Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства

Õ.Â. ÏÅØÊÎÂÀ 
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ
ОСНОВЫ
БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА
ГОСУДАРСТВА
МОНОГРАФИЯ
Москва
ИНФРА-М
201

УДК 347.7(075.4)
ББК 67.402
 
П31
Р е ц е н з е н т ы: 
Татьяна Дмитриевна Зражевская, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного права России и зарубежных 
государств Воронежского государственного университета, уполномоченный по правам человека в Воронежской области, заслуженный юрист 
Российской Федерации;
Сергей Олегович Шохин, доктор юридических наук, профессор, профессор Департамента правового регулирования экономической деятельности 
Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, 
заслуженный юрист Российской Федерации
Пешкова Х.В.
П31 
 
Теоретико-правовые основы бюджетного устройства госу 
-
дарства : монография / Х.В. Пешкова. — М. : ИНФРА-М, 2019. — 
315 с. — (Научная мысль). — www
.dx.doi.org/10.12737/monography_
59315dc2d04623.45669062.
ISBN 978-5-16-012952-5 (print)
ISBN 978-5-16-105708-7 (online)
В книге рассмотрены понятие и исторические аспекты становления 
бюджетного устройства как характеристики государства; исследовано соотношение категорий «тип государства», «государственное устройство», 
«государственный суверенитет», «функции государства» и «бюджетное 
устройство государства». Обосновано понимание бюджетного устройства 
государства как юридической конструкции, включающей элементы, соответствующие различным видам бюджетных правоотношений; обобщены 
положения законодательства России и зарубежных стран в области регулирования финансов. Разработаны категории «бюджетный метод ведения 
государственного хозяйства», «элемент бюджетного устройства государства» с целью их внедрения в понятийно-категориальный аппарат науки. 
В работе проведен анализ инструментария бюджетного устройства государства с позиций теории государства и права, конституционного права, 
иных отраслей права. В частности, бюджетное устройство исследовано 
с позиций типологии государства — государственного устройства, государственного суверенитета, правового статуса государства, их конституционных основ, взаимосвязи конституционного и финансово-правового 
регулирования. Обращается внимание на свойства бюджета как казны 
с позиций соотношения финансового и гражданского права.
Монография рассчитана на ученых-юристов и ученых-экономистов, 
а также аспирантов, студентов образовательных учреждений, практических работников в сфере финансов, бюджета и государственного управления. Выводы автора могут быть интересны работникам органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, контрольных 
органов.
УДК 347.7(075.4)
ББК 67.402
ISBN 978-5-16-012952-5 (print)
ISBN 978-5-16-105708-7 (online)
©  Пешкова Х.В., 2017

ОГЛАВЛЕНИЕ
ПРЕДИСЛОВИЕ .........................................................................................4
РАЗДЕЛ I. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО ГОСУДАРСТВА – 
ФУНДАМЕНТАЛЬНАЯ ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ ........................12 
Глава 1. Правовая природа бюджетного метода ведения  
государственного хозяйства ....................................................................12 
§ 1. Бюджетное устройство как характеристика государства .................12 
§ 2. Сущность бюджетного метода ведения государственного  
хозяйства ......................................................................................................58 
§ 3. Элементы бюджетного устройства государства ..............................101 
Глава 2. Исторические и современные аспекты правовой  
организации бюджетного устройства государства ...........................118
§ 1. Становление бюджетного устройства государства  
(на примере Российского государства)....................................................118 
§ 2. Правовые основы бюджетного устройства государства:  
Российская модель и универсальные подходы ......................................137 
§ 3. Субъекты, задействованные в нормативном установлении  
и реализации элементов бюджетного устройства (на примере  
модели бюджетного устройства России) ................................................164
РАЗДЕЛ II. ЭЛЕМЕНТЫ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА
ГОСУДАРСТВА ......................................................................................180 
Глава 3. Основные материально-правовые элементы  
бюджетного устройства государства ...................................................180 
§ 1. Бюджетное устройство государства и его бюджетная система .....180 
§ 2. Государственные и муниципальные доходы как инструмент  
формирования бюджета в модели бюджетного устройства .................197 
§ 3. Государственные и муниципальные расходы как форма  
использования бюджетных ресурсов в модели бюджетного  
устройства .................................................................................................218 
§ 4. Межбюджетные трансферты в структуре бюджетного  
устройства государства ............................................................................236 
Глава 4. Организационно-процедурная составляющая  
бюджетного устройства государства ...................................................252 
§ 1. Бюджетный процесс как элемент бюджетного устройства ...........252 
§ 2. Целевые программы в структуре бюджетного устройства  
государства ................................................................................................278 
§ 3. Бюджетный контроль как гарантия должной реализации  
элементов бюджетного устройства .........................................................289 
ЗАКЛЮЧЕНИЕ .......................................................................................305 
3

