Бюджетное устройство Российской Федерации: теоретические аспекты

БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

Москва

ИНФРА-М

201ÌÎÍÎÃÐÀÔÈß

Í.Ì. ÑÀÁÈÒÎÂÀ

УДК 336(075.4)
ББК У9(2)261.3
 
С12

Сабитова Н.М. 

Бюджетное устройство Российской Федерации: теоретические аспек
ты : монография / Н.М. Сабитова. — М. : ИНФРА-М, 2019. — 181 с. — 
(Научная мысль).

ISBN 978-5-16-010491-1 (print)
ISBN 978-5-16-102500-0 (online)

В монографии рассматриваются теоретические проблемы бюджетного уст
ройства Российской Федерации, возникшие в связи с его реформированием 
и новым содержанием бюджетных отношений. В книге затронуты вопросы 
бюджетного права и бюджетных правоотношений. Особое место отводится 
проблеме бюджетного федерализма и разграничению бюджетных полномочий.

Монография рассчитана на преподавателей, аспирантов, студентов. Она 

может представлять интерес для руководителей государственной власти 
Российской Федерации, а также может быть полезной практическим работникам финансовых и налоговых органов.

С12

УДК 336(075.4) 
ББК У9(2)261.3

© Сабитова Н.М., 2001, 2016 

ISBN 978-5-16-010491-1 (print)
ISBN 978-5-16-102500-0 (online) 

Р е ц е н з е н т ы:
В.Б. Ивашкевич, д-р экон. наук, профессор;
А.Г. Шишкин, зам. министра финансов Республики Татарстан

Подписано в печать 18.11.2018.

Формат 60×90/16. Бумага офсетная.
Гарнитура Newton. Печать цифровая.

Усл. печ. л. 11,31. 

ППТ12. Заказ № 00000

ТК 322700-1009609-250215

ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»

127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр.1

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

E-mail: books@infra-m.ru

http://www.infra-m.ru

ФЗ 

№ 436-ФЗ

Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»

127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

Становление современной бюджетной системы Российской Федерации 
идет непросто: от централизации в период плановой экономики к децентрализации в 90-х годах и опять к усилению централизации в настоящее время.

Бюджетное устройство страны зависит от ее национально-государственного устройства и административно-территориального деления. Бюджетная система является финансовой основой, фундаментом для любого 
государства, для власти любого уровня. Реформирование бюджетной 
системы в Российской Федерации в 1991 году началось без создания соответствующей законодательной базы. Принятие Закона “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса” было преждевременным, так как 
не был разработан соответствующий бюджетный механизм, позволяющий 
функционировать бюджетной системе страны в соответствии с названными 
в нем принципами. Одним из важных принципов бюджетной системы был 
назван принцип самостоятельности, который впоследствии оказал серьезное влияние на развитие бюджетных отношений. Сами принципы бюджетной системы требовали их осмысления сточки зрения возможности их адаптации к рыночным условиям. Изменилась организационная структура бюджетной системы. Была создана трехуровневая бюджетная система, звенья 
которой в отличие от старой системы не имели двойного подчинения. Все 
эти и другие условия привели к необходимости формирования бюджетного 
устройства страны методом проб и ошибок. К сожалению разработанной концепции бюджетного устройства не было в 1991 году, ее не было и при разработке Бюджетного кодекса в конце 90-х годов.

Бюджетная система федеративного государства отличается от бюджетной системы государства унитарного. До 1991 года Россия имела бюджетную систему унитарного государства. Была сделана попытка формирования бюджетной системы федеративного типа, но, к сожалению, без необходимых для этого перехода подготовительных работ и, прежде всего, в области права.

