Земельные отношения в системе местного самоуправления

ÌÎÑÊÂÀ 2011

И З Д А Т Е Л Ь С Т В О
С Т А Т У Т

А. Завьялов  •  Э. Маркварт

ЗЕМЕЛЬНЫЕ
ОТНОШЕНИЯ

В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

УДК 349.4
ББК 67.404
    З-51

Завьялов А.А., Маркварт Э.
З-51  
  Земельные отношения в системе местного самоуправления. – 
М.: Статут, 2011. – 256 с.

ISBN 978-5-8354-0780-4 (в обл.)

Земельные участки являются важнейшим объектом права собственности и иных прав. В связи с тем что они стали совсем недавно объектом 
права собственности в Российской Федерации, правоприменительная практика приобретения прав на земельные участки еще только 
складывается. Распоряжение земельными участками и регулирование 
правил использования земельных участков в основном осуществляются 
органами местного самоуправления. При этом новая система местного 
самоуправления только формируется. Авторами предпринята попытка рассмотреть и вопросы приобретения прав на земельные участки, 
и особенности реализации своих функций органами местного самоуправления.
Книга ориентирована на широкий круг читателей: как на практикующих юристов и работников органов местного самоуправления, так 
на собственников недвижимости – граждан и юридических лиц. 

УДК 349.4
ББК 67.404

ISBN 978-5-8354-0780-4

© А.А. Завьялов, Э. Маркварт, 2011
© Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2011

ОглАвление

ВВедение. Проблемы разВития «земельных» отношений и рынка 

земельных участкоВ В россии.................................................................5

РАЗдел 1. РегулиРОвАние и упРАвление «ЗеМельныМи»  
ОтнОшенияМи нА МуниципАльнОМ уРОвне ........................... 15

Глава.1..Земельный.участок.как.объект.права..
права.на.Земельные.участки................................................................15
§ 1. Земельный участок как объект права.  
Право собственности на земельный участок ...........................15
§ 2. Сервитуты ...............................................................................37
§ 3. Право постоянного (бессрочного) пользования  
земельным участком. Право пожизненного  
наследуемого владения ............................................................75
§ 4. Аренда земельных участков. Безвозмездное  
срочное пользование ...............................................................88

Глава.2..распоряжение.Земельными.участками.орГанами.

местноГо.самоуправления..приватиЗация.Земельных.участков..........95

Глава.3..принудительное.прекращение.прав.

на.Земельные.участки..иЗъятие.Земельных.участков.

для.муниципальных.нужд..реЗервирование.Земель..
компенсация.убытков..откаЗ.от.права.на.Земельные.участки..........111

Глава.4..перспективы.совершенствования.Законодательства.
российской.Федерации.в.области.реГулирования.
«Земельных».отношений..концепция.раЗвития.

ГражданскоГо.Законодательства.рФ..новые.права.

на.Земельные.участки:.Застройки.(суперФиций),.

постоянноГо.владения.и.польЗования.(эмФитевЗис),.

личноГо.польЗования.(уЗуФрукт)........................................................141

Оглавление

РАЗдел 2. МестнОе сАМОупРАвление и егО учАстие  
в пРАвООтнОшениях ...................................................................170
Глава.1..компетенция.местноГо.самоуправления..
реГулирование.Земельных.правоотношений.и.участие.

в.них.муниципальных.обраЗований.как.элемент.компетенции........170
Глава.2..территориальные.основы.местноГо.самоуправления.

и.типы.муниципальных.обраЗований.................................................201
Глава.3..муниципальное.обраЗование.и.орГаны.

местноГо.самоуправления.как.участники.правоотношений.
(в.том.числе.Земельных).....................................................................242

ВВедение. Проблемы разВития «земельных» отношений 

и рынка земельных участкоВ В россии

Вступив в 1990 г. на путь реформ, Российская Федерация должна 
была одним из первых решить вопрос о развитии отношений собственности. В числе объектов собственности земельные участки являются 
важнейшими и наиболее ценными. Именно поэтому вопрос о праве 
собственности на земельные участки в течение длительного времени 
не мог быть разрешен окончательно, и в действительности необходимый закон появился только к концу 2001 г. Таким законом стал новый 
Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ). 
Решая главные для себя задачи оформления возможности предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических 
лиц, а также развития рынка земельных участков, законодатель вынужден был сосредоточить свое внимание и основные усилия именно 
на решении вопроса частной собственности на землю и на преодолении сопротивления, которое существует до сих пор. В связи с этим 
иные вопросы регулирования отношений, объектом которых являются 
земли и земельные участки, не получили должного развития, что сегодня является фактором, существенно сдерживающим развитие рынка 
земельных участков.
Земельный участок – особый объект права. Являясь частью земной 
коры, он вечен и непотребляем. Площади всех земельных участков 
ограничены размерами территории страны, в силу чего их количество 
ограничено, количество ценных, пригодных для позитивного использования земельных участков ограничено еще в большей степени. Это 
означает, что по мере роста населения ценность земельных участков 
будет только возрастать.
Использование земельного участка осуществляется собственником 
в своем интересе, но в силу ограниченности земельных участков их 
использование не должно приводить к возникновению неудобства 
для соседей, жителей населенного пункта, где находится земельный 
участок, в широком смысле – жителей всего муниципального образо

