Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

В.И. ШКАТУЛЛА
КОММЕНТАРИЙ
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ
от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ  
ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО  
САМОУПРАВЛЕНИЯ  
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(постатейный)
5-е издание, переработанное и дополненное
Москва 
ЮСТИЦИНФОРМ 
2019 

УДК 342.25(470)(094.072)
ББК 67.401
       Ш66
Ш66
	
Шкатулла В.И. 
Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г
. № 131-ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : (постатейный) / В.И. Шкатулла. — 5-е изд., перераб. и 
доп. — М. : Юстицинформ, 2019. — 592 с.
ISBN 978-5-7205-1492-1
В книге рассматриваются методики модернизации и инновационного развития местного самоуправления, приводятся основные подзаконные акты, применяя которые можно повысить конкурентоспособность муниципального образования. Их включение в комментарий 
позволяет населению, испытывающему трудности доступа к правовым актам, использовать весь потенциал комментируемого Закона.
Книга рассчитана на глав администраций, муниципальных служащих, 
депутатов, иных выборных должностных лиц местного самоуправления, а также может послужить учебным пособием для студентов, аспирантов, преподавателей в системе профессионального образования. 
Ключевые слова: местное самоуправление, поселение, инновационное развитие, муниципальная служба, муниципальная община.
УДК 342.25(470)(094.072)
ББК 67.401
ISBN 978-5-7205-1492-1
© ООО «Юстицинформ», 2019

V.I. SHKATULLA 
COMMENTARY  
TO THE FEDERAL LAW  
of 6 October 2003 No. 131-FZ 
«ON THE GENERAL PRINCIPLES 
OF LOCAL SELF-GOVERNMENT 
ORGANIZATION IN THE RUSSIAN 
FEDERATION»
(itemized)
5th edition, revised and expanded
Moscow  
Yustitsinform 
2019

УДК 342.25(470)(094.072)
ББК 67.401
       Ш66
Ш66
	
Shkatulla V.I. 
Commentary to the Federal Law of 6 October 2003 No. 131-FZ «On the 
General Principles of Local Self-Government Organization in the Russian 
Federation» : (itemized) / V.I. Shkatulla. — 5th ed., rev. and exp. — M. : 
Yustitsinform, 2019. — 592 p. 
ISBN 978-5-7205-1492-1
The book considers techniques of modernization and innovative 
development of local self-government and provides the main bylaws which 
application can increase competitiveness of a municipal unit. Their inclusion 
in the comment allows the population experiencing difficulties of access to 
legal acts to use all potential of the commented Law.
The book is designed for heads of administrations, municipal employees, 
deputies and other elected officials of local self-government and also can 
serve as the manual for students, graduate students and teachers in the 
system of professional education. 
Keywords: local self-government, settlement, innovative development, 
municipal service, municipal community.
УДК 342.25(470)(094.072)
ББК 67.401
ISBN 978-5-7205-1492-1
© LLC «Yustitsinform», 2019

Содержание
Предисловие........................................................................................11
Вступительная статья..........................................................................17
Комментарий к федеральному закону от 6 октября 2003 г.  
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного  
самоуправления в Российской федерации».........................................61
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ......................................................68
Статья 1. Местное самоуправление...................................................68
Статья 2. Основные термины и понятия.
..........................................71
Статья 3. Права граждан Российской Федерации .
на осуществление местного самоуправления...................................84
Статья 4. Правовая основа местного самоуправления.
....................90
Статья 5. Полномочия федеральных органов государственной .
власти в области местного самоуправления.....................................94
Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов .
Российской Федерации в области местного самоуправления.
........97
Статья 7. Муниципальные правовые акты.......................................99
Статья 8. Межмуниципальное сотрудничество..............................102
Статья 9. Официальные символы муниципальных образований.
....109
Глава 2. ПРИНЦИПЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ 
ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
.....112
Статья 10. Территории муниципальных образований.
...................112
Статья 11. Границы муниципальных образований.
........................117
Статья 12. Изменение границ муниципального образования.......122
Статья 13. Преобразование муниципальных образований.
...........125
Статья 13.1. Упразднение поселений..............................................132
Статья 13.2. Создание вновь образованных поселений .
на межселенных территориях..........................................................134
Глава 3. ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ...............................136
Статья 14. Вопросы местного значения городского, .
сельского поселения.
........................................................................136
Статья 14.1. Права органов местного самоуправления .
городского, сельского поселения на решение вопросов, .
не отнесенных к вопросам местного значения поселений............155
Статья 15. Вопросы местного значения муниципального района.
... 166
Статья 15.1. Права органов местного самоуправления .
муниципального района на решение вопросов, не отнесенных .
к вопросам местного значения муниципальных районов.............173
Статья 16. Вопросы местного значения городского округа...........174
5