Реформирование экономики, принятие бюджетных законов не происходило одновременно с разработкой концепции развития государственных 
финансов. Государством не оценивалась в должной мере роль финансов 
в экономике. Плановая экономика не способствовала пониманию и осознанию роли финансов в экономике страны, иначе нельзя объяснить развал 
финансовой системы страны. До сих пор нет четко сформулированной кон
ВВЕДЕНИЕ

3

цепции государственных финансов, хотя приняты Налоговый и Бюджетный 
кодексы. В этом кроются многие финансовые проблемы. Управление государственными финансами в условиях рыночной экономики должно осуществляться иными, чем во времена плановой экономики, методами. Необходимо пересмотреть концептуальные вопросы, связанные с организацией 
бюджетной системы и бюджетного устройства Российской Федерации. Одной из серьезных проблем, связанных с реформированием бюджетного устройства, является создание теоретической базы системы государственных 
финансов. К сожалению, многие теоретические основы государственных 
финансов в бюджетном законодательстве, а далее и в учебной и научной 
литературе, игнорировались, оказались забытыми. Это, прежде всего, создало определенные проблемы терминологического характера, не говоря 
системе накопленных знаний в управлении бюджетом в целом. Хотя, безусловно, изменились методы управления бюджетом. Мы считаем, что теория 
государственных финансов должна эволюционизировать, как впрочем, 
и любые теории. Экономические теории отличаются наибольшей динамичностью.

Бюджетный федерализм -  это особая сфера бюджетной политики государства. Проблемы бюджетного федерализма связаны с разграничением бюджетных полномочий между уровнями власти. С принятием Конституции Российской Федерации были разделены предметы ведения между уровнями власти, но это разграничение не позволило четко разделить бюджетные полномочия между уровнями власти. В бюджетном законодательстве не были сформулированы принципы разграничения бюджетных полномочий. Эта проблема 
остается актуальной и с принятием Бюджетного кодекса. Существующая система разграничения бюджетных полномочий не позволяет оптимизировать 
межбюджетные отношения. Сложившаяся неравномерная бюджетная обеспеченность субъектов Российской Федерации не позволяет создать оптимальный механизм межбюджетных отношений. Эти отношения в течение 90-х годов строились непросто. Проблема межбюджетных отношений есть результат недостаточной отрегулированности бюджетных полномочий. Особенно не 
отрегулированы налоговые полномочия. Налоговая система Российской Федерации чрезмерно централизована. Муниципальные бюджеты в значительной части зависят от региональных бюджетов, а последние от федерального 
бюджета. Существующая система распределения налоговых полномочий не 
позволяет реализовывать принципы бюджетного федерализма.

Федеральный бюджет -  основа бюджетной системы Российской Федерации. Какова роль федерального бюджета в бюджетной системе государства? Какие задачи он должен решать? Эти вопросы связаны с разграничением бюджетных полномочий. Федеральный бюджет является инструментом реализации государственной финансовой политики. К сожалению, 
в течение 90-х годов роль федерального бюджета в регулировании макро4

экономических процессов, социальной защите населения была значительно ослаблена. Наметилась тенденция сокращения доли федерального бюджета в консолидированном бюджете Российской Федерации. Особенно сократилась доля федерального бюджета в финансировании отраслей народного хозяйства и социальной политики. В условиях экономического кризиса 
субъекты Российской Федерации были поставлены перед необходимостью 
социальной защиты населения без соответствующего финансового обеспечения. И сегодня значительная часть “федеральных мандатов” не обеспечена источниками финансирования, что является одной из важных причин 
несбалансированности региональных и местных бюджетов. Значительно 
ослабла роль федерального бюджета и в финансировании инвестиционных 
программ.

Существует проблема структурирования расходов федерального бюджета. Одна часть средств федерального бюджета связана с решением вопросов общегосударственного значения, и ее необходимо четко определить. 
Поскольку Россия -  федеративное государство, эти расходы можно рассматривать как делегированные субъектами Федерации на федеральный уровень. Соответственно, эти расходы должны быть профинансированы за счет 
федеральных налогов. Вторая часть средств связана с финансированием 
самих регионов. Но здесь не определены принципы финансирования. Эти 
средства направляются в регионы в виде:

-  финансирования федеральных отраслевых министерств и ведомств;
-  финансирования различных федеральных целевых программ;
-финансирования на возвратной основе;
-оказания финансовой помощи.
Однако это финансирование, за исключением оказания прямой финансовой помощи и частично финансирования некоторых федеральных целевых программ, в основном осуществляется скрыто. Существующая система 
финансирования основана на ведомственном подходе, и учет финансирования всех средств федерального бюджета в региональном разрезе не ведется. В этих условиях вряд ли федеральное правительство может оказывать 
серьезное влияние и управлять регионами. Правительство не имеетчеткой 
региональной политики, пытаясь проводить региональную финансовую политику, в основном, через систему финансовой помощи. Для управления финансовыми ресурсами государства и проведения бюджетной политики необходимо иметь полное представление о движении бюджетных потоков внутри бюджетной системы. Нужен сводный баланс бюджетных потоков. Но самое главное, необходимо отойти от сложившихся стереотипов при формировании бюджетной политики и бюджетных отношений.

