Основы городского землеустройства и реформирования земельных отношений

В.А. ПРОРВИЧ
А.Н. ПЕЧЕНЕВ
В.К. ПИЧУКОВ

ОСНОВЫ ГОРОДСКОГО

ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
И РЕФОРМИРОВАНИЯ 

ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Учебное пособие

Под редакцией доктора технических наук, профессора, заведующего кафедрой «Экономика городского землепользования» Московского государственного университета геодезии 

и картографии В.А. Прорвича

Москва

ИНФРА-М

2018

УДК 332(075.8)
ББК 65.44я73

П81

Рецензенты:

П.Ф. Лойко — доктор экономических наук, член-корреспондент РАСХН, профессор 

Российской академии государственной службы при Президенте РФ;

И.Ю. Васютинский — доктор технических наук, профессор, заведующий кафедрой 

экономики и предпринимательства МИИГАиК;

В.Е. Третьяков — кандидат экономических наук, профессор кафедры экономики 

городского землепользования МИИГАиК

Прорвич В.А.

П81
Основы городского землеустройства и реформирования земельных отношений : 

учеб. пособие / В.А. Прорвич, А.Н. Печенев, В.К. Пичуков. — М. : ИНФРА-М, 2018. —
395 с.

ISBN 978-5-16-107429-9 (online)

В учебном пособии представлен многолетний опыт подготовки дипломированных 

оценщиков, риэлторов, экспертов по земельному кадастру и управлению городскими 
земельными ресурсами в МИИГАиК на основе обобщения практического опыта создания и 
развития рыночных земельных отношений ведущих специалистов в этой области.

Включены дополнительные материалы по приватизации земельных участков, оформлению 

и оценке соответствующих новых земельных активов предприятий, в том числе с использованием 
новых земельно-финансовых инструментов.

Пособие рассчитано на широкий круг студентов, преподавателей и специалистов, прохо
дящих обучение и переподготовку в данной области и участвующих в создании и совершенствовании земельного рынка в крупных городах России.

УДК 332(075.8)

ББК 65.44я73

ISBN 978-5-16-107429-9 (online)
© Прорвич В.А., Печенев А.Н., 

Пичуков В.К., 2018

Содержание

К ЧИТАТЕЛЯМ.............................................................................................................................7

ПРЕДИСЛОВИЕ............................................................................................................................9

ГЛАВА 1.......................................................................................................................................15

ВВЕДЕНИЕ В ОБЩИЕ ПРОБЛЕМЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА...............................................15

1.1.
Некоторые исходные определения...............................................................................15

1.2.
Основные понятия и характеристики земельных ресурсов.......................................20

1.3.
Исторический фундамент современного землеустройства .......................................22

1.4.
Основные характеристики земельных ресурсов Российской Федерации ................24

1.4.1.
Количественные характеристики земельных ресурсов .......................................24

1.4.2.
Правовой режим использования земельных ресурсов.........................................26

1.4.3.
Некоторые особенности управления земельными ресурсами ............................27

1.4.4.
Экономическое содержание земельных ресурсов................................................27

1.4.5.
Экологическое содержание земельных ресурсов.................................................30

1.5.
Некоторые особенности городских земельных ресурсов ..........................................32

1.6.
Понятие земельного участка.........................................................................................34

1.7.
Земельная рента..............................................................................................................39

1.8.
Система мотиваций эффективного использования "земельных активов" со стороны 

землепользователей.....................................................................................................................48

1.9.
Основные направления реформирования земельных отношений и создания 

современной системы городского землеустройства................................................................53

1.9.1.
Земельно-финансовая политика.............................................................................55

1.9.2.
Землеустроительное обеспечение рыночного оборота городских земель ........57

1.9.3.
Система информационно-кадастрового обеспечения земельного рынка..........57

ГЛАВА 2.......................................................................................................................................61

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОРОДСКОГО ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И 

ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА ...............................................................................................................61

2.1.
Введение в проблему .....................................................................................................61

2.2.
Конституционные основы прав на землю ...................................................................64

2.3.
Вещные права на землю ................................................................................................65

2.4.
Обязательственные права на землю.............................................................................67

2.5.
Роль государства в обеспечении конституционных прав на землю .........................69

2.6.
Процедуры регистрации объектов и сделок с земельной недвижимостью и 

вступления в права на объекты земельных отношений...........................................................71

2.7.
Земельно-правовые споры и порядок их разрешения ................................................76

2.8.
Правовые основы землеустроительных работ в городах и других населенных 

пунктах .........................................................................................................................................79

2.9.
Правоустанавливающие и иные документы на землю...............................................80

ГЛАВА 3.......................................................................................................................................83

ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА...........................................................83

3.1.
Введение в проблему .....................................................................................................83

3.2.
Основные исходные определения ................................................................................85