Земельные отношения в системе местного самоуправления

6

вания. Это дает право органам власти ограничивать собственника в порядке использования земельного участка путем установления правил 
его использования. Такие правила могут быть сколь угодно жесткими 
и, естественно, влияют на рыночную стоимость земельного участка. 
Правила использования земельных участков устанавливаются путем издания актов органов государственной власти и местного самоуправления, но в основном – органов местного самоуправления. 
Собственник и пользователь земельного участка обычно в издании 
этих актов не участвует: по общему правилу такие акты с ним не согласовываются, и он вынужден соблюдать установленные правила 
и терпеть последствия их издания. Впрочем, все же возможно его 
опосредованное участие как участие жителя в деятельности соответствующей муниципальной власти. Изменение в результате издания 
таких актов рыночной стоимости земельных участков может приводить (и часто приводит) к возникновению убытков у собственников 
земельных участков. Эти убытки должны были бы компенсироваться 
органами власти, однако общей нормы, обязывающей органы власти 
осуществлять подобную компенсацию собственникам, российское 
законодательство не содержит. Это не только противоречит общему 
принципу гарантий права собственности как одного из важнейших 
стимулов экономического роста, но и вносит серьезный дисбаланс 
в отношения между властью и собственниками, создает условия для нестабильности и коррупции. Влияние власти на собственника земельного участка также проявляется и при принятии решений об изъятии 
земельного участка для государственных и муниципальных нужд, его 
временном занятии и в ряде других случаев, в которых законодательство хоть и предполагает компенсацию убытков, но справедливой 
и равноценной она часто не является.
Необходимо отметить, что в частных случаях принятие таких актов 
органами местного самоуправления приводит к увеличению стоимости земельных участков в связи с приобретением возможности их 
использования для осуществления более выгодной для собственника 
деятельности. В этом случае собственник получает неосновательное 
обогащение, которое сегодня не подлежит изъятию и учитывается 
только как изменение налоговой базы.
Вообще, пожалуй, нигде в праве частное и публичное не соприкасаются столь же тесно, как в отношении земельных участков. До сих пор 
вопрос о предмете земельного права в России является дискуссионным: 

Введение

7

теоретики земельного права включают в предмет все, что связано с землей, в том числе регулирование гражданских отношений. Сторонники 
цивильного подхода, к числу которых принадлежат и авторы, придерживаются точки зрения, что земельное право есть право публичное, 
и его предметом является регулирование отношений, связанных с использованием земель и земельных участков. Регулирование же оборота 
земельных участков является предметом права гражданского. 
Однако в контексте настоящего исследования, рассматривая «земельные» отношения, необходимо говорить и об использовании земельных участков, и об их обороте. Именно поэтому слово «земельные» 
взято в кавычки с целью подчеркнуть, что речь идет не только о праве 
публичном, но и о праве частном – гражданском.
Участвуя в регулировании правил использования всех земельных 
участков, в отношении публичных земель органы местного самоуправления выступают в качестве стороны гражданско-правового отношения: осуществляют распоряжение этими земельными участками. То же 
происходит и в случае изъятия земельного участка у пользователя. 
Разрешив и, в определенной степени, принудив осуществлять отчуждение земельных участков в частную собственность, законодатель 
невольно сместил приоритеты деятельности местной власти в сторону 
распоряжения земельными участками. Анализируя ЗК РФ 2001 г.
1, 
можно сделать вывод о том, что бо`льшая часть норм в этом документе посвящена регулированию распоряжения земельными участками, 
а часть Кодекса, регулирующая вопросы использования земель, осталась по существу в неизменном виде. Фактически бо`льшая часть норм, 
определяющих порядок установления правил использования земельных 
участков, сосредоточена сегодня не в Земельном, а в Градостроительном 
кодексе РФ
2, который регулирует отношения, связанные с использованием не только земельных участков для строительства, но и любых 
других, в том числе и тех, строительство на которых невозможно. Это 
приводит не только к пробелам в земельном праве, но и к очевидному 
перекосу в деятельности местных властей, сосредотачивающих свои 
интересы на распоряжении земельными участками, при этом оставляя регулирование вопросов их использования органам местного самоуправления, определяющим условия пользования в соответствии 

1 Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
2 Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 16.

