Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства

                НАУЧНАЯ МЫСЛЬ




СЕРИЯ ОСНОВАНА В 2008 ГОДУ



К.В. ПЕ0КОВА



ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА



МОНОГРАФИЯ




znanium.com

Москва ИНФРА-М 2019



�ДК 347.7(075.4)
ББК 67.402
      П31

    Рецензенты:                                                           
    Татьяна Дмитриевна Зражевская, доктор юридических наук, профес-       
    сор, профессор кафедры конституционного права России и зарубежных     
    государств Воронежского государственного университета, уполномочен-   
    ный по правам человека в Воронежской области, заслуженный юрист       
    Российской Федерации;                                                 
    Сергей Олегович Шохин, доктор юридических наук, профессор, профес-    
    сор Департамента правового регулирования экономической деятельности   
    Финансового университета при Правительстве Российской Федерации,      
    заслуженный юрист Российской Федерации                                
    Пешкова Х.В.                                                          
П31 Теоретико-правовые основы бюджетного устройства госу-                 
    дарства : монография / Х.В. Пешкова. --- М. : ИНФРА-М, 2019. ---      
    315 с. --- (Научная мысль). --- www.dx.doi.org/10.12737/monography_   
    59315dc2d04623.45669062.                                              
    ISBN 978-5-16-012952-5 (print)                                        
    ISBN 978-5-16-105708-7 (online)                                       
    В книге рассмотрены понятие и исторические аспекты становления        
    бюджетного устройства как характеристики государства; исследовано со- 
    отношение категорий «тип государства», «государственное устройство»,  
    «государственный суверенитет», «функции государства» и «бюджетное     
    устройство государства». Обосновано понимание бюджетного устройства   
    государства как юридической конструкции, включающей элементы, соот-   
    ветствующие различным видам бюджетных правоотношений; обобщены        
    положения законодательства России и зарубежных стран в области регу-  
    лирования финансов. Разработаны категории «бюджетный метод ведения    
    государственного хозяйства», «элемент бюджетного устройства государ-  
    ства» с целью их внедрения в понятийно-категориальный аппарат науки.  
    В работе проведен анализ инструментария бюджетного устройства госу-   
    дарства с позиций теории государства и права, конституционного права, 
    иных отраслей права. В частности, бюджетное устройство исследовано    
    с позиций типологии государства --- государственного устройства, госу    дарственного суверенитета, правового статуса государства, их конститу    ционных основ, взаимосвязи конституционного и финансово-правового     
    регулирования. Обращается внимание на свойства бюджета как казны      
    с позиций соотношения финансового и гражданского права.               
    Монография рассчитана на ученых-юристов и ученых-экономистов,         
    а также аспирантов, студентов образовательных учреждений, практиче-   
    ских работников в сфере финансов, бюджета и государственного управ-   
    ления. Выводы автора могут быть интересны работникам органов зако-    
    нодательной (представительной) и исполнительной власти, контрольных   
    органов.                                                              
                                                          УДК 347.7(075.4)

ББК 67.402
ISBN 978-5-16-012952-5 (print)
ISBN 978-5-16-105708-7 (online)                    © Пешкова Х.В., 2017



�ГЛАВЛЕНИЕ


ПРЕДИСЛОВИЕ...................................................4
РАЗДЕЛ I. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО ГОСУДАРСТВА -ФУНДАМЕНТАЛЬНАЯ ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ ........................12
Глава 1. Правовая природа бюджетного метода ведения государственного хозяйства.................................12
§ 1. Бюджетное устройство как характеристика государства...12
§ 2. Сущность бюджетного метода ведения государственного
хозяйства..................................................58
§ 3. Элементы бюджетного устройства государства...........101
Глава 2. Исторические и современные аспекты правовой организации бюджетного устройства государства.............118
§ 1. Становление бюджетного устройства государства (на примере Российского государства)..........................118
§ 2. Правовые основы бюджетного устройства государства: Российская модель и универсальные подходы ................137
§ 3. Субъекты, задействованные в нормативном установлении и реализации элементов бюджетного устройства (на примере модели бюджетного устройства России)..........................164
РАЗДЕЛ II. ЭЛЕМЕНТЫ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА...............................................180
Глава 3. Основные материально-правовые элементы бюджетного устройства государства.........................180
§ 1. Бюджетное устройство государства и его бюджетная система.180
§ 2. Государственные и муниципальные доходы как инструмент формирования бюджета в модели бюджетного устройства ......197
§ 3. Государственные и муниципальные расходы как форма использования бюджетных ресурсов в модели бюджетного устройства ...............................................218
§ 4. Межбюджетные трансферты в структуре бюджетного устройства государства .......................................236
Глава 4. Организационно-процедурная составляющая бюджетного устройства государства.........................252
§ 1. Бюджетный процесс как элемент бюджетного устройства .252
§ 2. Целевые программы в структуре бюджетного устройства государства...............................................278
§ 3. Бюджетный контроль как гарантия должной реализации элементов бюджетного устройства...........................289

