Регулирование внешней трудовой миграции административно-принудительными мерами

Å.À. ÌÀËÛØÅÂ
РЕГУЛИРОВАНИЕ
ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ
АДМИНИСТРАТИВНОПРИНУДИТЕЛЬНЫМИ МЕРАМИ
МОНОГРАФИЯ
Москва
ИНФРА-М
201

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1
УДК 342.9(075.4)
ББК 67.401
 
М20
Р е ц е н з е н т ы: 
Жеребцов А.Н., доктор юридических наук, доцент (Новороссийский 
государственный морской Университет имени адмирала Ф.Ф. Ушакова);
Труфанов М.Е., доктор юридических наук, профессор (Краснодарский 
университет МВД России);
Фролов В.М., заместитель начальника полиции по охране общественного порядка (Управление МВД России по Калининградской области)
Малышев Е.А.
Регулирование внешней трудовой миграции административМ20
но-принудительными мерами : монография / Е.А. Малышев. — 
М. : ИНФРА-М, 2019. — 182 с. — (Научная мысль). — www
.dx.doi.org/ 
10.12737/18210.
ISBN 978-5-16-011879-6 (print)
ISBN 978-5-16-104359-2 (online)
Монография посвящена теоретическим и методологическим проблемам государственного управления в сфере внешней трудовой миграции 
в Российской Федерации.
Проводится сравнительно-правовой анализ российского и зарубежного опыта правового регулирования внешней трудовой миграции. Рассматриваются меры административного принуждения, применяемые 
к субъектам внешней трудовой миграции, предлагаются пути совершенствования отдельных их видов.
Для научных и практических работников, преподавателей, аспирантов, слушателей юридических факультетов, а также всех интересующихся 
проблемами миграции.
УДК 342.9(075.4)
ББК 67.401
ISBN 978-5-16-011879-6 (print)
ISBN 978-5-16-104359-2 (online)
©  Малышев Е.А., 2016
Подписано в печать 01.10.2018.
Формат 60u90/16. Печать цифровая. Бумага офсетная.
Гарнитура Newton. Усл. печ. л. 11,4. ППТ20. Заказ  № 00000
ТК 365000-1002473-280316
ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1.
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86.     Факс: (495) 280-36-29.
E-mail: books@infra-m.ru                 http: //www.infra-m.ru
Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

ВВЕДЕНИЕ
Внешняя трудовая миграция – это, безусловно, один из важнейших
ресурсов рабочей силы в XXI веке. Глобальные последствия распада
СССР обострили проблему внешней трудовой миграции в Российской
Федерации, которая в настоящее время является активным импортером
и экспортером рабочей силы. При этом внешняя трудовая миграция, носящая противоречивый характер, все более входит в число проблем, 
представляющих угрозу национальной безопасности. 
В условиях мирового экономического и миграционного кризиса в отдельных регионах ухудшается социально-экономическая обстановка, 
дестабилизируется общественный порядок, усиливается национальная
и межэтническая нетерпимость, возникает опасность религиозного экстремизма и терроризма. А незаконная миграция, питающая рабочей силой теневой сектор экономики, является одной из главных причин усиления негативного отношения к мигрантам со стороны части населения
принимающих государств. 
При этом следует признать, что внешняя трудовая миграция – неизбежное социально-правовое явление, сопутствующее изменению качества жизни населения всех стран. В современных условиях миграция работников высокой квалификации является важнейшим источником накопления человеческого капитала, обеспечивающего экономический
рост и блгосостояние в принимающих странах. Угроза, которая в ближайшее время встанет перед Россией – это усиление глобальной конкуренции за привлечение таких работников. И если в самое ближайшее
время в нашей стране не будут найдены и задействованы административно-правовые средства, способные нейтрализовать все то негативное, 
что влечет за собой приток неквалифицированной иностранной рабочей
силы или отток квалифицированных россиян в поисках работы за рубеж, внешняя трудовая миграция начнет реально угрожать национальной безопасности Российской Федерации. 
Достаточно привести некоторые данные Федеральной миграционной
службы о потоке внешней трудовой миграции в нашей стране. 
Так, в 2014 г. было выдано 1 303 258 разрешений на работу иностранным гражданам, а за аналогичный период предыдущего года
(АППГ) – 1 273 984; оформлено 194 925 разрешений на работу высококвалифицированным
и квалифицированным
специалистам (АППГ – 
155 776); оформлен 2 386 641 патент (АППГ – 1 537 832); количество
3

