Практические вопросы муниципального управления экономикой городского поселения в России

НАУЧНАЯ МЫСЛЬ
СЕРИЯ ОСНОВАНА В 2008 ГОДУ



А.Н. Сыров


ПРАКТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ ГОРОДСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ В РОССИИ

Монография

znanium.com

Москва РИОР ИНФРА-М

УДК 332.02
ББК 65.050.9
     С95



ФЗ № 436-ФЗ

Издание не подлежит маркировке в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

      Рецензенты:
       Абрамов РА. — д-р экон. наук, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления ФГБОУ ВО «РЭУ им. Г.В. Плеханова»;
       Иванов О.Б. — исполнительный директор Совета муниципальных образований Московской области, член Президиума Совета


      Сыров А.Н.
С95      Практические вопросы муниципального управления экономикой го       родского поселения в России : монография / А.Н. Сыров. — М. : РИОР : ИНФРА-М, 2019. — 207 с. + Доп. материалы [Электронный ресурс; Режим доступа http://www.znanium.com]. — (Научная мысль). — DOI: https://doi.org/10.12737/24361

          ISBN 978-5-369-01684-8 (РИОР)
          ISBN 978-5-16-012887-0 (ИНФРА-М, print)
          ISBN 978-5-16-105205-1 (ИНФРА-М, online)

          Рассмотрены практические аспекты муниципального управления экономикой городского поселения с решением актуальных вопросов планирования, организации и координации деятельности в органах местного самоуправления при разработке документов стратегического планирования, бюджетирования, поддержки малого и среднего предпринимательства, управления имуществом, мобилизации налоговых доходов, а также участие в разработке тарифов (платы).
          Основные положения книги могут быть использованы сотрудниками государственных органов власти и органов местного самоуправления, аспирантами и студентами, обучающимися по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление» (бакалавриат и магистратура), а также всеми, кто интересуется вопросами муниципального управления.


                                                               УДК 332.02
                                                               ББК 65.050.9





Материалы, отмеченные знаком ^\, доступны в электронно-библиотечной системе ZNANIUM по адресу http://znanium.com.
Ссылку для доступа вы можете получить при сканировании QR-кода, размещенного на обложке



ISBN 978-5-369-01684-8 (РИОР)
ISBN 978-5-16-012887-0 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-105205-1 (ИНФРА-М, online)

© Сыров А.Н.

            ВВЕДЕНИЕ


   Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и осуществляется на всей территории страны через органы местного самоуправления, которые самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
   Проведенная в 2003 году реформа местного самоуправления, привела к расширению полномочий органов местного самоуправления поселений по решению вопросов местного значения и, как следствие, увеличению интенсивности деятельности органов местного самоуправления. Одновременно было выявлено существенное ограничение в осуществлении данной деятельности из-за необеспеченности большинства поселений квалифицированными кадрами, недостатка соответствующих компетенций у сотрудников местных администраций [164-167].
   Недостаток сотрудников в органах местного самоуправления, когда каждый из них вынужден заниматься значительным количеством вопросов, приводит к тому, что сотрудники органов местного самоуправления должны обладать полиспециализацией и вынуждены стратегически мыслить, одновременно решая целый комплекс разноплановых тактических и оперативных задач. Особо эта проблема проявляется на уровне городских поселений, когда невысокие зарплаты и высокая интенсивность труда не позволяет привлечь высококвалифицированные и стратегически мыслящие кадры. Несвоевременное решение данной проблемы может привести к ограничениям городского развития и будет сдерживать реализацию государственной политики по формированию центров опережающего экономического роста, созданию комфортной среды для жизни и работы практически 20 млн чел. в 1592 городских поселениях России; созданию устойчивой экономической основы для деятельности муниципальных органов самоуправления.
   Предлагаемое практическое пособие по муниципальному управлению экономикой городского поселения может стать основой для создания интегральной системы поведенческих характеристик для муниципальных служащих и лиц, планирующих связать свою деятельность с работой в администрации городского поселения, а также повышения эффективности принимаемых управленческих решений и оптимизации процесса их реализации.

