Жилищно-коммунальное хозяйство региона: состояние, проблемы, перспективы

   Федеральное агентство научных организаций

Российская академия наук

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт социально-экономического развития территорий Российской академии наук

0СЭРТ рдн

ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ





                С.А. Кожевников




ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО РЕГИОНА: СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ









Вологда
2015

   УДК 332.8(470.12)
   ББК 65.44(2Рос-4Вол)
   К58


Публикуется по решению
Ученого совета ИСЭРТ РАН

   Кожевников, С.А. Жилищно-коммунальное хозяйство региона: состояние, проблемы, перспективы [Текст]: монография / С.А. Кожевников; под. науч. рук. д.э.н. Т.В. Усковой. - Вологда: ИСЭРТ РАН, 2015. -140 с. - (Проблемы эффективности государственного управления).

     Монография посвящена актуальным вопросам функционирования жилищно-коммунального хозяйства региона. Обобщены теоретико-методологические основы, зарубежный и отечественный опыт управления данной сферой экономики. На материалах Вологодской области проведена оценка текущего состояния отрасли, выявлены институциональные и экономические проблемы управления ее развитием. Определены приоритетные направления развития регионального жилищно-коммунального хозяйства: обоснована целесообразность использования механизмов саморегулирования в жилищной сфере, необходимость разработки комплексных мер государственной поддержки модернизации коммунальной инфраструктуры, направления совершенствования тарифного регулирования в отрасли.
     Книга адресована научным работникам и специалистам органов государственного и муниципального управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства, преподавателям, а также студентам учебных заведений по специальностям и направлениям подготовки «Государственное и муниципальное управление» и «Экономика предприятий и организаций (жилищно-коммунальное хозяйство)».





Рецензенты.
доцент кафедры экономики и менеджмента ФГБОУ ВПО «Вологодский государственный университет», кандидат экономических наук
С.Н. Дубов





начальник управления жилищно-коммунального хозяйства, заместитель начальника Департамента строительства и ЖКХ Вологодской области А.А. Чурбанов





   ISBN 978-5-93299-289-0


                                          © Кожевников С.А., 2015 ©ИСЭРТ РАН, 2015

ВВЕДЕНИЕ

  Жилищно-коммунальное хозяйство [ЖКХ] - одна из ключевых сфер региональной экономики и основной элемент социальной инфраструктуры территории, формирующий комфортную среду проживания.
  Вместе с тем в настоящее время ЖКХ большинства регионов России продолжает оставаться в системном кризисе и является главным источником социальной напряженности в обществе. В частности, уровень износа основных фондов в отрасли достиг критических показателей (в среднем по России - 58%, в Республике Адыгея - 83,2%, в Дагестане -71%) [37]. Во многих муниципальных образованиях он превышает 85-90%. Кроме того, высоки непроизводительные потери коммунальных ресурсов. В среднем по России на утечки и неучтенный расход приходится порядка 22,6% от общего объема воды, поданной в сеть, тогда как в развитых странах мира (Германия, Сингапур) - лишь 4-6% [86]. Эти потери оплачиваются конечным потребителем, что является одним из главных факторов ежегодного роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Около 60% населения относят ситуацию, сложившуюся в отечественном ЖКХ, к одной из наиболее важных проблем в стране [79].
  Основные причины кризисных явлений в жилищно-коммунальном хозяйстве - его хроническое недофинансирование на протяжении последних десятилетий и нерациональное использование имеющихся ресурсов. В связи с этим повышение эффективности функционирования жилищно-коммунального хозяйства регионов страны можно считать одной из наиболее важных задач, стоящих перед органами власти всех уровней.

з

   Ее решение актуализирует вопрос проведения системного изучения теоретико-методологических аспектов, обобщения и критического переосмысления зарубежного и отечественного опыта управления развитием регионального ЖКХ, анализа текущего состояния отрасли и разработки эффективной государственной политики в данной сфере.
   Переход от административных к рыночным принципам хозяйствования в ЖКХ требует пересмотра действующего механизма управления, так как осуществление трансформационных преобразований в настоящее время тормозится в связи с наличием «узких» мест в управлении отраслью. Управление развитием должно строиться с учетом технологических особенностей ЖКХ, а также огромного масштаба проблем, накопившихся в данной сфере экономики. Так, потенциально конкурентный характер жилищного хозяйства является основой и предпосылкой для эффективного внедрения передовых рыночных инструментов управления (например, использования механизмов саморегулирования]. Коммунальная сфера, напротив, - монопольный сегмент, в котором накопленный «недоремонт» основных фондов в масштабах страны оценивается в триллионы рублей. Поэтому приоритетным направлением деятельности органов власти в этой сфере должна быть разработка инструментов государственной поддержки модернизации инженерной инфраструктуры. При этом крайне важным является создание условий для привлечения частных инвестиций в отрасль (прежде всего путем совершенствования тарифного регулирования]. Высокая теоретическая и практическая значимость проблемы, недостаточная степень ее разработанности предопределили цель, задачи, логику исследования.
   Цель исследования заключается в теоретическом обосновании и разработке стратегических направлений и инструментов управления развитием жилищно-коммунального хозяйства региона.
   Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
   1.  Изучение теоретических аспектов, раскрывающих сущность и структурные компоненты жилищно-коммунального хозяйства, его место и роль в экономике региона, особенности управления данной сферой.
   2.  Анализ состояния и тенденций развития регионального ЖКХ, выявление институциональных и экономических проблем управления отраслью.
   3.  Определение стратегических задач и разработка инструментов управления развитием жилищно-коммунального хозяйства региона.

