.д. 
Российская Федерация, являющаяся крупнейшим государством мира 
(17,1 млн. км², или 11,5% площади всей суши Земли), включает в себя 
85 конституционно равноправных субъектов, сильно различающихся по 
площади занимаемой территории, численности и плотности населения, 

1 Под субнациональными административно-территориальными единицами будем 
понимать субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.
2 Дифференциация (от лат. differentia – различие) – процесс расслоения совокупности 
с выделением признаков, различие по которым в совокупности усиливается.
3 Согласно статье 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации к собственным доходам бюджетов относятся налоговые и неналоговые доходы, а также доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций. Мы будем рассматривать под собственными доходами бюджета совокупность его налоговых и 
неналоговых доходов.

культурным и историческим особенностям, климатическим условиям 
и уровню созданного экономического потенциала, степени обеспеченности природными ресурсами. Несмотря на то, что дифференциация 
российских регионов в последние годы сокращается, она по-прежнему 
существенна. Судя по данным Росстата, в 2012 г. разрыв между регионами, наиболее и наименее обеспеченными собственными бюджетными 
средствами на душу населения, составил 36,4 раза4 (для сравнения: в 
2006 году – 65,7 раза). Данные о дифференциации субъектов Российской 
Федерации по объёму валового регионального продукта и размеру собственных бюджетных доходов представлены в таблице 1.1.

Таблица 1.1. Масштабы межрегиональной дифференциации на душу населения 
в России

Показатель

2006 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.

ВРП

Бюджетная 
обеспеченность собственными 
доходами

ВРП

Бюджетная 
обеспеченность собственными 
доходами

ВРП

Бюджетная 
обеспеченность собственными 
доходами

Бюджетная 
обеспеченность собственными 
доходами

Наибольшее значение, 
тыс. руб.
773,1
110,8
977,3
148,7
1203,3
245,5
230,4

Наименьшее 
значение, тыс. руб.
21,9
1,7
48,2
3,0
61,8
6,4
6,3

Разрыв, раз
35,3
65,7
20,3
49,0
19,5
38,6
36,4

Среднее значение,
тыс. руб.
122,8
18,2
219,4
23,3
262,3
37,2
41,5

Источники: рассчитано по данным Федеральной службы государственной статистики.

Высокая степень дифференциации российских регионов по уровню 
социально-экономического развития объективно требует движения 
финансовых потоков между бюджетами, поскольку минимальные социальные стандарты проживания (минимальный размер оплаты труда, 
государственные пенсии, пособия, стипендии и т.д.) должны быть обеспечены на всех территориях вне зависимости от уровня их развития. Преобладающее большинство регионов и муниципалитетов получают из федерального центра финансовую поддержку, позволяющую в определённой 
степени сгладить различия между ними по доходному потенциалу. 

4 Минимальное значение (Республика Ингушетия) – 6 329 тыс. рублей на человека, 
максимальное значение (Ямало-Ненецкий автономный округ) – 230 466 тыс. рублей на 
человека.