организаций, имеющих лицензию на трудоустройство граждан Российской Федерации за границей, – 520 (АППГ – 507)1. 
Однако необходимо учитывать, что приведенные цифры не определяют общее количество потока внешней трудовой миграции в Российской Федерации, так как значительная часть иностранных граждан осуществляет трудовую деятельность в нашей стране незаконно, а российские граждане трудоустраиваются за границей самостоятельно. 
Противодействие незаконной миграции является одной из основных
задач Концепции государственной миграционной политики Российской
Федерации на период до 2025 года, утвержденной 8 июня 2012 года
Президентом Российской Федерации №Пр-14902, для решения которой
в первоочередном порядке требуется совершенствовать правовую базу
и меры ответственности за нарушение миграционного законодательства
Российской Федерации. 
Проблемы, порождаемые миграционными процессами, требуют комплексных исследований с целью обеспечения современного научного
сопровождения
деятельности
по
регулированию
миграционных
потоков, в том числе и административно-правовыми средствами. Это
предоставит возможность развития позитивных тенденций, которые будут влиять на рост уровня экономики и социальную сбалансированность, а также выработку эффективной миграционной политики по противодействию незаконной миграции. 
Указанное обстоятельство вызывает необходимость научного осмысления и критического анализа административно-принудительных мер, 
выступающих регуляторами внешней трудовой миграции в нашей стране. Новое научное направление объективно необходимо. Его необходимость продиктована непосредственно теоретическими и практическими
потребностями, в том числе задачами государственной миграционной
политики страны, совершенствования миграционного законодательства
и правоприменительной деятельности, особенно деятельности государственных органов исполнительной власти. 
Вышеперечисленные вопросы обусловливают актуальность и выбор
автором темы монографического исследования. Его системный характер позволил по-новому подойти к теоретическому осмыслению законо                                          
1 Статистические данные по форме 1-РД. Раздел 6. Внешняя трудовая миграция // Официальный сайт Федеральной миграционной службы [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/details/53595/. 
2 Официальный сайт Президента РФ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.kremlin.ru/news/15635. 
4

дательной регламентации административной ответственности за правонарушения в сфере внешней трудовой миграции, а также к разработке
мер административного принуждения, применяемых в сфере внешней
трудовой миграции. 
Важный научный вклад в исследование миграционных процессов
сделали
выдающиеся
ученые: А. Золберг, Э. Ли, М.В. Ломоносов, 
В.М. Моисеенко, В.И. Переведенцев, Е. Равенштейн, Л.Л. Рыбаковский, 
И.Г. Ушкалов, Б.С. Хорев, В.Н. Чапек и другие. Вместе с тем их внимание в основном сосредоточено на анализе теоретических, социальноэкономических, социологических и демографических вопросов миграции населения. 
При этом проблемы внешней трудовой миграции в научной литературе представлены достаточно обширно, что обусловлено комплексным
характером исследования самого феномена внешней трудовой миграции. 
Так, изучению общетеоретических проблем внешней трудовой миграции посвящены труды следующих ученых: В.А. Волох, Н.А. Гузь, 
О.К. Дадаев, Р.Ш. Давлетгильдеев, А.Н. Жеребцов, Ж.А. Зайончковская, 
Е.А. Западнюк, А.И. Иванчак, И.В. Ивахнюк, В.А. Ионцев, М.В. Кислицина, Д.В. Колесов, Н.М. Маркина, В.И. Мукомель, В.И. Переведенцев, 
Т.А. Прудникова, Л.Л. Рыбаковский, С.В. Рязанцев, С.В. Таскаева, 
С.А. Трыканова, Т.Я. Хабриева, Т.Н. Юдина и другие. 
Проблемы административной ответственности за нарушение правил
привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей
силы
были
исследованы
Д.Е. Дробовым, К.Ю. Архиповой, 
А.В. Литвиненко, Н.И. Орешиной, Е.А. Симоновой и другими. 
Однако многими авторами высказывались положения, имеющие дискуссионный характер, которые нуждаются в дополнительном правовом
и социальном обосновании. Настоящая работа ориентирована на восполнение обозначенных пробелов и преодоление устоявшихся представлений о мерах административного принуждения, применяемых в сфере
внешней трудовой миграции. А анализ миграционного законодательства
России и ряда зарубежных стран, практики его применения, а также использование
международных
стандартов
в указанной
сфере
общественных отношений предоставили возможность выработать ряд
предложений по дальнейшему совершенствованию административноправового регулирования внешней трудовой миграции. 
Несмотря на повышенный интерес к миграционным процессам, активизацию научных исследований юридического профиля, необходимо
признать, что сегодня есть дефицит научных исследований и теоретиче5