4

  Информационной базой исследования послужили работы ведущих отечественных и зарубежных ученых, материалы научно-исследовательских и аналитических центров в области региональной экономики, экономики жилищно-коммунального хозяйства, данные Федеральной службы государственной статистики и ее территориального органа по Вологодской области, данные, полученные при непосредственном участии автора в ходе специальных анкетных опросов, нормативно-правовые акты и программные документы, принятые на федеральном, областном уровнях и задающие вектор развития отрасли.
  Результаты исследования могут быть использованы региональными и местными органами власти при определении основных направлений, форм, методов и инструментов управления развитием жилищно-коммунального хозяйства региона.

5

  ГЛАВА 1. МЕСТО И РОЛЬ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В ЭКОНОМИКЕ РЕГИОНА

1.1. Жилищно-коммунальное хозяйство региона: структура, отраслевые особенности и основные проблемы функционирования на современном этапе
  Одной из стратегических целей органов власти всех уровней, отмеченных в утвержденной Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года и большинстве региональных стратегий развития, является повышение уровня и качества жизни населения. Важнейшее условие ее достижения - это обеспечение стабильного функционирования жилищно-коммунального хозяйства [ЖКХ], степень развития которого непосредственно влияет на уровень благосостояния, комфортность проживания, бытовые и санитарно-гигиенические условия жизни населения, а также, несомненно, оказывает положительный мультипликативный эффект на социально-экономическое развитие территории в целом [44,46].
  В настоящее время жилищно-коммунальное хозяйство можно считать одной из крупнейших сфер экономики, где сосредоточены значительные человеческие, финансовые и прочие материальные ресурсы. Так, в 2013 году оборот ЖКХ страны составлял 4,2 трлн. руб. (что соответствует около 7% ВВП], основные фонды отрасли оценивались в 8 трлн. руб. (четверть в общей стоимости основных фондов страны], численность занятых в ней - около 4 млн. человек (6,6% от общего количества занятых в экономике], объем оказанных услуг составил 1,5 трлн. руб. (27,3% в общем объеме платных услуг] [26,40].


6

  При этом жилищно-коммунальное хозяйство региона в современных условиях представляет собой сложный производственный комплекс, объединяющий более 30 видов деятельности, имеющих разную экономическую природу и инвестиционную привлекательность (монопольные и потенциально конкурентные сегменты, рис. 1.1) [13, 94].


Рис. 1.1. Производственная структура жилищно-коммунального хозяйства (составлен по [55])

   Так, вполне привлекательны для малого и среднего предпринимательства деятельность по управлению жилищным фондом, текущий и капитальный ремонт, благоустройство территории. Становление конкурентных отношений (в управлении жильем - между управляющими компаниями, товариществами собственников жилья (ТСЖ), жилищно-строительными кооперативами (ЖСК); в организации и проведении ремонтных работ - между подрядчиками) в данной сфере, как свидетельствует мировой опыт, оказывает благоприятное влияние на качество и стоимость предоставляемых услуг. Недостаточный уровень развития рыночных отношений в жилищном секторе России в настоящее время является, по сути, пережитком советской системы хозяйствования, при которой жилищные и коммунальные услуги были монополизированы и оказывались в рамках одного государственного предприятия (ГУП, ДЕЗа и др.).


7

   Коммунальная сфера, напротив, характеризуется высокой капиталоемкостью производства, сложными схемами технологического взаимодействия между участниками (хозяйствующими субъектами и потребителями]. В связи с сетевым характером ведения хозяйственной деятельности большинство организаций являются локальными естественными монополиями. При этом развитие конкурентных отношений в данной ситуации носит ограниченный характер и может представлять собой, прежде всего, конкуренцию «за рынок».
   Существенные различия в природе жилищно-коммунальных услуг отражаются и на характере протекающих в них финансовых и инвестиционных процессов. В зависимости от формы потребления, характера связи с потребителем и источников финансирования затрат на их производство выделяют три основных типа деятельности в ЖКХ (рис. 1.2).

I тип

II тип

III тип

Виды услуг

Благоустройство территории: утилизация ТБО, уличное освещение, содержание мостов, дорог, улиц, магистралей и др.

Содержание общего имущества многоквартирных домов, уборка придомовой территории, вывоз мусора, освещение общественных мест и дворов и <            ДР            у

Бодо-, тепло-, газо-, электроснабжение, водоотведение (канализация), банно-прачечные услуги,

ритуальные услуги и др.