5

1. 
БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО 
И БЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Эволюция бюджетных отношений в Российской Федерации

Современная бюджетная система Российской Федерации начала формироваться с 1991 года с принятием Закона РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”. Закон во многом изменил 
бюджетное устройство и бюджетную систему страны. С этого времени начинается процесс реформирования бюджетного устройства Российской Федерации, который еще не закончен. Но то, что мы имеем сегодня, формировалось в течение последних десяти лет, поэтому важно рассмотреть эволюцию бюджетных отношений за этот период.

Бюджетные отношения являются частью финансовых отношений. Реформирование бюджетных отношений предполагало необходимость разработки организационных, правовых основ функционирования бюджетной системы, а также создание бюджетного механизма, способного работать в новой 
экономической среде. Задача очень серьезная. Для перестройки существующей организационной и правовой базы по совершенно новым принципам 
функционирования необходимо время и определенные разработки в этой 
области. Любые реформы проводятся не спонтанно, а на основе детальных 
концептуальных разработок в данной сфере, которых не было. Кроме того, 
реформирование бюджетных отношений в России начиналось без соответствующего прогноза его последствий.

Система бюджетных отношений охватывает широкий спектр отношений. Это, в первую очередь, организационная структура финансовых органов, их иерархия, принципы взаимодействия, отношения с ветвями власти 
и другие организационные вопросы. До 1991 года была трехуровневая бюджетная система. Финансовые органы имели двойное подчинение. Действия 
финансовых органов были жестко определены нормативными документами. 
Бюджетный механизм функционировал четко и отлаженно как во времени, 
так и в территориальном пространстве, не было проблем с бюджетной задолженностью, неплатежами и другими проблемами переходного периода. 
Через бюджетную систему страны осуществлялось перераспределение основной части совокупного общественного продукта и национального дохода 
государства. Формирование доходов бюджетов осуществлялось неналого6

выми методами, бюджетные расходы жестко нормировались, бюджетное 
финансирование осуществлялось на единых принципах. Но эта система 
в 1991 году была поставлена в новые условия, связанные с переходом 
к рыночным отношениям. Ни министерство финансов России, ни другие государственные министерства и ведомства не имели опыта работы в рыночной среде. Организационные, денежные, финансовые взаимосвязи в условиях плановой экономики строились на административно-командных началах. Поэтому переход на новые методы управления не мог быть легким, требовалось время.

Надо отметить, что в принятом Законе “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР’’ тем не менее были сохранены 
основные теоретические понятия и определения, которые отшлифовывались 
десятилетиями специалистами в области финансов и бюджета. Конечно, это 
не значит, что определения и понятия не должны меняться, но есть основные дефиниции, которые в силу объективности их существования являются, тем не менее, постоянными. К таким дефинициям можно отнести определения бюджетного устройства и бюджетного процесса, бюджетной политики и бюджетного федерализма и др. Прежде всего, в этом Законе было 
дано определение бюджетного устройства как организации бюджетной системы, принципов ее построения. В соответствии с Законом бюджетная система определялась как основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национальногосударственных и административно-территориальных образований РСФСР 
[5]. В структуре бюджетной системы были выделены три самостоятельных 
уровня: республиканский бюджет РСФРСР (федеральный бюджет), бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Основными принципами бюджетной системы были провозглашены принципы единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему страны. Но главными, безусловно, являются принципы единства и самостоятельности. Хотя, как можно было сохранить единство бюджетной системы государства, провозглашая самостоятельными все бюджеты? Вопрос не простой. Принцип единства позволял сохранить общие методологические основы управления бюджетной системой государства. Переход от бюджетной системы унитарного государства, где действительно был 
реализован принцип единства бюджетной системы, к бюджетной системе 
государств федеративного типа, но с сохранением единства бюджетной системы, на тот период вполне оправдан. Но необходим был новый бюджетный механизм, способный функционировать в новой экономической среде. 
Причем, в первую очередь нужна была правовая база, обеспечивающая функционирование этого бюджетного механизма. Продекларировав принцип самостоятельности, федеральное правительство вряд ли предполагало послед7