ских источников относительно юридических механизмов регулирования
миграционных процессов. Именно поэтому для отечественной административно-правовой науки разработка регулирования внешней трудовой
миграции административно-принудительными методами является новым, недостаточно изученным направлением научного поиска. 
В этой связи, а также учитывая динамичность административного законодательства, настоящая работа ориентирована на восполнение нерешенных теоретических и практических проблем мер административного
принуждения, применяемых в сфере внешней трудовой миграции. 
Безусловно, невозможно в одной монографии показать все многообразие аспектов теории и практики административно-правового регулирования миграционной политики России в сфере внешней трудовой миграции. Многие вопросы только поставлены или обозначены автором, 
исходя из выявленных практических недостатков и нормативного несовершенства, и требуют дополнительных разработок и новых исследований. 
При написании отдельных параграфов отчасти использовался ранее
опубликованный материал. 
Автор далек от мысли о законченности исследования, он претендует
всего лишь на обозначение важности и продуктивности комплексного
решения вопросов регулирования внешней трудовой миграции административно-принудительными мерами. Многие вопросы, затронутые автором, еще ждут своих исследователей. Он выражает искреннюю признательность и глубокую благодарность членам кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, а также официальным и неофициальным рецензентам, оказавшим значительную помощь в подготовке рукописи настоящей работы к изданию.
6

ГЛАВА 1. 
ВНЕШНЯЯ ТРУДОВАЯ МИГРАЦИЯ В РОССИИ: СУЩНОСТЬ, 
СОДЕРЖАНИЕ, ЮРИДИЧЕСКОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ
§ 1. Социальная и правовая характеристика миграции  
населения
Возникновению и развитию человеческой цивилизации всегда сопутствовала миграция населения (лат. migratio, от migro – перехожу, переселяюсь), которая обусловливается миграциями отдельных народностей и целых наций. Миграция населения существует с древнейших времен. 
Миграция (от лат. migratio – перемещение, переселение) является не
просто одной из демографических характеристик общества, но и способом существования человечества, освоения людьми новых территорий, 
взаимодействия культур. 
Многогранность процесса миграции и сложившиеся в связи с этим
расхождения в теоретических подходах к его исследованию привели
к формированию различных трактовок этого понятия. В силу этого в современном понятийном аппарате отсутствует единое представление
о миграции как научной категории. Вместе с тем теоретический анализ
понятия является необходимым шагом любого научного исследования. 
Понятие «миграция населения», отмеченное в толковом словаре русского языка, означает переселение, перемещение3. 
Юридическая энциклопедия аналогично определяет понятие «миграция» (от англ. migration) – переселение, перемещение населения4. 
Термин «миграция» (от фр. migration, нем. migration) – переселение, 
перемещение (например, населения внутри страны или из одной страны
в другую)5. 
Большой Российский энциклопедический словарь содержит следующее определение: «миграция» – перемещения людей, связанные, как
                                          
3 Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 
слов и фразеологических выражений. – М., 1995. – С. 347. 
4 Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. 
М.Ю. Тихомирова. – М., 1997. – С. 244. 
5 Крысин Л.П. Иллюстрированный толковый словарь иностранных слов / 
Л.П. Крысин. – М., 2008. – С. 443. 
7

правило, со сменой места жительства6. Схожую дефиницию миграция – 
передвижение населения внутри страны; переселение его из одной страны в другую (эмиграция, иммиграция) дает краткий политический словарь7. 
Первое научное определение «миграция» дал в своих работах 1885–
1889 гг. английский ученый Е. Равенштейн8. Он достаточно просто подошел к определению миграции, рассматривая ее как «постоянное или
временное изменение местожительства человека», как «непрерывный
процесс», обусловленный взаимодействием четырех основных групп
факторов: 1) действующих в начальном месте (стране) жительства мигранта; 2) действующий на стадии перемещения мигранта; 3) действующий в месте (стране) въезда мигранта; 4) фактор личного характера, под
которым понимается, прежде всего, система предпочтений личности, 
вся совокупность ее демографических характеристик и т.п.9. 
Согласно теории Е. Равенштейна10, внешняя миграция развивается
по тем же законам, что и миграция отдельно взятой страны. В то же время известный исследователь миграции А. Золберг утверждал, что изучение внешней и внутренней миграции требует совершенно разных подходов11. Американский ученый Э. Ли, разработавший концепцию факторов миграции, связывал ее с селективностью для различных групп населения12. 
Начало развития отечественной научной мысли в отношении миграционного движения приходится на вторую половину XVIII века. Первым, кто среди российских ученых серьезно обратил внимание на миграционные процессы, стал М.В. Ломоносов, который не просто обозначил их значимость в истории государства Российского, но и обосновал
                                          
6 Большой Российский энциклопедический словарь. Научное издательство
«Большая Российская энциклопедия». М., 2003. – С. 944. 
7 Краткий политический словарь. – М., 1971. – С. 157. 
8 Введение в демографию / Под ред. В. А. Ионцева, А. А. Саградова. М., 
2003. – С. 302. 
9 Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. – М., 1999. – С. 16. 
10 Ravenstein E.G. The laws of migration. Journal of the Statistical Society, 
vol.48, 1885, pp. 167–227. 
11 Zolberg A.R. The Next Waves: Migration Theory for a Changing World // 
International Migration Review. 1989. № 3. P. 405. 
12 Lee E.A. Theory of Migration // Jackson J. A. (ed.) – Migration. Cambridge. 
1969. P. 282–297. 
8

