Административно-процедурная регламентация деятельности органов исполнительной власти в России

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ 
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

Москва
2016

АДМИНИСТРАТИВНО
ПРОЦЕДУРНАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ 
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 
В РОССИИ

Учебное пособие

А.И. Стахов

А в т о р

Стахов А.И., д-р юрид. наук, профессор, заведующий отделом 
административно-правовых исследований, профессор кафедры 
административного права Российского государственного университета 
правосудия

Р е ц е н з е н т ы :

Зеленцов А.Б., д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, директор Центра публичного права юридического факультета, профессор кафедры административного и финансового права 
Российского университета дружбы народов, 
Женетль С.З., д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры гражданского, арбитражного и административного процессуального права Российского государственного университета правосудия

Стахов А.И.
Административно-процедурная регламентация деятельности органов 
исполнительной власти в России. — М.: РГУП, 2016.

ISBN 978–5-93916-545-7

В учебном пособии дается административно-правовая характеристика исполнительной власти в России, сформировавшейся в результате проводимой в стране 
административной реформы. На основе системного анализа действующего административного и административно-процессуального законодательства раскрываются понятие, структура и средства административно-процедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти. Делается акцент на административно-процедурной регламентации взаимодействия органов исполнительной 
власти с гражданами и организациями, а также с другими органами публичной 
власти. Выделяются особенности административно-процедурной регламентации 
внутренней организации органов исполнительной власти.
Следуя избранному подходу к пониманию административных процедур и административных регламентов, изложен нормативный материал, раскрывающий 
административно-процедурное содержание взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами и организациями, другими органами публичной 
власти, а также внутренней организации органов исполнительной власти.
Для студентов, обучающихся по программам бакалавриата и специалитета, 
изучающих административное и административно-процессуальное право России.

 
© Стахов А.И., 2016
 
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2016

УДК 342.9
ББК 67.401
С 83

ISBN 978–5-93916-545-7

С 83

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Глава 1. Административно-правовая характеристика исполнительной власти 
в России
1.1. Понятие и характерные признаки, присущие исполнительной 
власти в административно-правовой сфере  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.2. Административно-правовые признаки и система современных 
органов исполнительной власти в Российской Федерации  . . . . . . . . . . . . . 17
1.3. Управление современной системой органов исполнительной 
власти в административно-правовой сфере  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
1.4. Модернизация системы органов исполнительной власти 
в условиях административной реформы, проводимой в стране. . . . . . . . . . 33
1.5. Административно-правовое взаимодействие органов 
исполнительной власти с иными органами публичной власти  . . . . . . . . . . 57
1.6. Административно-правовые функции органов исполнительной 
власти  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

Глава 2. Понятие, структура и средства административно-процедурной 
регламентации деятельности органов исполнительной власти
2.1. Понятие и соотношение административной процедуры 
и административно-процедурной регламентация деятельности 
органов исполнительной власти  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
2.2. Структура административно-процедурной регламентации 
деятельности органов исполнительной власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
2.3. Административные регламенты как средство 
административно-процедурной регламентации деятельности 
органов исполнительной власти  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

Глава 3. Административно-процедурная регламентация взаимодействия 
органов исполнительной власти с гражданами и организациями
3.1. Регламенты административно-публичных функций органов 
исполнительной власти как средство регламентации взаимодействия 
органов исполнительной власти с гражданами и организациями . . . . . . . 110
3.2. Структура и основные требования, предъявляемые к регламентам 
исполнения государственных функций  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

Административно-процедурная регламентация деятельности 
органов исполнительной власти в России

3.3. Структура и основные требования, предъявляемые 
к административным регламентам предоставления государственных 
услуг  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
3.4. Порядок разработки и изменения регламентов 
административно-публичных функций . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

Глава 4. Административно-процедурная регламентация взаимодействия 
органов исполнительной власти с другими органами публичной власти
4.1. Регламенты взаимодействия органов исполнительной власти 
как средство административно-процедурной регламентации 
совместных действий органов исполнительной власти с другими 
органами публичной власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
4.2. Административно-процедурный порядок координации 
и контроля федеральных служб и федеральных агентств  . . . . . . . . . . . . . . 140
4.3. Административно-процедурный порядок взаимодействия 
территориальных органов федеральных органов исполнительной 
власти  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
4.4. Административно-процедурный порядок информационного 
взаимодействия. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
4.5. Административно-процедурный порядок взаимодействия 
в нормотворческой деятельности  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