ствия, последовавшие за этим. Это было, на наш взгляд, преждевременно. 
В 1991 году еще не были сформулированы и законодательно разграничены 
полномочия каждого уровня власти, и такой шаг способствовал разрушению 
отлаженного механизма функционирования бюджетной системы страны. 
Основой любой самостоятельности всегда является финансовая самостоятельность. Субъекты Российской Федерации, особенно финансово благополучные, в первую очередь осознали и безоговорочно приняли именно этот 
принцип. Причем самостоятельность бюджетов обеспечивалась наличием 
собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования [5]. Конечно, такая редакция Закона была достаточно свободной для того времени. Надо учитывать, что в этот период не 
была принята еще новая Конституция, не были разделены предметы ведения, практически отсутствовала правовая база для реализации этой самостоятельности. Принцип самостоятельности относится и к налоговой самостоятельности, и к самостоятельности в отношении бюджетных расходов. 
Но насколько самостоятельными могли быть региональные и местные власти в отношении бюджетных расходов и доходов? Закон “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" не определил, как 
обеспечивается самостоятельность в отношении бюджетных расходов. Неопределенность в отношении бюджетных расходов впоследствии серьезно 
повлияла на изменения в распределении расходных полномочий. С этого 
периода начались бессистемные изменения в расходных полномочиях. Федеральное правительство передавало на региональный и местный уровень 
значительную часть своих расходов, не обеспечивая их соответствующими 
финансовыми ресурсами. Причем правовая основа таких передач отсутствовала. Что же касается самостоятельности в отношении формирования доходов бюджетов, то здесь к собственным источникам доходов бюджетов были 
отнесены:

-  закрепленные Законом доходные источники для каждого уровня бюджета;

-  отчисления по регулирующим доходным источникам;
-  дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно 
субъектами Российской Федерации.

Отнесение к собственным источникам доходов отчислений от регулирующих доходов вряд ли могло способствовать реализации принципа самостоятельности, поскольку проценты отчислений по регулирующим доходам 
ежегодно устанавливались бюджетным законодательством при принятии 
законов о бюджетах на соответствующий год. Кроме того, по-прежнему сохранялась, как и во времена плановой экономики, система ежегодного регулирования нижестоящих бюджетов в основном теперь уже за счет федеральных налогов. Большинство федеральных налогов были регулирующими. Причем, доля регулирующих доходов традиционно и до 1991 года была

8

всегда очень значительной. После 1991 года, с принятием Закона РСФСР 
“Об основах налоговой системы в РСФСР”, эта система также сохранилась. 
Но следует отметить, что авторы Закона еще придерживались традиционных классификационных групп доходов. По Закону деление доходов на закрепленные и регулирующие еще было оставлено, хотя впоследствии эта 
классификация стала игнорироваться. К сожалению, в Бюджетном кодексе 
выделены виды доходов из разных классификаций. Например, собственные доходы бюджетов (ст. 47) и регулирующие доходы бюджетов (ст. 48). В 
результате у неспециалистов может сложиться впечатление, что эти виды 
доходов относятся к одной классификационной группе. На наш взгляд, классификационные группы как доходов, так и расходов должны все же соблюдаться, и каждая из них имеет право на существование. Они позволяют анализировать бюджетные процессы в различных аспектах.