их с демографической точки зрения в работе «О сохранении и размножении российского народа» (1761 г.)13. 
Такие известные современные исследователи, как Л.Л. Рыбаковский, 
В.И. Переведенцев, Б.С. Хорев, В.Н. Чапек, И.Г. Ушкалов, В.М. Моисеенко и многие другие, обосновали и развили теоретические подходы
в изучении миграционного движения во всем многообразии его видов
и форм. 
И значительное внимание при этом было уделено непосредственно
термину «миграция»14. 
В.И. Переведенцев характеризует миграцию как территориальную
мобильность населения, которая самым тесным образом связана со всеми другими видами мобильности: социальной, профессиональной, образовательной, этнической. По его мнению, одна из главных функций миграции населения – достижение соответствия между территориальным
размещением потребности в рабочей силе и размещением трудовых ресурсов. В более узком и специальном значении слова он понимает под
миграцией совокупность переселений людей, т.е. таких их перемещений
по территории, которые неразрывно связаны со сменой ими мест жительства на относительно продолжительный срок15. 
Б.С. Хорев, поставив задачу создания концепции миграционной подвижности населения во всех ее формах, во многих своих работах под
миграционной подвижностью понимает миграцию в широком смысле
этого слова, а в узком смысле – только переселение16. 
В.М. Моисеенко отмечает, что под миграцией следует понимать «перемещение людей (мигрантов) через границы тех или иных территорий
с переменой места жительства навсегда или на более или менее длительное время»17. 
С.В. Рязанцев, формулируя понятие «миграция» как перемещение
или переселение, указывает, что перемещение и переселение – не синонимы. Он подчеркивает, что Л.Л. Рыбаковский дал определение миграции, которое на долгие годы вошло в научный оборот. Территориальные перемещения, совершающиеся между разными населенными пунк                                          
13 Магомедова А.Г. Экономико-демографические аспекты внешней миграции в России: Сборник статей / Гл. ред. В.А. Ионцев. – М., 2006. С. 30. 
14 Магомедова А.Г. Указ. соч. С. 30. 
15 Переведенцев В.И. Методы изучения миграции населения. М., 1975. С. 9. 
16 Народонаселение. Прикладная демография. М., 1973. – С. 19. 
17Моисеенко В.М. Миграция населения // Народонаселение: Энциклопедический словарь. М., 1994. – С. 231. 
9

тами или регионами, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности представляют собой миграцию в широком значении этого слова. Данный широкий подход закрепился в последнее время в науке. 
В узком значении слова миграция представляет собой законченный
вид территориального перемещения, т.е. переселение. Переселение
должно отвечать двум условиям: во-первых, население перемещается
между населенными пунктами; во-вторых, перемещения обязательно
сопровождаются сменой постоянного места жительства18. 
В.А. Ионцев делает вывод о том, что миграция, как никакой другой
процесс, происходит одновременно во времени и пространстве, в этом
его, кстати, важное отличие от других демографических процессов19. Он
отмечает, что миграция населения в узком смысле слова выступает как
составная часть более широкого понятия – миграционное движение населения. Между ними нецелесообразно ставить знак равенства. В понятии «миграционное движение» предполагается различать межпоселенные и внутрепоселенные передвижения. Именно первые относятся
к термину «миграция» в ее классическом понимании, поскольку только
межпоселенные передвижения меняют картину размещения населения
в регионе, стране и мире20. 
Рассмотрим определения понятия «миграция», встречающиеся в отечественной юридической литературе. 
Б.В. Россинский под миграцией понимает «перемещение населения
в пределах одной страны или из одной страны в другую»21. 
Н.Н. Тоцкий отмечает, что «миграция – это перемещение по различным причинам людей через границу тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного места жительства»22. 
                                          
18 Рязанцев С.В. Трудовая миграция в странах СНГ и Балтии: тенденции, последствия, регулирование. – М., 2007. С. 17. 
19 Ионцев В.А. Указ. соч. С. 16–17. 
20 Современная демография / Под ред. А.Я Кваши, В.А. Ионцева. М., 1995. 
С. 103. 
21Россинский Б.В. Административные правонарушения: Энциклопедический
словарь. М., 2003. – С. 323. 
22 Тоцкий Н.Н. Введение в миграционное право: Миграционное право как
подотрасль Конституционного права Российской Федерации: Нормативные акты, регулирующие правоотношения с участием мигрантов / Отв. ред. Н.А. Михалева. – М., 1999. С. 12. 
10