ЗАКЛЮЧЕНИЕ................................................305



�РЕДИСЛОВИЕ


   Выделение в рамках экономической и, одновременно, юридико-управленческой активности государства его финансовой деятельности, подразумевающей ведение государственного хозяйства посредством специального публичного денежного фонда - бюджета, послужило фактором формирования самостоятельной системы научных знаний - бюджетно-правовой теории. Бюджетно-правовая теория сосредоточивает внимание на понятиях, категориях, концепциях, соответствующих процессам в области публичных финансов, бюджета, бюджетной системы в целом; обосновывает необходимость облечения их в юридическую форму, адекватную социально-экономическим потребностям государства и общества, населения и отвечающую тенденциям модификации государственного строя, государственного устройства вслед за политикой и экономическим развитием. Настоящая работа посвящена исследованию категории «бюджетное устройство государства». Данная категория, будучи традиционно относимой к разряду финансово-правовых (бюджетно-правовых), тем не менее имеет межотраслевое значение. И в современный период такое ее значение все более усиливается, поскольку как характеристика государства бюджетное устройство выступает связующим звеном между свойствами государства - государственным устройством, суверенитетом, государственным строем, укладом политики государства - и реальными материальными возможностями, результатами реализации указанных свойств; между динамичной модификацией свойств государства и реальными возможностями профинансировать разнообразные процессы, происходящие в связи с этим в разных сферах государственной деятельности и общественной жизни.
   Бюджетное устройство выражает юридический способ финансовой организованности государства, в основу которого положено образование и использование особых форм финансовых ресурсов (бюджеты), нужных государству и входящим в его состав территориальным образованиям для существования, выполнения функций и задач, реализации финансовых обязательств перед населением, организациями. Соответственно, вне инструментария бюджетного устройства невозможно существование государства, выполнение им функций и задач, учитывающих потребности населения, потребности бесперебойного функционирования территорий в составе государства. Как следствие - вопросы бюджетного устройства выходят на первый план во всех государствах мира.
   В настоящее время вопросы бюджетного устройства становятся все более актуальными. Объяснение тому - изменения, происходящие в политической, социально-экономической сферах государства и общества, внутригосударственные и международные процессы, неизбежно оказывающие влияние на национальную бюджетную систему. Указанные изменения - предпосылки возникновения многих сложностей, напрямую затрагивающих бюджет - например, по поводу возможностей и целесообразности увеличения объема бюджетного финансирования на под

4



�ержку населения иных государств, попавших в сложные ситуации (имеются в виду события последних лет на Украине, в Сирии, других странах); расширения бюджетного регулирования, межбюджетных отношений, например, между Российской Федерацией и ее субъектами, Крымом с целью развития инфраструктуры и социальной защиты населения нового субъекта федерации, требующих дополнительных бюджетных ресурсов; определения приоритетов тех или иных расходов бюджета; оптимизации процедур бюджетного процесса и бюджетного контроля в связи с изменением структуры финансовых органов (например, упразднение Росфиннадзора); возможностей поиска новых источников пополнения доходов бюджета в связи с усилением налогового бремени в адрес граждан России; а также имеющими место в мировой практике факторами напряженности отношений внутри государств и вовне в связи с противостоянием территорий, претендующих на финансовую, бюджетную самостоятельность. И это лишь не многие из факторов, выводящих вопросы бюджетного устройства государств, вопросы бюджетного права в разнообразии его правовых институтов на первый план. Бюджетное устройство уже давно перестало быть категорией сугубо научного плана, поскольку подразумевает юридическое решение многих финансовых вопросов и проблем, стоящих остро как внутри государств, перед населением, так и во вне - в рамках международных отношений. И это при том, что, говоря о бюджетном устройстве государства, мы имеем в виду категорию внутригосударственной характеристики, тем не менее в современных условиях получающую выход и в межгосударственных отношениях в связи со своего рода переделом финансовых средств и финансово-правовых, политических инструментов между государствами в силу различных причин.
   Инструментарий бюджетного устройства государства связан с правовой организацией бюджетной системы государства, предполагающей управление финансами и с помощью финансов установление и реализацию бюджетной компетенции самого государства, территориальных образований в его составе, органов власти и в связи с формированием и использованием бюджета, осуществлением бюджетного процесса и бюджетного контроля. Бюджетное устройство носит комплексное содержание. Оно подразумевает целый клубок финансовых правоотношений различных видов, в том или ином аспекте опосредующих формирование и функционирование бюджета в его многостороннем понимании (публичный денежный фонд; закон). В данном случае речь идет, например, о таких категориях, как «доходы бюджета», «расходы бюджета», «бюджетный процесс», «бюджетный контроль», «бюджетное регулирование» и ряде других, соответствующих бюджетным правоотношениям различных видов, в отрыве от которых невозможно выразить содержание бюджетного устройства, структурированное рядом элементов.
   Указанные соображения положены в основу подхода автора к обоснованию комплексного содержания бюджетного устройства государства, рассмотрению его в качестве особой юридической конструкции. Ав