3

   В данной работе предложены практические обоснованные поведенческие модели для принятия и реализации управленческих решений при разработке документов стратегического планирования, бюджетирования, поддержки малого и среднего предпринимательства, управления имуществом, мобилизации налоговых доходов и участия в разработке тарифов (платы).

            1.      ПЛАНИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ


   Планирование экономической деятельности органами местного самоуправления является одной из функций управления хозяйством городского поселения и основывается на разработке и осуществлении мероприятий, позволяющих достичь целевого состояния экономической системы городского поселения.
   Эта работа начинается с определения существующего состояния городского хозяйства, трендов развития ключевых сфер жизнедеятельности при сохранении существующих тенденций, определения желаемого образа будущего и приоритетов развития города, планирования мероприятий для достижения желаемого целевого состояния социально-экономической системы с учетом выполнения существующих полномочий и принятых обязательств. Это фиксируется в нормативных правовых актах органов местного самоуправления.
   Структурная схема плановой деятельности органов местного самоуправления городского поселения предоставлена на рис. 1.1¹.
   Рассмотрим, как регламентируется плановая работа в городском поселении, а также в каких документах закрепляются целевые ориентиры и мероприятия по достижению целей; порядок подготовки и реализации документов на уровне городского поселения в рамках существующего законодательства.
1.1. Стратегическое планирование
   Стратегическое планирование в городском поселении осуществляется в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». По определению это деятельность органов местного самоуправления городского поселения по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития муниципального образования, отраслей экономики и сфер муниципального управления, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития городского поселения и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
   В соответствии со ст. 6 вышеуказанного Федерального закона к полномочиям органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования относятся:

   ¹ В электронном компоненте книги размещены цветные версии рисунков.

5

План-график закупок
распределяются ресурсы по конкретным мероприятиям, определяются сроки выбора подрядчиков по реализации мероприятий / ой программы(направления)



определяются pec'

Бюджет городского поселения
рсы для реализации / ой программы(направ; ение), где i-количество программ/направлений



Проект плана закупок на следующий плановый период



Бюджетный прогноз городского поселения планируются расходы бюджетахгучетом принятых и планируемых к принятию обязательств, изменения экономических параметров



Муниципальные городские программы, которые развивают / ое направление, где/-количество программ(направлений).


Комплексная программа социально-экономического развития города: утверждается цель и направления по её реализации с учетом существующих трендов и А               желаемого состояния в долгосрочной перспективе


Документы стратегического планирования

Прогноз социально-экономического развития городского поселения планируются изменение налогооблагаемой базы и иных основных экономических параметров: заработной платы, инфляции, объемов отгрузки, инвестиций в основной капитал, ввода жилья и т.п.


   Рис. 1.1. Структурная схема плановой деятельности органов местного самоуправления

   1)    определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социальноэкономического развития Российской Федерации и субъектов РФ;
   2)    разработка, рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления;
   3)    мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами местного самоуправления;
   4)    иные полномочия в сфере стратегического планирования, определенные федеральными законами и муниципальными нормативными правовыми актами.
   Таким образом, стратегическое планирование муниципального образования выстраивается в единую систему целей и мероприятий федерального и регионального уровня, консолидируя ресурсы на достижение согласованных целевых ориентиров. Данные положения должны фиксироваться в следующих документах стратегического планирования:
   1)    стратегия социально-экономического развития муниципального образования;
   2)    план мероприятий по реализации стратегии социальноэкономического развития муниципального образования;
   3)    прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;
   4)    бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период;
   5)   муниципальная программа.
   Необходимо отметить, что к документам стратегического планирования, разрабатываемым на муниципальном уровне в соответствии со ст. 39 Федерального закона о стратегическом планировании, отнесены вопросы разработки вышеуказанных стратегических документов только органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. В данной статье не указана необходимость разработки документов стратегического планирования на уровне городских поселений.
   Следовательно, с учетом изложенного можно сделать вывод, что из указанных пяти стратегических документов обязательными для разработки в городском поселении будут только те из них, которые необходимы для обеспечения бюджетного процесса в соответствии со ст. 172, 179 Бюджетного кодекса.