Глава 5. Административно-процедурная регламентация внутренней организации 
органов исполнительной власти
5.1. Регламенты внутренней организации органов исполнительной 
власти как средство административно-процедурной регламентации. . . . 157
5.2. Административно-процедурный порядок планирования работы 
федерального органа исполнительной власти. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
5.3. Административно-процедурный порядок подготовки 
и оформления решений и договоров (контрактов, соглашений) 
федерального органа исполнительной власти. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
5.4. Административно-процедурный порядок исполнения поручений 
в федеральном органе исполнительной власти. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
5.5. Административно-процедурный порядок рассмотрения 
обращений в федеральном органе исполнительной власти  . . . . . . . . . . . . 174

Рекомендуемая литература. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

Приложение. Рабочая программа курса/дисциплины. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

ПРЕДИСЛОВИЕ

Из общего арсенала отечественных средств административно-процедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти 
значительную роль играют административные регламенты. Разработка 
и внедрение в деятельность органов исполнительной власти административных процедур, закрепленных в данных регламентах, является 
эффективным юридическим средством противодействия коррупции 
в сфере реализации исполнительной власти; оптимизации (повышения качества) исполнения государственных функций, возложенных на 
органы исполнительной власти в административно-правовой сфере; 
обеспечения системности регламентации вопросов организации и деятельности органов исполнительной власти, а также взаимодействия 
указанных органов с иными участниками административных правоотношений.
Административно-процедурная регламентация деятельности органов исполнительной власти приобрела в России крупномасштабный 
характер благодаря административной реформе, проведенной в стране 
в период с 2004–2013 гг. По сути, административная реформа стала толчком к развитию отечественной административной процессуалистики, 
так как привела к формированию межотраслевого федерального законодательства в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, созданию правовой основы для 
разработки и внедрения в деятельность органов исполнительной власти 
административных регламентов и соответствующих административных 
процедур, определяющих порядок внутренней организации органов исполнительной власти, а также порядок взаимодействия данных органов 
с гражданами и организациями, другими органами публичной власти. 
Административные регламенты исполнения государственных функций 
и предоставления государственных услуг детализировали процессуаль

Административно-процедурная регламентация деятельности 
органов исполнительной власти в России

ное содержание функций по контролю и надзору, возложенных на органы исполнительной власти.
С учетом достигнутого в стране уровня административно-процедурной регламентации в учебном пособии раскрывается административноправовая природа исполнительной власти, освещается ход и результаты 
проведенной в стране административной реформы, определяется место 
и роль административных процедур и административных регламентов 
в деятельности органов исполнительной власти, делается акцент на 
нормативном материале, раскрывающем административно-процедурное содержание взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами и организациями, другими органами публичной власти, а также внутренней организации органов исполнительной власти.
Изучение студентами механизма административно-процедурной 
регламентации позволяет сформировать у них профессиональные компетенции, соответствующие современному уровню подготовки юристов в сфере административно-правового регулирования. В том числе 
овладеть навыками работы с административно-процессуальным законодательством Российской Федерации, умело оперировать административно-правовыми понятиями и категориями, раскрывающими 
природу исполнительной власти в административно-правовой сфере, 
соотносить административные процедуры и административные регламенты, применяемые в деятельности органов исполнительной власти, 
толковать и применять процедурные правила, закрепленные в административных регламентах.

ГЛАВА 1. Административно-правовая 
характеристика исполнительной власти 
в России

1.1. Понятие и характерные признаки, присущие 
исполнительной власти в административно-правовой 
сфере

Исполнительную власть в России в соответствии со ст. 110 Конституции РФ осуществляет Правительство РФ. Согласно ФКЗ от 
17.12.1997 № 2 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» ( далее — Закон о Правительстве РФ) Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти РФ, который 
в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции 
РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, 
указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет 
систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.
Согласно ст. 71 и 76 Конституции РФ в России должен быть принят 
федеральный закон, который регулирует структуру и систему федеральных органов исполнительной власти, общий порядок их организации 
и деятельности. До принятия такого кодифицированного закона пробел в праве, по сути, устраняют специальные указы Президента РФ, регламентирующие вопросы системы и структуры федеральных органов 
исполнительной власти, например, указы Президента РФ от 09.03.2004 
№ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной 
власти» и от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».
Из анализа нормативных правовых актов, составляющих основу исполнительной власти в России, следует, что целью современного 
административно-правового воздействия, оказываемого исполнитель

Глава 1. Административно-правовая характеристика 
исполнительной власти в России

8

ной властью, в соответствии со ст. 71 и 72 Конституции РФ является 
обеспечение соблюдения, использования, исполнения и применения (далее — обеспечение исполнения) гражданами, организациями, 
государственными органами, органами местного самоуправления, 
должностными лицами общеобязательных правил поведения и установлений, закрепленных в нормативных правовых актах РФ и субъектов РФ, в том числе, обеспечение исполнения норм Конституции 
РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, указов 
Президента РФ, международных договоров РФ, иных правовых актов РФ, а также конституций (уставов), законов и иных нормативных 
правовых актов субъектов РФ (далее также — нормативные правовые 
акты РФ и субъектов РФ).