5



�ор анализирует исторические предпосылки оформления бюджетного устройства как характеристики государства, предпосылки комплексности ее содержания (элементов), а также сферу реализации отраслевого (бюджетно-правового) статуса государства. Предлагается категория «бюджетный метод ведения государственного хозяйства»: автор обосновывает целесообразность введения этой категории в понятийно-категориальный аппарат науки.
   Комплексность бюджетного устройства обуславливает целесообразность кодифицированного подхода к упорядочению бюджетных правоотношений, в рамках которых его элементы получают реализацию. Надо заметить, в действующем Бюджетном кодексе РФ, как и его проекте, над которым продолжается работа уже с 2014-2017 гг., понятие «бюджетное устройство Российской Федерации» вообще отсутствует, на что мы уже обращали внимание в ранее опубликованных работах как на весьма существенный недостаток законодательства¹. Складывается ситуация, что Российская Федерация, как и любое иное государство, фактически и в обязательном порядке имеет бюджетное устройство, но на законодательном уровне это не закреплено. Вместе с этим без бюджетного устройства, как и бюджета непосредственно существование государства просто немыслимо. Вне инструментария бюджетного устройства вряд ли возможно достичь ясность относительно способов сосредоточения денег в бюджете, их последующего использования, в том числе на социальные нужды, распределения между территориями.
   Нельзя не заметить, что в литературе, как финансово-правовой, так и экономической, в разные периоды высказывались лишь фрагментарные суждения относительно понятия бюджетного устройства государства. Долгое время попытки определить его понятие носили, в основном, характер дискуссий относительно природы бюджетно-правового регулирования как такового, его экономических основ, включения в бюджетное устройство некоторых элементов, вне целостного подхода к его структуре. Наряду с этим, виды финансовых, бюджетных правоотношений, бюджетно-правовые институты - охватывающие доходы и расходы бюджета, бюджетный контроль и бюджетный процесс и др. - всегда привлекали внимание ученых. Возможно, уровень научных представлений о бюджетном устройстве государства выступил одним из решающих факторов отсутствия в законе определения его понятия.
   Следует особо подчеркнуть вклад в совершенствование теоретикоправового содержания различных финансово-правовых институтов профессора О.Н. Горбуновой, предложившей проект Закона «О финансах», нацеленный на усиление комплексности юридического регулирования

   ¹ Горбунова О.Н., Пешкова Х.В., Вершило Т.А. О необходимости совершенствования текста проекта Бюджетного кодекса РФ // Финансовое право. 2016. № 7. С. 37-40.

6



�инансовых отношений¹. В этом законе, безусловно, уместно было бы закрепить понятие и общий нормативный подход к структуре бюджетного устройства, что позволило бы целостно отрегулировать бюджетные отношения в совокупном действии норм БК РФ и Закона «О финансах». Необходимо «более детальное обоснование и список терминов, употребляемых в области финансовой деятельности»¹ ².
   Таким образом, тема бюджетного устройства государства является актуальной для науки и практики по причине назревшей необходимости углубления финансово-правовой теории и совершенствования законодательства в этой части с учетом объективных социально-экономических и политических процессов, необходимости совершенствования финансово-правового терминологического аппарата.
   Важно заметить, что рассматриваемая характеристика государства несет в себе следующие положения.
   Во-первых, в основу сущности бюджетного устройства государства положена идея, что бюджетное устройство соответствует государственному устройству. Этой мысли придерживается автор настоящей работы, обосновывая соответствующие выводы. Бюджетное устройство позволяет юридико-организационно решить вопросы денежного обеспечения территорий в составе государства ресурсами бюджетной системы, а значит, вопросы выполнения финансовых обязательств перед населением, организациями. В свою очередь, это свидетельствует о связи между гражданами и институтами в области публичных финансов, бюджетного метода ведения государственного хозяйства. Соответственно, процессы в области изменения государственного устройства оказывают влияние и на бюджетное устройство государства - в части, например, расширения структуры бюджетной системы за счет присоединения к государству новых территорий, и наоборот (пример с Республикой Крым, вошедшей в состав Российской Федерации), расширения финансовых обязательств государства в сфере социального обеспечения в связи с увеличением численности граждан и т.д.
   Во-вторых, в основу бюджетного устройства положено урегулирование вопросов денежного обеспечения территорий государства ресурсами бюджетной системы, ресурсы направляются на финансирование задач и функций государства и местного самоуправления на территориальных уровнях. В связи с этим надо заметить, что бюджетное устройство имеет информационные основы. Заложенные в бюджет расходы и поступления денежных ресурсов несут в себе информацию о финансовой обеспеченности территорий в составе государства, объемах финансирования функций и задач, тем самым позволяют