3.3.
Организация и порядок проведения землеустройства ...............................................87

3.4.
Цели и задачи, содержание основных работ по землеустройству ............................88

3.5.
Топографо-геодезическое и картографическое обеспечение землеустроительных 

работ
..........................................................................................................................................93

3.6.
Межевание земель..........................................................................................................97

3.7.
Правовое обеспечение землеустроительных процедур............................................100

3.8.
Зонирование земель поселений ..................................................................................102

3.9.
Особенности землеустроительных процедур для земель различных категорий 

применительно к урбанизированным территориям...............................................................104

3.10.
Основные принципы формирования целевого назначения и разрешённого 

использования земель различных категорий..........................................................................106

3.11.
Основные принципы и экономическое обоснование системы финансирования 

процедур по изменению категорий земель (разрешенного использования земельных 

участков) ....................................................................................................................................108

3.12.
Оформление результатов землеустройства............................................................109

ГЛАВА 4.....................................................................................................................................113

ОСНОВЫ ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА..................................................................................113

4.1.
Основное содержание и назначение государственного земельного кадастра .......113

4.2.
Зачем создается и ведётся земельный кадастр? ........................................................114

4.3.
История возникновения земельного кадастра...........................................................115

4.4.
Роль земельного кадастра в управлении процессами становления рыночных 

земельных отношений...............................................................................................................119

4.5.
Основные объекты, сведения о которых содержатся в ГЗК ....................................123

4.6.
Документы государственного земельного кадастра.................................................124

4.7.
Кадастровое деление территории РФ, кадастровое зонирование ...........................125

4.8.
Основные работы, проводящиеся для создания и ведения ГЗК..............................131

4.9.
Инвентаризация земель ...............................................................................................132

4.10.
Мониторинг земель ..................................................................................................133

4.11.
Охрана земель и контроль за состоянием и использованием земель ..................134

4.12.
Основы кадастровой оценки городских земель.....................................................140

4.13.
Основные направления создания автоматизированных систем ГЗК...................141

ГЛАВА 5.....................................................................................................................................143

ОСНОВЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА И ФОРМИРОВАНИЯ ГЕНПЛАНОВ ГОРОДОВ В 

СИСТЕМЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ГОРОДСКОГО 

ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА .............................................................................................................143

5.1.
Вводные замечания......................................................................................................143

5.2.
Исторические корни понятия "градостроительство" и некоторые уроки развития 

города в условиях плановой системы......................................................................................144

5.3.
Роль Генплана в системе регулирования градостроительства и городских 

земельных отношений...............................................................................................................149

5.4.
Анализ и оценка действующего в городах России порядка предоставления прав на 

земельные участки для строительства.....................................................................................154

5.5.
Некоторые возможности улучшения стыков земельного и градостроительного 

законодательства в реальной практике рыночных реформ...................................................163

5.6.
Генеральное планирование .........................................................................................164

5.7.
Финансово-экономическая и институциональная поддержка городского развития в 

условиях перехода к рыночной экономике.............................................................................168

5.8.
Управление системой городских общественных услуг ...........................................171

5.9.
Развитие градостроительного законодательства.......................................................174

5.10.
Градостроительный кадастр ....................................................................................186

ГЛАВА 6.....................................................................................................................................197

ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПЛАТЕЖИ........................................................................................................197

6.1.
Вводные замечания......................................................................................................197

6.2.
Экономический и правовой базис системы городских земельных платежей........202

6.3.
Нормативная цена земли .............................................................................................205

6.4.
Системные итоги платного землепользования на макроэкономическом уровне..209

6.5.
Концептуальная "матрица" системы земельных платежей......................................221

ГЛАВА 7.....................................................................................................................................229

ОСНОВЫ ОЦЕНКИ ГОРОДСКИХ ЗЕМЕЛЬ И ИНОЙ ГОРОДСКОЙ НЕДВИЖИМОСТИ

.....................................................................................................................................................229

7.1.
Введение в проблему. Роль оценки в системе городского землеуправления ........229

7.2.
Основные этапы оценки городских земельных участков и земельно
имущественных комплексов ....................................................................................................231

7.3.
Основы массовой оценки городских земель .............................................................237

7.4.
Некоторые особенности массовой (кадастровой) оценки земельных участков в 

российских городах...................................................................................................................244

7.5.
Экономические аспекты постановки задачи массовой оценки городских земель на 

примере г. Москвы ....................................................................................................................257

7.6.
Особенности индивидуальной оценки земельных участков в условиях реальных 

рыночных земельных отношений............................................................................................263

7.7.
Некоторые подходы к актуализации основных методик оценки............................267

ГЛАВА 8.....................................................................................................................................273