ПРЕДИСЛОВИЕ
Выделение в рамках экономической и, одновременно, юридикоуправленческой активности государства его финансовой деятельности, 
подразумевающей ведение государственного хозяйства посредством
специального публичного денежного фонда – бюджета, послужило фактором формирования самостоятельной системы научных знаний – бюджетно-правовой теории. Бюджетно-правовая теория сосредоточивает
внимание на понятиях, категориях, концепциях, соответствующих процессам в области публичных финансов, бюджета, бюджетной системы
в целом; обосновывает необходимость облечения их в юридическую
форму, адекватную социально-экономическим потребностям государства и общества, населения и отвечающую тенденциям модификации государственного строя, государственного устройства вслед за политикой
и экономическим развитием. Настоящая работа посвящена исследованию категории «бюджетное устройство государства». Данная категория, 
будучи традиционно относимой к разряду финансово-правовых (бюджетно-правовых), тем не менее имеет межотраслевое значение. И в современный период такое ее значение все более усиливается, поскольку
как характеристика государства бюджетное устройство выступает связующим звеном между свойствами государства – государственным устройством, суверенитетом, государственным строем, укладом политики
государства – и реальными материальными возможностями, результатами реализации указанных свойств; между динамичной модификацией
свойств государства и реальными возможностями профинансировать
разнообразные процессы, происходящие в связи с этим в разных сферах
государственной деятельности и общественной жизни. 
Бюджетное устройство выражает юридический способ финансовой
организованности государства, в основу которого положено образование и использование особых форм финансовых ресурсов (бюджеты), 
нужных государству и входящим в его состав территориальным образованиям для существования, выполнения функций и задач, реализации
финансовых обязательств перед населением, организациями. Соответственно, вне инструментария бюджетного устройства невозможно существование государства, выполнение им функций и задач, учитывающих
потребности населения, потребности бесперебойного функционирования территорий в составе государства. Как следствие – вопросы бюджетного устройства выходят на первый план во всех государствах мира. 
В настоящее время вопросы бюджетного устройства становятся все
более актуальными. Объяснение тому – изменения, происходящие в политической, социально-экономической сферах государства и общества, 
внутригосударственные и международные процессы, неизбежно оказывающие влияние на национальную бюджетную систему. Указанные изменения – предпосылки возникновения многих сложностей, напрямую
затрагивающих бюджет – например, по поводу возможностей и целесообразности увеличения объема бюджетного финансирования на под4