Содержание
Статья 16.1. Права органов местного самоуправления городского .
округа, городского округа с внутригородским делением, .
внутригородского района на решение вопросов, не отнесенных .
к вопросам местного значения городского округа, городского 
округа с внутригородским делением, внутригородского района.... 182
Статья 16.2. Вопросы местного значения внутригородского .
района.
...............................................................................................184
Статья 17. Полномочия органов местного самоуправления .
по решению вопросов местного значения......................................186
Статья 17.1.Муниципальный контроль..........................................190
Статья 18. Принципы правового регулирования полномочий .
органов местного самоуправления..................................................191
Статья 18.1. Оценка эффективности деятельности органов .
местного самоуправления................................................................192
Глава 4. НАДЕЛЕНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫМИ 
ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ.
..............196
Статья 19. Порядок наделения органов местного самоуправления .
отдельными государственными полномочиями............................196
Статья 20. Осуществление органами местного самоуправления .
отдельных государственных полномочий.
......................................199
Статья 21. Г
осударственный контроль за осуществлением .
органами местного самоуправления отдельных .
государственных полномочий.........................................................200
Глава 5. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО 
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ 
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЯ 
НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО  
САМОУПРАВЛЕНИЯ.......................................................202
Статья 22. Местный референдум.....................................................202
Статья 23. Муниципальные выборы...............................................207
Статья 24. Г
олосование по отзыву депутата, члена выборного .
органа местного самоуправления, выборного должностного .
лица местного самоуправления, голосование по вопросам .
изменения границ муниципального образования, .
преобразования муниципального образования.............................218
Статья 25. Сход граждан, осуществляющий полномочия .
представительного органа муниципального образования.
............222
Статья 25.1.Сход граждан.
................................................................228
Статья 26. Правотворческая инициатива граждан.........................229
6

Содержание
Статья 27. Территориальное общественное самоуправление........232
Статья 28. Публичные слушания, общественные обсуждения.....239
Статья 29. Собрание граждан.
..........................................................246
Статья 30. Конференция граждан (собрание делегатов).
...............256
Статья 31. Опрос граждан................................................................257
Статья 32. Обращения граждан в органы местного .
самоуправления................................................................................269
Статья 33. Другие формы непосредственного осуществления .
населением местного самоуправления и участия в его .
осуществлении.
.................................................................................275
Глава 6. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 
И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ.......................................................289
Статья 34. Органы местного самоуправления................................289
Статья 35. Представительный орган муниципального .
	
образования...............................................................................295
Статья 35.1. Фракции в представительном органе .
муниципального образования.........................................................302
Статья 36. Глава муниципального образования.
.............................303
Статья 37. Местная администрация................................................315
Статья 38. Контрольно-счетный орган муниципального .
образования......................................................................................321
Статья 39. Избирательная комиссия муниципального .
образования......................................................................................323
Статья 40. Статус депутата, члена выборного органа местного .
самоуправления, выборного должностного лица местного .
самоуправления................................................................................324
Статья 41. Органы местного самоуправления .
как юридические лица.
.....................................................................331
Статья 42. Муниципальная служба.................................................332
Глава 7. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ.......................349
Статья 43. Система муниципальных правовых актов....................349
Статья 43.1. Федеральный регистр муниципальных .
нормативных правовых актов..........................................................388
Статья 44. Устав муниципального образования.............................390
Статья 45. Решения, принятые путем прямого .
волеизъявления граждан..................................................................394
Статья 45.1. Содержание правил благоустройства территории .
муниципального образования.........................................................404
7