ОСНОВНЫЕ ТЕХНОЛОГИИ И ПРАКТИКА ГОРОДСКОГО ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА....273

8.1.
Вводные замечания......................................................................................................273

8.2.
Основные варианты предоставления земельных участков и иных объектов 

недвижимости в городах Российской Федерации и оформления прав существующих 

землепользователей...................................................................................................................276

8.3.
Основные положения системы нормативных актов по регулированию городского 

землепользования на примере г.Москвы ................................................................................280

8.4.
Типология действующих процедур предоставления земельных участков для 

строительства субъектам малого предпринимательства.......................................................284

8.5.
Подготовка исходно-разрешительной документации для освоения земельных 

участков......................................................................................................................................286

8.6.
Оформление земельно-правовых отношений ...........................................................297

8.7.
Система ценообразования на работы и услуги по оформлению земельно
имущественных отношений в г.Москве..................................................................................300

8.8.
Архитектурно-планировочные задания в контексте действующего порядка 

оформления земельных отношений в российских городах...................................................307

8.9.
Примеры графиков предпроектной, проектной подготовки и строительства 

объекта в Москве.......................................................................................................................314

8.10.
Некоторые возможности улучшения стыков земельного и градостроительного 

законодательства в реальной практике рыночных реформ...................................................320

8.11.
Возможные направления совершенствования процедур предоставления 

земельных участков в долгосрочную аренду .........................................................................321

ПРИЛОЖЕНИЕ .........................................................................................................................330

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:........................................................................................................377

СЛОВАРЬ ТЕРМИНОВ............................................................................................................380

К ЧИТАТЕЛЯМ

серии учебных пособий "Кадастровая оценка и менеджмент городских 
земель".

Перед Вами третье учебное пособие серии "Кадастр, оценка и 

менеджмент городских земель", выпускаемой в Московском государственном университете геодезии и картографии (МИИГАиК) для слушателей факультета повышения квалификации и переподготовки.

Данная серия учебных пособий призвана восполнить пробел в 

учебной литературе для подготовки специалистов в области управления городскими земельными ресурсами, оценки городских земель, 
государственного земельного кадастра и организации земельного 
рынка.

Учебные пособия, входящие в серию, обобщают многолетний 

научно-практический опыт развития рыночных земельных отношений 
в г. Москве и других городах России, уроки приватизации и земельной 
реформы, а также опыт подготовки специалистов данного профиля на 
факультете повышения квалификации и переподготовки МИИГАиК.

Авторы учебных пособий, являясь активными участниками фор
мирования основных направлений земельной реформы, становления 
реальных рыночных земельных отношений, одновременно уже много 
лет преподают на кафедре экономики городского землепользования 
университета.

Содержание серии учебных пособий отражает сложный характер 

реально сложившихся земельных отношений в условиях переходного 
периода, без детального изучения и глубокого понимания которых невозможно подготовить настоящего специалиста по управлению городскими земельными ресурсами и оценке земли. Специалиста, не только 
способного быстро и адекватно реагировать на вызовы времени, но и 
понимающего на университетском уровне фундаментальные основы, 
традиции российской науки.

Предваряя третье учебное пособие серии, необходимо вкратце 

остановиться на методике преподавания, сложившейся и используемой при обучении взрослых на факультете повышения квалификации 
и переподготовки университета.

Нам довелось жить и работать в эпоху перемен. Переход от цен
трализованной плановой социалистической экономики к рыночной не 
имеет аналогов в мировой экономической истории, особенности про

текания переходного периода не укладываются в русло известных 
экономической науке закономерностей. Многие системы взаимоотношений субъектов экономической деятельности друг с другом и с государством, которые складывались в других странах многие десятилетия, создаются в очень короткие сроки, часто принудительно, по воле 
очередного реформатора, и далеко не всегда с положительным результатом. И пожалуй, наиболее ярко это проявляется в области земельных отношений.

Эти обстоятельства не могут не наложить отпечаток на методы 

обучения специалистов в области этих самых земельных отношений. 
Здесь далеко не всегда можно предложить готовые рецепты, да мы к 
этому и не стремимся, так как в условиях быстро меняющейся ситуации эти рецепты, правильные сегодня, могут оказаться даже вредными завтра.

Поэтому, главная задача нашего обучения – научить слушателя 

быстро ориентироваться в ситуации на основе общих, неизменных во 
времени подходов и умении просчитывать варианты. Отсюда – полемический характер ряда разделов наших учебных пособий, где авторы 
не излагают неопровержимых истин или чей-то опыт, например, латиноамериканских стран, что в последнее время любят делать наши 
экономисты, а предлагают свое видение проблемы и пути её решения, 
давая, в то же время, читателю в руки инструменты анализа возможных результатов.

Такой подход приучает обучающегося думать, не принимать на 

веру изрекаемое преподавателем, вступать в полемику и, в конечном 
счёте, всегда иметь своё мнение, базирующееся на прочных знаниях 
университетского уровня.