держку населения иных государств, попавших в сложные ситуации
(имеются в виду события последних лет на Украине, в Сирии, других
странах); расширения бюджетного регулирования, межбюджетных отношений, например, между Российской Федерацией и ее субъектами, 
Крымом с целью развития инфраструктуры и социальной защиты населения нового субъекта федерации, требующих дополнительных бюджетных ресурсов; определения приоритетов тех или иных расходов
бюджета; оптимизации процедур бюджетного процесса и бюджетного
контроля в связи с изменением структуры финансовых органов (например, упразднение Росфиннадзора); возможностей поиска новых источников пополнения доходов бюджета в связи с усилением налогового
бремени в адрес граждан России; а также имеющими место в мировой
практике факторами напряженности отношений внутри государств и вовне в связи с противостоянием территорий, претендующих на финансовую, бюджетную самостоятельность. И это лишь не многие из факторов, выводящих вопросы бюджетного устройства государств, вопросы
бюджетного права в разнообразии его правовых институтов на первый
план. Бюджетное устройство уже давно перестало быть категорией сугубо научного плана, поскольку подразумевает юридическое решение
многих финансовых вопросов и проблем, стоящих остро как внутри государств, перед населением, так и во вне – в рамках международных
отношений. И это при том, что, говоря о бюджетном устройстве государства, мы имеем в виду категорию внутригосударственной характеристики, тем не менее в современных условиях получающую выход и в
межгосударственных отношениях в связи со своего рода переделом финансовых средств и финансово-правовых, политических инструментов
между государствами в силу различных причин.
Инструментарий бюджетного устройства государства связан с правовой организацией бюджетной системы государства, предполагающей
управление финансами и с помощью финансов установление и реализацию бюджетной компетенции самого государства, территориальных образований в его составе, органов власти и в связи с формированием
и использованием
бюджета, осуществлением
бюджетного
процесса
и бюджетного контроля. Бюджетное устройство носит комплексное содержание. Оно подразумевает целый клубок финансовых правоотношений различных видов, в том или ином аспекте опосредующих формирование и функционирование бюджета в его многостороннем понимании
(публичный денежный фонд; закон). В данном случае речь идет, например, о таких категориях, как «доходы бюджета», «расходы бюджета», 
«бюджетный процесс», «бюджетный контроль», «бюджетное регулирование» и ряде других, соответствующих бюджетным правоотношениям
различных видов, в отрыве от которых невозможно выразить содержание бюджетного устройства, структурированное рядом элементов. 
Указанные соображения положены в основу подхода автора к обоснованию комплексного содержания бюджетного устройства государства, рассмотрению его в качестве особой юридической конструкции. Ав5

тор анализирует исторические предпосылки оформления бюджетного
устройства как характеристики государства, предпосылки комплексности ее содержания (элементов), а также сферу реализации отраслевого
(бюджетно-правового) статуса государства. Предлагается категория
«бюджетный метод ведения государственного хозяйства»: автор обосновывает целесообразность введения этой категории в понятийно-категориальный аппарат науки. 
Комплексность бюджетного устройства обуславливает целесообразность кодифицированного подхода к упорядочению бюджетных правоотношений, в рамках которых его элементы получают реализацию. Надо заметить, в действующем Бюджетном кодексе РФ, как и его проекте, 
над которым продолжается работа уже с 2014–2017 гг., понятие «бюджетное устройство Российской Федерации» вообще отсутствует, на что
мы уже обращали внимание в ранее опубликованных работах как на
весьма существенный недостаток законодательства1. Складывается ситуация, что Российская Федерация, как и любое иное государство, фактически и в обязательном порядке имеет бюджетное устройство, но на
законодательном уровне это не закреплено. Вместе с этим без бюджетного устройства, как и бюджета непосредственно существование государства просто немыслимо. Вне инструментария бюджетного устройства вряд ли возможно достичь ясность относительно способов сосредоточения денег в бюджете, их последующего использования, в том числе на
социальные нужды, распределения между территориями. 
Нельзя не заметить, что в литературе, как финансово-правовой, так
и экономической, в разные периоды высказывались лишь фрагментарные суждения относительно понятия бюджетного устройства государства. Долгое время попытки определить его понятие носили, в основном, 
характер дискуссий относительно природы бюджетно-правового регулирования как такового, его экономических основ, включения в бюджетное устройство некоторых элементов, вне целостного подхода к его
структуре. Наряду с этим, виды финансовых, бюджетных правоотношений, бюджетно-правовые институты – охватывающие доходы и расходы
бюджета, бюджетный контроль и бюджетный процесс и др. – всегда
привлекали внимание ученых. Возможно, уровень научных представлений о бюджетном устройстве государства выступил одним из решающих факторов отсутствия в законе определения его понятия. 
Следует особо подчеркнуть вклад в совершенствование теоретикоправового содержания различных финансово-правовых институтов профессора О.Н. Горбуновой, предложившей проект Закона «О финансах», 
нацеленный на усиление комплексности юридического регулирования
                                                