Содержание
Статья 46. Подготовка муниципальных правовых актов...............406
Статья 47. Вступление в силу муниципальных правовых актов....438
Статья 48. Отмена муниципальных правовых актов .
и приостановление их действия.
......................................................439
Глава 8. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ.......................................................441
Статья 49. Экономическая основа местного самоуправления......441
Статья 50. Муниципальное имущество.
..........................................444
Статья 51. Владение, пользование и распоряжение .
муниципальным имуществом.
.........................................................448
Статья 52. Местные бюджеты..........................................................452
Статья 53. Расходы местных бюджетов...........................................463
Статья 54. Закупки для обеспечения муниципальных нужд.........465
Статья 55. Доходы местных бюджетов............................................467
Статья 56. Средства самообложения граждан.
................................468
Статья 57. Доходы местных бюджетов от местных налогов .
и сборов.............................................................................................468
Статья 58. Доходы местных бюджетов от региональных .
налогов и сборов...............................................................................469
Статья 59. Доходы местных бюджетов от федеральных .
налогов и сборов...............................................................................469
Статья 60. Выравнивание бюджетной обеспеченности .
городских и сельских поселений, внутригородских районов.
.......469
Статья 61. Выравнивание бюджетной обеспеченности .
муниципальных районов, городских округов, городских .
округов с внутригородским делением.............................................470
Статья 62..
..........................................................................................473
Статья 63. Предоставление субвенций местным бюджетам .
на осуществление органами местного самоуправления  .
государственных полномочий.........................................................473
Статья 63.1. Субсидии и иные межбюджетные трансферты, .
предоставляемые местным бюджетам из бюджетов субъектов .
Российской Федерации.
...................................................................475
Статья 64. Муниципальные заимствования...................................476
Статья 65. Субсидии, субвенции и иные межбюджетные .
трансферты, предоставляемые из местных бюджетов...................479
Глава 9. МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО............481
Статья 66. Советы муниципальных образований субъектов .
Российской Федерации.
...................................................................481
8

Содержание
Статья 67. Общероссийское объединение муниципальных .
образований......................................................................................483
Статья 68. Межмуниципальные организации................................499
Статья 69. Некоммерческие организации муниципальных .
образований......................................................................................503
Глава 10. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ 
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, КОНТРОЛЬ  
И НАДЗОР ЗА ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ............................506
Статья 70. Ответственность органов местного самоуправления .
и должностных лиц местного самоуправления..............................506
Статья 71. Ответственность органов местного самоуправления, .
депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, .
выборных должностных лиц местного самоуправления перед .
населением........................................................................................509
Статья 72. Ответственность органов местного самоуправления .
и должностных лиц местного самоуправления перед .
государством.....................................................................................510
Статья 73. Ответственность представительного органа .
муниципального образования перед государством.
.......................513
Статья 74. Ответственность главы муниципального образования .
и главы местной администрации перед государством...................515
Статья 74.1. Удаление главы муниципального образования .
в отставку.
..........................................................................................517
Статья 75. Временное осуществление органами государственной .
власти отдельных полномочий органов местного .
самоуправления................................................................................524
Статья 168.1. Понятие временной финансовой администрации..... 526
Статья 168.2. Основания и порядок введения временной .
финансовой администрации.
...........................................................527
Статья 76. Ответственность органов местного самоуправления .
и должностных лиц местного самоуправления перед .
физическими и юридическими лицами.
.........................................528
Статья 77. Контроль и надзор за деятельностью органов 
местного самоуправления и должностных лиц местного 
самоуправления................................................................................... 535
Статья 78. Обжалование в суд решений, принятых путем .
прямого волеизъявления граждан, решений и действий .
(бездействия) органов местного самоуправления .
и должностных лиц местного самоуправления..............................542
9

Содержание
Статья 77. Отмена решения об итогах голосования, .
о результатах выборов, референдума.
..............................................542
Глава 11. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ.......................................................546
Статья 79. Особенности организации местного .
самоуправления в субъектах Российской Федерации — .
городах федерального значения......................................................546
Статья 80. Особенности организации местного самоуправления .
в закрытых административно-территориальных образованиях.
...547
Статья 81. Особенности организации местного .
самоуправления в наукоградах........................................................556
Статья 82. Особенности организации местного самоуправления .
на приграничных территориях........................................................561
Статья 82.1. Особенности организации местного самоуправления .
в муниципальных образованиях, расположенных в районах .
Крайнего Севера и приравненных к ним местностях .
с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)..................562
Статья 82.2. Особенности организации местного самоуправления .
на территории инновационного центра «Сколково».....................566
Статья 82.3. Особенности организации местного .
самоуправления на территориях опережающего .
социально-экономического развития.
............................................568
Статья 82.4. Особенности организации местного .
самоуправления на территориях инновационных .
научно-технологических центров.
...................................................569
Глава 12. ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ.
......................................571
Статья 83. Вступление в силу настоящего Федерального закона.
...571
Статья 84. Особенности осуществления местного .
самоуправления в переходный период.
...........................................575
Статья 85. Обеспечение реализации положений настоящего .
Федерального закона.
.......................................................................580
Статья 86. Признание утратившими силу отдельных .
нормативных правовых актов..........................................................587
Заключение........................................................................................590
Список сокращений...........................................................................591
10