В заключение прошу Вас учитывать эти обстоятельства при изу
чении предмета и ознакомлении с настоящим учебным пособием.

Надеюсь, что оно принесёт Вам ощутимую пользу.

Декан факультета повышения
квалификации и переподготовки
С.М. Корнеев

МИИГАиК

Предисловие.

Землеустройство как государственная система вообще и городское 

землеустройство в частности, после принятия нового Земельного кодекса Российской Федерации становится ещё более актуальной проблемой 
для всей системы реформирования экономики и социальной системы 
России.

Предания о том, как предки шли друг на друга с косами и топора
ми, чтобы отстоять право на свой земельный надел, справедливые границы участка или домовладения в городе уже стираются из памяти. Из 
школьных учебников мы помним, что решения признавались в основном коллегиальные – позволяющие разрешать земельные споры "всем 
миром" – на сельском сходе, городском вече, т.е. можно считать, демократическим путем. Многое из этих представлений и  традиций сохранилось и поныне, только часто ещё с большим накалом политической и 
псевдопатриотической демагогии. Но это все относилось раньше и относится теперь в основном, к сельскохозяйственным угодьям, пахотным 
землям. 

А что же происходило с землями поселений, и, прежде всего, в 

крупных российских городах? Здесь ситуация была и остается прямо 
противоположной.

Крупные города строили цари да князья-воеводы, они же форми
ровали, а часто и просто диктовали свою градостроительную политику. 
И принимать принципиальные решения "всем миром" в российских городах было как-то не принято (за редкими исключениями). Но получалось почти всегда не так уж плохо, а часто рождались просто шедевры. 
Один Санкт-Петербург чего стоит! А для формирования будущей Красной площади в Москве, признанной шедевром мировой культуры, несмотря на возражения церкви, при Иване III было снесено 15 (!) церквей.1

Такая тенденция существовала и во всем мире, а её влияние ощу
щается и до сих пор. В России она и раньше проявлялась очень отчетливо, мало что изменилось и сейчас. Единственное, что, может быть, 
изменилось в российских городах за время "рыночного" реформирования, так это система и степень влияния сил с различными интересами на 

1 Параскевы Пятницы, Василия Кесарийского, Богоявления, Феодосии, Евангелиста Марка, Иоана 

Предтечи, Ризположения, Преподобного Сергия, Николая Чудотворца, Рождества Христова, Воскресения 
Христова, Афанасия и Кирилла, Зачатия Богородицы, Рождества Богородицы, Всех Святых.

принятие авторитарных решений по градостроительству. Да и резко 
возрос уровень техногенных рисков из-за не полного понимания новой 
сути экономических воспроизводственных процессов в городском хозяйстве.

В чём же специфика именно городских земель? И как она прояв
ляется сейчас, во времена перехода от плановой экономики, которая самым ярчайшим образом наложила печать на облик российских городов 
(чего только стоят генеральные планы развития Москвы 1935 и 1971 
г.г., или селитьба вокруг "градообразующих" предприятий со всей их 
историей, сложной судьбой и сегодняшними трудноразрешимыми проблемами).

И что же ещё не потеряно безвозвратно, что же пока ещё можно 

сделать сейчас, во времена "реформирования рыночных реформ" для 
нашего любимого города? Для поиска научно обоснованных ответов на 
вызовы времени, прежде всего необходимо исследовать балансы интересов всех участников земельных отношений в современном российском городе.

Но прежде, чем говорить о балансах, необходимо определить их 

структуру, главные и побочные интересы этих самых участников, систему критериев для их оптимизации.

Наверное, ни у кого нет сомнений, что все участники земельных 

отношений хотят для  своего города "как лучше". Но при этом у каждого своя собственная точка зрения. Можно с ними спорить, попытки переубедить критически важных для города субъектов не так уж и бесплодны и постепенно делают свое дело. Но очень часто споры возникают из-за того, что стороны просто по-разному понимают обсуждаемые 
проблемы, не давая никаких строгих определений, не проводя их формализацию. И часто истина рождается в споре единственным образом –
сразу же после совместного обсуждения постановки задачи, определения её сути, основных аспектов, характеристик и т. д.

Правда, для большинства случаев, связанных с реформированием 

российской экономики вообще и городских земельных отношений в 
частности, такие простые подходы к разрешению споров, согласованию 
противоречивых позиций управленцев и других влиятельных субъектов 
земельных правоотношений не дают практического эффекта. И дело 
здесь в том, что не совпадают даже сами системы взглядов конфликтующих сторон, что не позволяет им даже говорить на одном языке, не 
говоря уже о формулировании единых исходных посылок для подготовки взаимоприемлемого компромисса.