7

   Исходя из ст. 6 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ, ст. 172, 179 Бюджетного кодекса, ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ к документам стратегического планирования обязательным к разработке в городском поселении являются следующие:
   1)    Прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период (код документа 28)¹. В данном документе определяются существующее состояние социально-экономической системы городского хозяйства и тренды его развития при сохранении существующих тенденций с учетом планируемых к реализации инвестиционных проектов;
   2)    Муниципальные программы (код документа 39), в которых фиксируется образ желаемого будущего отдельного направления городского хозяйства, и определяются мероприятия по его достижению:
   • программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования, в которой с учетом приоритетов федерального уровня и уровня субъекта Российской Федерации определяются цели развития городского хозяйства, формируется образ желаемого будущего, в том числе определяются ключевые направления для её достижения и основные мероприятия;
   • иные муниципальные программы, в которых фиксируется желаемое состояние отдельной сферы жизнедеятельности и мероприятия, которые необходимо исполнить для достижения цели.
   Следует отметить, что в соответствии с п.6.1, 8.2 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено обязательная разработка следующих муниципальных программ:
   • программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений;
   • программа комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений;

   ¹ В соответствии со ст.12 федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» документы стратегического планирования подлежат государственной регистрации, Код документа стратегического планирования присваивается в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 11.11.2015 № 832 «Об утверждении структуры и порядка присвоения уникального реестрового номера документа стратегического планирования».

8

   •  программа комплексного развития социальной инфраструктуры поселений;
   •  программа в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
   3)    Бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период, определяющий потенциальные ресурсы, которые будут направлены на исполнение мероприятий муниципальных программ (код документа 29).
   Документам стратегического планирования, в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 11.11.2015 № 832 «Об утверждении структуры и порядка присвоения уникального реестрового номера документа стратегического планирования», присваивается уникальный 23-разрядный код (рис. 1.2), который отражает:
   •  уровень разработанного документа, для городских поселений 34 (разряд 1-2);
   •  код документа: целеполагание, прогнозирование, программирование (разряд 3);
   •  вид документа: муниципальная программа, прогноз (разряд 4-5);
   •  код отрасли, к какой относится документ стратегического планирования (разряд 6-7);



поселения-34 стратегического

местного            присваивается

планирвоания

самоуправления, органом местного

соответствует       самоуправления

          Код документа:                           ОГРН

         1- целеполагание
       2- прогнозирование
       3- программирование


сТД Рис. 1.2. Структура уникального реестрового номера документа стратегического планирования


9

   •  код органа местного самоуправления соответствует значению основного государственного регистрационного номера (ОГРН), присвоенного номера в Едином государственном реестре юридических лиц записи о создании юридического лица, согласно Порядку ведения Единого государственного реестра юридических лиц (разряд 8-20);
   •  код порядкового номера, присваиваемый каждому документу стратегического планирования в реестре последовательно, в соответствии со сквозной нумерацией, осуществляемой в пределах документов органа местного самоуправления (разряд 21-23).
   Документы стратегического планирования в соответствии с постановлением Правительства РФ от 25.06.2015 № 631 «О порядке государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования» согласовываются с Минэкономразвития России и размещаются в государственном реестре документов стратегического планирования в информационной системе «Управление» [82, 120, 142].
   Рассмотрим более подробно практический порядок деятельности органов местного самоуправления по подготовке документов стратегического планирования, а также иных документов, обеспечивающих их исполнение с учетом существующего нормативного правового регулирования (рис. 1.1 и 1.3).

1.2. Прогноз социально-экономического развития
   В соответствии с подп.4 п.3 ст. 11 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» прогноз социально-экономического развития относится к документам стратегического планирования. Данный документ необходим:
   •  при разработке муниципальных программ, так как позволяет определить проблемные точки городской экономики и социальной сферы, определить место приложения усилий органов местного самоуправления в своей деятельности;
   •  при планировании доходных и расходных статей городского бюджета.
   Теоретические вопросы прогнозирования достаточно широко освещены в литературе [143, 160], поэтому рассмотрим практические аспекты данной работы.


10