   ¹ Горбунова О.Н. Роль финансового права в выполнении планов экономического и социального развития // Советское государство и право. 1982. № 6. С. 12-20; Ее же. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2012. С. 144-179.

   ² Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 155.

7



�удить о качестве их исполнения. Бюджет, на юридическое и организационное обеспечение функционирования которого работает бюджетное устройство, - лучший информационный источник о состоянии публичных финансов, о поддержке населения и общественно полезных организаций ресурсами бюджетной системы, т.е. о вливании публичных финансов в частные, и наоборот. Информированность граждан и их поддержка ресурсами бюджетной системы отвечают уровню развития демократии в государстве, сближают государственное управление публичными финансами с потребностями субъектов, владеющих частными финансами в пределах различных территорий в составе государства, и отчасти указанные положения могут даже выступить фактором снижения (вплоть до полного устранения) экстремистских настроений в обществе.
   В-третьих, бюджетное устройство государства своим содержанием охватывает многогранные процессы в области формирования государственных доходов, использования государственных ресурсов, причем на различных территориальных уровнях, требующих организованных методов планирования финансов и контроля. В связи с этим представляет интерес анализ влияния процессов и изменений в государственном устройстве на бюджетное устройство, финансово-правовое регулирование в целом; взаимосвязь между финансово-правовым, бюджетно-правовым регулированием, инструментарием бюджетного устройства и социально-экономической сферой, потребностями населения.
   Бюджетное устройство государства - категория, должное юридическое оформление которой позволяет улучшить управление государством и обществом, какие сферы не были бы приняты во внимание. Оно выражает сущностные стороны управления финансами - как публичными, так и частными, и с помощью финансов, сосредоточенных в бюджетной системе. В данном случае мы придерживаемся подхода, сформулированного и обосновываемого в многочисленных работах докт. юрид. наук, профессора Ольги Николаевны Горбуновой, относительно государственного управления финансовой системой, т.е. управления со стороны государства финансами и с помощью финансов. В 2017 г. в журнале «Государство и право» (№ 1) опубликована ее статья под названием «Управление делами государства и общества с помощью норм финансового права» - «автор, занимаясь долгие годы изучением финансового права на основе системного анализа, ... пришел к выводу, что нет лучшего способа управлять государством, чем управлять с помощью денег»¹. Применительно к исследованию нами бюджетного устройства государства это высказывание подразумевает, что бюджетное устройство - фактор организованности формирования и использования бюджета, бюджетной системы в целом; и те подходы, которые государство по

   ¹ Об управленческих свойствах финансово-правового регулирования см.: Горбунова О.Н. Управление делами государства и общества с помощью норм финансового права // Государство иправо. 2017. № 1. С. 51-59.