До декабря 1991 года на Министерство финансов России была возложена функция мобилизации доходов бюджетов. Министерство финансов 
занималось прогнозированием и планированием доходов бюджетов, составляло сводный финансовый баланс государства. Бюджетные потоки четко 
отслеживались по секторам и отраслям экономики. Конечно, основная часть 
доходов бюджетов мобилизовывалась неналоговыми методами. Однако 
начиная с 1992 года формирование бюджетов стало осуществляться на основе налоговых методов. Этому способствовало создание Государственной 
налоговой службы Российской Федерации как самостоятельного федерального органа, на который возлагалась функция контроля за поступлением налогов. В декабре 1991 года был принят Закон Российской Федерации “Об 
основах налоговой системы в Российской Федерации”, который определил 
общие принципы построения налоговой системы в Российской Федерации, 
налоги, сборы, пошлины и другие платежи, а также права, обязанности 
и ответственность налогоплательщиков и налоговых органов. Этот Закон установил основы налогообложения в Российской Федерации, а также перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов. С этого времени изменились методы формирования доходов бюджетов. Начался процесс формирования налоговой системы Российской Федерации как самостоятельной единицы финансовой системы государства. Государственная 
налоговая служба Российской Федерации была создана на базе одной из 
структур Министерства финансов -  Управления государственных доходов. 
Передав часть функций по управлению налогами Государственной налоговой службе, Министерство финансов на некоторое время оказалось без соответствующей структуры и специалистов в области управления государственными доходами.

С 1991 года начался новый этап и в формировании бюджетной системы страны и межбюджетных отношений. В Законе “Об основах бюджетного 
устройства и бюджетного процесса в РСФСР” не было никаких положений,

9

касающихся межбюджетных отношений, если не считать статьи 6. В этой 
статье записано: “РСФСР для реализации делегированных Союзу ССР полномочий, а также осуществления расходов в интересах РСФСР выделяет 
целевые финансовые средства в размере и форме, утверждаемых Верховным Советом РСФСР”. Об этой статье не принято говорить. Союз ССР 
в момент принятия Закона еще был жив. И Российская Федерация определяла свое участие в этом Союзе с точки зрения бюджета. Но этой статьей 
Российская Федерация давала повод субъектам Федерации точно так же 
впоследствии строить отношения с федеральным центром. То есть этот Закон заложил основы для бюджетного сепаратизма в будущем. К сожалению, 
взаимосвязи между другими звеньями бюджетной системы в Законе вообще не были зафиксированы. Не были в Законе зафиксированы бюджетные 
права, бюджетные полномочия участников бюджетного процесса, как, впрочем, не были установлены и участники бюджетного процесса. Конечно, в то 
время не было законодательного закрепления предметов ведения разных 
уровней и ветвей власти. Пробелы в бюджетном законодательстве в значительной степени способствовали разрушению сложившихся во времена плановой экономики бюджетных отношений, а межбюджетные отношения начинались с нового листа.

В экономической литературе выделяют три этапа развития межбюджетных отношений. С 1991 по 1993 годы межбюджетные отношения строились на основе индивидуальных соглашений субъектов Федерации с Федеральным правительством. Происходила “стихийная децентрализация” 
бюджетной системы, унаследованной от де-факто унитарного государства 
[133, с.З].

После принятия Федерального закона субъекты Российской Федерации встали на путь принятия аналогичных законов в своих регионах, собственными нормативно-правовыми актами стали определять процедуру организации бюджетного процесса в регионах. В конце 1991 года в Республике 
Татарстан, например, был принят аналогичный Закон “Об основах организации бюджетного устройства и бюджетного процесса в Республике Татарстан”. 
Но этот Закон, во-первых, практически продублировал российский закон, во- 
вторых, в нем нет упоминания о взаимосвязях с федеральным бюджетом, 
хотя в статье 5 “Бюджетно-финансовая политика” было записано, что бюджетно-финансовая политика Республики Татарстан, включающая в себя налоговую политику, проводится самостоятельно и на договорной основе 
с Российской Федерацией. С этого времени бюджетные отношения Республики Татарстан и Российской Федерации начинают складываться непросто. 
В 1992 году Татарстан в одностороннем порядке переходит на одноканальную систему расчетов с федеральным бюджетом. И только после принятия 
Конституции Российской Федерации в феврале 1994 года в Москве подписывается Договор Российской Федерации и Республики Татарстан

10