Отсюда следует, что дифференциация доходов, собираемых на территориях, а также неравномерность размещения потребителей финансовых ресурсов по регионам стали основными предпосылками возникновения взаимосвязей между бюджетами разных уровней. Перераспределённые финансовые ресурсы участвуют в воспроизводственном процессе, увеличивая возможности развития регионов и муниципалитетов. 
Поэтому межбюджетные отношения являются как экономической, так и 
политической составляющей общественной жизни [37, с. 120]. При этом 
экономическая сторона решает, как и где найти деньги, как и куда эти 
деньги потратить. Политическая сторона связана с вопросом децентрализации функций и автономией полномочий того или иного уровня власти. Именно поэтому межбюджетным отношениям уделяют весьма значительное внимание как отечественные, так и зарубежные экономисты 
и политики. Исследователи-регионалисты (В.В. Ивантер, П.А. Минакир, 
С.Н. Леонов, В.Н. Лексин, А.Н. Швецов и др.) отмечают, что роль межбюджетных отношений повышается в условиях ограниченности финансовых ресурсов и в период реформ. Объясняется это тем, что они призваны 
решать наиболее актуальные проблемы устранения межтерриториальных и межуровневых диспропорций, а также осуществлять функции по 
обеспечению социальных гарантий [66, 69, 75, 83]. 
Термин «межбюджетные отношения» представляется весьма сложным и многоаспектным, что обусловливает возникновение споров и разногласий при раскрытии его содержания. Несомненно, от того, насколько 
продуманна и корректна теоретическая трактовка основополагающих 
понятий, во многом зависят реальные формы и методы их реализации. 
Данное положение требует дополнительных и углублённых исследований сущности рассматриваемой экономической дефиниции. 
Первое законодательное определение межбюджетных отношений в 
России трактовало их как «отношения между органами государственной власти и местного самоуправления». Бюджетный кодекс определил 
также основные принципы межбюджетных отношений («распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы, 
равенство бюджетных прав субъектов и муниципальных образований, 
выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности» и 
другие)5.

5 Статья 129 главы «Межбюджетные отношения» Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 
1998 г. №145-ФЗ.

Несмотря на проблемы в его практической реализации, вышеуказанное определение было закреплено в Бюджетном кодексе Российской 
Федерации вплоть до 2004 г. и называло межбюджетными отношениями абсолютно любые вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. 
Федеральным законом № 120-ФЗ от 20.08.2004 г. в Бюджетный кодекс 
внесены изменения, среди которых уточнение формулировки понятия «межбюджетные отношения» в части вопросов их возникновения 
(«регулирование бюджетных правоотношений, организация и осуществление бюджетного процесса») (статья 6 БК РФ). На наш взгляд, несмотря на стремление усовершенствовать трактовку данного термина, она 
по-прежнему недостаточно отражала их сущность. В основном это было 
связано с неточностью определения субъектного состава межбюджетных отношений, отсутствием цели их возникновения и обширным спектром вопросов регулирования. Бюджетные правоотношения согласно 
ст. 1 БК РФ – это отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской 
Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе 
составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля 
за их исполнением. Таким образом, основания возникновения межбюджетных отношений в данном ключе являлись неоправданно широкими 
и охватывали практически все бюджетные отношения. В связи с этим 
юристы (Н.И. Химичева, Ю.А. Крохина) обращают внимание на нецелесообразность выделения вопросов организации и осуществления бюджетного процесса в качестве самостоятельного основания возникновения 
межбюджетных отношений [15, с. 35]. Заметим, что вышеупомянутый 
закон удалил статью 129 БК РФ, тем самым лишив межбюджетные отношения особенных принципов. 
Несовершенство нормативной формулировки заставило исследователей проблем межбюджетных отношений по-своему определять их 
смысл. Систематизация предлагаемых определений термина «межбюджетные отношения» (прил. 1) позволила выявить, что основная дис

куссия развернулась вокруг вопросов, касающихся субъектного состава, 
оснований возникновения и сферы их действия. Изучив существующие 
на современном этапе представления о субъектном составе межбюджетных отношений, мы выделили четыре подхода к его пониманию 
(табл. 1.2).

Таблица 1.2. Понимание субъектного состава межбюджетных отношений различными 
авторами

Подход
Авторы
Субъекты межбюджетных отношений

Первый
О.Н. Горбунова, В.Б. Шуба, А.Д. Селюков, 
О.Г. Бежаев, А.Г. Игудин, Л.Н. Павлова, 
В.И. Гришин, А.М. Бабич

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов 
Федерации, органы местного самоуправления

Второй
А.И. Землин, Н.А. Шевелева, 
Ю.А. Крохина, Н.И. Химичева, 
А.С. Колесов, М.В. Карасева