В обобщенном виде административное воздействие, оказываемое исполнительной властью, можно определить как обеспечение исполнения норм 
федерального законодательства и законодательства субъектов РФ физическими лицами, организациями, органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Соответственно, совокупность общественных отношений, складывающихся в России по поводу обеспечения исполнения норм федерального 
законодательства и законодательства субъектов РФ, логично называть административно-правовой сферой.

На основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих 
общественные отношения в административно-правовой сфере, можно 
выделить основные административно-правовые задачи, поставленные государством перед современной исполнительной властью:
1) установление общеобязательных правил поведения граждан 
и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного 
самоуправления, их должностных лиц;
2) обеспечение реализации прав физических лиц и организаций на 
материальные и нематериальные публичные блага;
3) возложение и обеспечение исполнения публичных обязанностей 
физических лиц и организаций;
4) официальная оценка наиболее значимых общественных отношений, связанных с правомерным использованием техногенных и природных источников опасности;

1.1. Понятие и характерные признаки, присущие исполнительной власти 
в административно-правовой сфере

5) предупреждение, выявление и устранение административных 
правонарушений, а также иных нарушений законодательства, влекущих возникновение административных правоотношений;
6) досудебная защита прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных или необоснованных административно-правовых действий и решений;
7) противодействие чрезвычайным и другим вредоносным ситуациям (казусам) техногенного, природного, иного рода.
Сформулированные задачи исполнительной власти позволяют сделать вывод, что благодаря административному воздействию, оказываемому данной ветвью государственной власти, в административно-правовой сфере устанавливается баланс между публичными и частными 
правами и законными интересами.

В данном контексте к публичным правам и законным интересам относятся 
права и законные интересы публичных образований (РФ, субъектов РФ, 
муниципальных образований), носителями которых являются органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица, действующие в административно-правовой сфере от имени публичных образований.

Под частными правами и законными интересами понимаются права и законные интересы физических лиц и организаций, реализуемые в административно-правовой сфере.

При таком подходе следует отметить двойственный характер административно-правового воздействия исполнительной власти на поведение 
физических лиц, организаций, а также иных государственных органов 
и органов местного самоуправления.
С одной стороны, исполнительная власть призвана принимать 
административно-правовые меры для того, чтобы обеспечить интеграцию (согласованность и взаимосвязь) частных и публичных прав 
и законных интересов граждан, организаций, государственных органов, 
органов местного самоуправления. Очевидно, в данном случае можно 
утверждать, что исполнительная власть осуществляется в административно-распорядительной форме, нацеленной на решение задач по 
организации в установленной сфере деятельности исполнения нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ гражданами, органи

Глава 1. Административно-правовая характеристика 
исполнительной власти в России

10

зациями, другими государственными органами, органами местного 
самоуправления.
С другой стороны, исполнительная власть принимает административно-правовые меры в целях обеспечить в административно-правовой 
сфере охрану и защиту частных и публичных прав и законных интересов 
граждан, организаций, государственных органов, органов местного самоуправления от административных правонарушений и правонарушений, официально не признаваемых в качестве административных, но 
влекущих возникновение специфических административных правоотношений (нарушения налогового, банковского, антимонопольного 
законодательства); вредоносных факторов, связанных с правомерной 
деятельностью физических и юридических лиц; вредоносных ситуаций 
(казусов) техногенного, природного, иного рода, влекущих административно-правовые последствия; неправомерных или необоснованных 
административно-правовых действий и решений органов и должностных лиц публичной власти. В этом случае можно сказать, что исполнительная власть реализуется в административно-охранительной форме, 
нацеленной на осуществление в установленной сфере деятельности 
систематического контроля за исполнением нормативных правовых 
актов РФ и субъектов РФ гражданами, организациями, другими государственными органами, органами местного самоуправления, выявление и устранение административных правонарушений, а также иных 
правонарушений, влекущих административно-правовые последствия, разрешение административно-правовых споров, предупреждение 
и устранение чрезвычайных и других вредоносных ситуаций (казусов) 
техногенного, природного, иного рода.
Раскрывая административно-правовую природу исполнительной 
власти, следует назвать присущие ей характерные административно-правовые признаки:
1) исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ветвями в сфере административно-правового регулирования;
2) эта ветвь власти организуется и осуществляется на началах федерализма, построена на основании разграничения предметов ведения 
и полномочий между государством и субъектами РФ. Ведущая роль при 
этом принадлежит федеративным договорам и соглашениям о разгра