8



�ожило в основу бюджета, позволяют ему управлять и самим бюджетом и населением. Так, например, наполняя бюджет денежными ресурсами - доходами, государство тем самым управляет населением -в частности, возлагая на граждан платежные обязанности, которые могут стимулировать, либо, наоборот, снизить их экономическую активность (снижение покупательской способности из-за высокой цены на товар, включающей оплату акцизов, НДС; нежелание иметь недвижимость и автомобили высокой стоимости в связи со значительным налоговым обременением и т.д.). Управление бюджетом по линии использования сосредоточенных в нем средств на социальные расходы - пенсии, социальные пособия и др., а также на расходы в форме субсидирования организаций в экономическом смысле «подстегивает» и население и организации (повышение покупательской способности, производство определенных товаров в субсидируемых сферах, удовлетворяющих потребности граждан, «подталкивающих» их к конкретным покупкам и т.д.). Заметим, обозначенные положения - не только свидетельство применения инструментария государственного управления в сфере финансов и с помощью финансов, но и показатель неразрывной связи между публичными и частными финансами, бюджетом и налогами, бюджетным устройством и социально-экономической сферой.
   С учетом обозначенных моментов, в свете последних событий в мире и непосредственно в России вопросы теоретико-правового исследования бюджетного устройства государства стоят особенно остро.
   Многие рассуждения автора в связи с исследованием бюджетного устройства государства и тематики правового регулирования бюджетных правоотношений, не нашедшие место в данной книге, отражены в иных его работах: монографиях: «Бюджетное устройство России» (2014); «Вопросы налоговых и бюджетных правоотношений в судебной практике» (2012); «Дотации и субсидии: финансово-правовой и экономический аспекты» (2010); «Финансовый механизм и право» ((в соавт.) 2014); учебнике «Бюджетное право России» (2011 г. - 1 изд.; 2017 г. -второе изд., перераб. и доп.); а также статьях: «Бюджетный метод ведения государственного хозяйства как фундаментальная категория науки финансового права» («Государство и право». 2014. № 6); «Бюджетное устройство государства как категория науки финансового права» («Финансовое право». 2013. № 11); «Концепция правового статуса субъектов бюджетного устройства» («Вестник Санкт-Петербургского университета». Серия 14. Право. 2010. № 4); «Реализация принципа разделения властей в сфере бюджетного устройства государства», «Управленческие процедуры: инструментарий бюджетного устройства государства» (Труды Института государства и права РАН. 2015. № 6; 2016. № 6) и др.
   Книга базируется на результатах проведенного автором в 20052017 гг. исследования основных финансово-правовых институтов, категории «бюджетное устройство государства», многие из которых, в свою очередь, были положены в основу диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук, защищенной им в 2014 г. в Инсти
9



�уте государства и права РАН. В данной книге материалы исследования существенно расширены и, как следствие, углублены и обоснованы сформулированные на их основе выводы - внимание акцентируется не столько на российской правовой концепции бюджетного устройства, сколько на методологии теоретико-правового формирования понятия бюджетного устройства государства и сопутствующих ему понятий и категорий. Понятие и природа, структура бюджетного устройства государства исследуются с позиций содержания базовых категорий теории государства и права - «государственное устройство», «тип государства», «государственный суверенитет», «государственное управление», «функции и задачи государства», «функции права», «источники права», «правовые средства», «материальное и процессуальное право», «государственный интерес», «вопросы местного значения», «административно-территориальное деление государства»,     «правосубъектность»,
«принцип разделения властей», характера и объема конституционного регулирования отраслевых отношений и др. Инструментарий бюджетного устройства рассматривается также в ракурсе понятий и категорий, имеющих межотраслевое значение: «юридический процесс», «казна», «право собственности», «обязательства», «денежные средства», «имущество», «страхование», «интересы граждан (населения)», «информация», «юридическая ответственность», «контроль», «кредит», «банковский счет», «фонды (некоммерческие организации)», «государственные (муниципальные) контракты», «государственные (муниципальные) услуги»; категорий, имеющих экономический характер: «государственное хозяйство», «финансы», «экономические отношения», «национальный доход», «финансовая система», «финансовое планирование», «прогноз социально-экономического развития», «экономическая роль государства», «источники формирования бюджета», «внешнеэкономическая деятельность государства» и ряда других.
   Работая над книгой, автор руководствовался стремлением провести такое исследование, которое раскрывает характеристику государства, а именно его бюджетное устройство, подразумевающее особый финансово-правовой инструментарий реализации государственного устройства и государственного суверенитета, функций государства, конституционное регулирование указанных категорий, государственное управление финансами с помощью денег, наличие казны (бюджета) государства как объекта гражданских и финансовых прав. В связи с этим автор надеется, что эта книга вызовет интерес не только у тех, кто занимается финансовым правом, но также и теорией государства и права, конституционным правом, гражданским, административным и иными отраслями права.
   Автор выражает искреннюю признательность и благодарность за оказанную помощь и ценные рекомендации по проведению исследования бюджетно-правовых институтов, положенного в основу настоящей монографии, доктору юридических наук, профессору, почетному работнику высшего профессионального образования Российской Федерации,

10



�рофессору кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия Ольге Николаевне Горбуновой.
   Автор надеется, что книга будет полезна читателям, интересующимся теорией и практическим применением бюджетного, финансового права, проблемами формирования понятийно-категориального аппарата финансового законодательства, а также вопросами финансового, юридико-организационного обеспечения государственного устройства, государственной деятельности, государственного управления обществом.