Земельные отношения в системе местного самоуправления

8

с заключенным гражданско-правовым договором (как правило, договором аренды). Это привело к тому, что значительная часть всех 
договоров, объектом которых является земельный участок, сегодня 
являются договорами аренды, причем в массе своей краткосрочными 
и среднесрочными, до пяти лет. Это не отвечает ни интересам пользователей, ни интересам собственника в силу недостаточности стимулов 
к осуществлению долгосрочных вложений в улучшение земельного 
участка и в нестабильности отношений между собственником и пользователями в целом. 
В качестве другой причины гипертрофированного развития арендных отношений, объектом которых является земельный участок, можно назвать неразвитую систему вещных прав на земельные участки. 
Принятие ЗК РФ и переход к частноправовому регулированию оборота земельных участков не сопровождались расширением перечня 
вещных прав на земельные участки, а, наоборот, для неограниченного 
круга лиц, свели все вещные права к праву собственности и частному сервитуту. В случае когда приобретение права собственности невозможно или нецелесообразно, альтернативы среди вещных прав 
ему нет, и аренда выступила в качестве допустимой замены. Но, как 
писал О’Генри, «песок – плохая замена овсу», также и аренда плохая 
замена вещному праву в силу большей слабости права. Вопрос о развитии системы вещных прав на недвижимое имущество совершенно 
справедливо определен как один из основных в Концепции развития 
гражданского законодательства Российской Федерации
1; предлагаемая 
система будет рассмотрена далее.
Накладывает свой отпечаток и особая система недвижимости в российском праве, допускающая возникновение права собственности 
на здания и сооружения, жилые и нежилые помещения, что, в определенной ситуации, делает земельный участок придатком расположенного на нем здания, и соответственно, вторичным вопрос о праве 
на земельный участок в зависимости от права на расположенное на нем 
здание или сооружение. 
В целом можно утверждать, что условия для стабильности отношений с земельными участками и должной защиты прав пользователей 
этих участков в Российской Федерации пока не созданы.

1 Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. 
М.: Статут, 2009.

Введение

9

Другая возникшая проблема обусловлена непониманием механизма 
реализации коммунальных функций в условиях частной собственности 
на землю и конкурсного порядка предоставления земельных участков, 
притом, что коммунальные функции для местного самоуправления 
являются одними из основных. Размещение сетевых объектов (линий 
электропередачи, связи, газопроводов и др.) на чужих земельных участках требует оформления прав на эти земельные участки, к чему местные 
власти не привыкли, а нормы права не содержат четкого порядка такого 
оформления. В условиях государственной монополии на земельные 
участки, вопрос о праве на использование земельных участков для указанных целей в принципе не стоял, а процедуры предоставления земельных участков начинались и завершались изданием акта органа местного 
самоуправления. Сегодня использование чужого земельного участка 
требует заключения договора или судебного решения и предварительной компенсации убытков, что всегда более сложно, долго и часто 
требует дополнительных финансовых ресурсов. Законодатель до сих пор 
не определил основного механизма оформления права собственника 
протяженной коммуникации в отношении занятого ею земельного 
участка. Мало того, сегодня отсутствует представление и о природе самой протяженной коммуникации, как вещи, т.е. является ли этот объект 
недвижимостью или нет. Существуют теоретические представления 
о том, что такое право – это право ограниченного пользования чужой 
недвижимой вещью (сервитут); однако и в практике, и в законодательстве четкого разграничения между ограниченным пользованием земельным участком и пользованием по назначению не проводится. В результате сервитуты оформляются для этих целей крайне редко, имеют место 
и выкуп таких земельных участков в собственность, и оформление 
аренды, но чаще вопрос о праве вообще остается нерешенным, притом, 
что за собственником коммуникации какое-то право на земельный 
участок все же признается. Неурегулированность вопроса о праве на земельный участок собственника протяженного объекта при очевидной 
необходимости осуществлять строительство таких объектов приводят 
к тому, что бо`льшая их часть строится при отсутствии оформленного 
права на земельный участок. Это означает, что такой объект становится 
самовольной постройкой, а положение его собственника, в том числе 
публичного, – крайне уязвимым. 
Прямым следствием неурегулированности вопроса о праве являются 
неурегулированность вопроса о платежах за пользование земельным