Публично-правовые 
образования: 
Российская 
Федерация, 
субъекты 
Российской 
Федерации, 
муниципальные образования

Третий
А.И. Татаркин, И.А. Пыхова
Участники бюджетного процесса на всех его стадиях

Четвёртый
Ю.И. Любимцев, О.Ю. Скворцов
Бюджеты всех уровней в лице их уполномоченных 
органов

По нашему мнению, наиболее объективной является позиция приверженцев второго подхода, которые выделяют в качестве субъектов 
межбюджетных отношений публично-правовые образования в лице их 
уполномоченных органов. Уже из семантического значения словосочетания «межбюджетные отношения» следует, что они должны возникать 
между бюджетами, а значит, между субъектами – собственниками бюджетных средств. Это происходит потому, что многие права (полномочия), реализуемые в бюджетной сфере, являются суверенными правами 
лишь государства, а не иных субъектов [52].
Весьма дискуссионным среди исследователей стал также вопрос о 
сфере действия межбюджетных отношений. Напрямую в законодательстве Российской Федерации он не отражён. Вместе с тем исследователи 
этой проблематики в основном считают, что финансовые отношения возникают как «по вертикали»6, так и «по горизонтали» бюджетной системы 
(О.Г. Бежаев, С.А. Суспицын, В.И. Клисторин, А.Г. Игудин, В.Е. Селиверстов, 
Г.В. Петрова, А.С. Колесов и др.). Придерживаясь в нашем исследовании 
данной точки зрения, заметим, что межбюджетные отношения должны 

6 Согласимся с мнением (Ю.А. Крохина, А.С. Колесов), что в федеративном государстве 
вертикальные взаимоотношения между бюджетами имеют преимущественное значение, 
являясь государствообразующими.

быть ориентированы на решение двуединой задачи вертикальной и 
горизонтальной сбалансированности бюджетов. При вертикальной 
несбалансированности бюджетной системы межбюджетные отношения 
необходимы для достижения соответствия между объёмом расходных 
полномочий каждого уровня власти и потенциалом его доходных ресурсов. Дисбаланс бюджетной системы «по горизонтали» связан с неравномерностью социально-экономического развития территорий, дифференциацией их доходных и налоговых потенциалов. 
Касательно оснований возникновения межбюджетных отношений 
широкий подход в законодательстве компенсируется узким подходом в 
экономической литературе – авторы связывают их только с оказанием 
финансовой помощи нижестоящим бюджетам (В.М. Родионова, И.В. Подпорина, А.М. Годин, В.П. Горегляд и т.д.). Обобщение мнений различных 
исследователей (В.Б. Шуба, А.С. Колесов, А.М. Бабич, М.В. Романовский, 
О.Г. Бежаев и т.д.) показало, что межбюджетные отношения включают в 
себя решение вопросов: 


−
распределения и закрепления доходных и расходных полномочий 
по уровням бюджетной системы; 


−
постоянного / временного разграничения регулирующих доходов;


−
делегирования расходных полномочий на нижестоящие уровни;


−
возмещения расходов из-за передачи полномочий/принятых 
решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов;


−
предоставления безвозмездной финансовой помощи другим бюджетам (дотации, субсидии, субвенции, иные трансферты);


−
предоставления возмездной финансовой помощи другим бюджетам (в форме бюджетных кредитов);


−
объединения средств для финансирования расходов в интересах 
разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти;


−
осуществления контроля за соблюдением бюджетного законодательства на нижестоящем уровне бюджетной системы;


−
иных отношений (например, по погашению задолженности, возникшей из-за невозврата бюджетных средств).
Перечисленные основания возникновения межбюджетных отношений, по нашему мнению, можно свести к формированию, распределению, перераспределению и регулированию бюджетных полномочий и 
источников их обеспечения. Исходя из этого, в рамках межбюджетных 
отношений можно выделить три потока бюджетных средств: восходя