Характер связи
Форма             исполнителя с
потребления потребителями услуг

Q Обезличенная Q Обезличенная

Q Групповая ) Q Опосредованная )

Q Индивидуальная ) Q Непосредственная)

Источник финансирования затрат на оказание услуги

Местный бюджет, частные инвестиции, иные источники

Платежи собственников жилья, бюджетные субсидии льготным категориям граждан и др.

Индивидуальная оплата потребителем услуг, бюджетные ассигнования

льготным категориям потребителей

Рис. 1.2. Особенности различных типов жилищно-коммунальных услуг
(составлен по: [97])


   Комплекс благоустройства (I тип, городское коммунальное хозяйство) обеспечивает должный уровень удобств проживания на территории муниципального образования и связан с предоставлением услуг по утилизации отходов, уличному освещению, озеленению, содержанию объектов дорожно-мостового хозяйства и т. д.


8

   Особенностью данного типа услуг является обезличенный характер их потребления (так называемые массовые услуги], т. е. они адресованы неограниченному числу потребителей. В связи с этим индивидуализация и выявление конечного потребителя невозможны. Обезличенному характеру потребления, как правило, соответствует муниципальная форма собственности на данные объекты. Основной источник возмещения затрат на предоставление таких услуг - ассигнования из местного бюджета. Вместе с тем, если некоторыми услугами регулярно пользуется определенная категория населения, то при организации способа ограниченного доступа к потреблению появляется возможность их продажи (например, посещение городских парков, проезд через платный городской мост или магистраль при наличии бесплатной альтернативы и т. д.], то есть они могут быть предоставлены потребителям на условиях частного предпринимательства.
   При предоставлении услуг II типа (содержание общего имущества многоквартирных домов, уборка придомовой территории, вывоз мусора, освещение дворов и др.] можно идентифицировать конечных потребителей. Как правило, это собственники многоквартирного дома (домов], которым данный вид услуг оказывается, в связи с чем потребление становится групповым (коллективные услуги]. Основной источник возмещения затрат на предоставление - платежи собственников жилья.
   Внедрение инструментальных методов контроля, измерения объема и качества потребленных коммунальных услуг III типа (водо-, тепло-, электро- газоснабжение, водоотведение и т. п.] позволяет индивидуализировать конечного потребителя и превращает данные услуги в полноценный и делимый объект купли-продажи (индивидуальные услуги]. Затраты на их оказание возмещает конечный потребитель.
   Схожими свойствами обладает сектор коммунально-бытового обслуживания населения (банно-прачечное хозяйство, ритуальные услуги]. Финансирование данной сферы может носить смешанный характер (средства местного бюджета, частные инвестиции, индивидуальная оплата потребителем], так как появляется возможность выделения конкретного потребителя услуги, на которого и ложится бремя ее оплаты [97].
   В целом следует отметить, что жилищно-коммунальное хозяйство -важнейшая инфраструктурная отрасль экономики, включающая в себя элементы:
   1]   производственной инфраструктуры (создающей условия для стабильного функционирования отраслей реального производства: транспортная инфраструктура (дороги, мосты и т. п.], инженерные коммуникации, связь];

9

   2)   коммерческой инфраструктуры (обеспечение работы оптовой, розничной торговли и т. п.];
   3]   социальной инфраструктуры (создание условий для функционирования объектов здравоохранения, общественного питания, образования, туризма, торговли];
   4]   кредитно-финансовой инфраструктуры (единые расчетно-кассовые центры (ЕРКЦ], терминалы оплаты услуг ЖКХ, финансово-кредитные фонды];
   5]   информационной инфраструктуры (обеспечение потребителей полной, прозрачной и достоверной информацией о деятельности организаций сферы ЖКХ: СМИ, ресурсы сети Интернет];
   6]   институциональной инфраструктуры (система норм, регулирующих отношения в данной сфере] [100].
   Сущность жилищно-коммунального хозяйства региона как сложной социально-экономической системы может быть комплексно представлена через совокупность структур и подсистем, входящих в ее состав (табл. 1.1].
   При этом с точки зрения социальной значимости и уровня удовлетворения различных потребностей выделяют три основных вида жилищно-коммунальных услуг:
   1.   Услуги, обеспечивающие минимальную комфортность и безопасность проживания в жилищном фонде, отказ от которых в принципе невозможен без ущерба для нормального существования и воспроизводства как объектов жилого сектора, так и самого населения. Они связаны с проведением работ, гарантирующих безаварийную эксплуатацию жилья, надежность и безотказность предоставления необходимых услуг (текущий и капитальный ремонт жилья, теплоснабжение и др.].
   2.   Услуги, обеспечивающие нормальный уровень проживания, предоставляемые населению с полным соблюдением их объема, качества и периодичности оказания. Достижение данного уровня должно являться основным ориентиром государственной политики и деятельности органов власти всех уровней в сфере ЖКХ.
   3.   Услуги, обеспечивающие повышенную комфортность проживания, включающие в себя спектр дополнительных услуг (консьерж, коллективная антенна и т. п.].
   Жилищно-коммунальному хозяйству как сложной системе присущ ряд свойств:
   а]   целостность означает, что изменение структуры, связей и поведения любого экономического субъекта в сфере ЖКХ оказывает непосред

10