1 Горбунова О.Н., Пешкова Х.В., Вершило Т.А. О необходимости совершенствования текста проекта Бюджетного кодекса РФ // Финансовое право. 2016. № 7. 
С. 37–40. 
6

финансовых отношений1. В этом законе, безусловно, уместно было бы
закрепить понятие и общий нормативный подход к структуре бюджетного устройства, что позволило бы целостно отрегулировать бюджетные отношения в совокупном действии норм БК РФ и Закона «О финансах». Необходимо «более детальное обоснование и список терминов, 
употребляемых в области финансовой деятельности»2.  
Таким образом, тема бюджетного устройства государства является
актуальной для науки и практики по причине назревшей необходимости
углубления финансово-правовой теории и совершенствования законодательства в этой части с учетом объективных социально-экономических
и политических процессов, необходимости совершенствования финансово-правового терминологического аппарата. 
Важно заметить, что рассматриваемая характеристика государства
несет в себе следующие положения. 
Во-первых, в основу сущности бюджетного устройства государства положена идея, что бюджетное устройство соответствует государственному устройству. Этой мысли придерживается автор настоящей
работы, обосновывая соответствующие выводы. Бюджетное устройство
позволяет юридико-организационно решить вопросы денежного обеспечения территорий в составе государства ресурсами бюджетной системы, 
а значит, вопросы выполнения финансовых обязательств перед населением, организациями. В свою очередь, это свидетельствует о связи между гражданами и институтами в области публичных финансов, бюджетного метода ведения государственного хозяйства. Соответственно, процессы в области изменения государственного устройства оказывают влияние и на бюджетное устройство государства – в части, например, расширения структуры бюджетной системы за счет присоединения
к государству новых территорий, и наоборот (пример с Республикой
Крым, вошедшей в состав Российской Федерации), расширения финансовых обязательств государства в сфере социального обеспечения в связи с увеличением численности граждан и т.д. 
Во-вторых, в основу бюджетного устройства положено урегулирование вопросов денежного обеспечения территорий государства ресурсами бюджетной системы, ресурсы направляются на финансирование задач и функций государства и местного самоуправления на территориальных уровнях. В связи с этим надо заметить, что бюджетное устройство имеет информационные основы. Заложенные в бюджет расходы и поступления денежных ресурсов несут в себе информацию
о финансовой обеспеченности территорий в составе государства, 
объемах финансирования функций и задач, тем самым позволяют
                                                
1 Горбунова О.Н. Роль финансового права в выполнении планов экономического и социального развития // Советское государство и право. 1982. № 6. 
С. 12–20; Ее же. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной
России. М., 2012. С. 144–179.  
2 Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 155. 
7

судить о качестве их исполнения. Бюджет, на юридическое и организационное обеспечение функционирования которого работает
бюджетное устройство, – лучший информационный источник о состоянии публичных финансов, о поддержке населения и общественно полезных организаций ресурсами бюджетной системы, т.е. о вливании публичных финансов в частные, и наоборот. Информированность граждан и их поддержка ресурсами бюджетной системы отвечают уровню развития демократии в государстве, сближают государственное управление публичными финансами с потребностями
субъектов, владеющих частными финансами в пределах различных
территорий в составе государства, и отчасти указанные положения
могут даже выступить фактором снижения (вплоть до полного устранения) экстремистских настроений в обществе.
В-третьих, бюджетное устройство государства своим содержанием
охватывает многогранные процессы в области формирования государственных доходов, использования государственных ресурсов, причем на
различных территориальных уровнях, требующих организованных методов планирования финансов и контроля. В связи с этим представляет
интерес анализ влияния процессов и изменений в государственном устройстве на бюджетное устройство, финансово-правовое регулирование
в целом; взаимосвязь между финансово-правовым, бюджетно-правовым
регулированием, инструментарием бюджетного устройства и социально-экономической сферой, потребностями населения. 
Бюджетное устройство государства – категория, должное юридическое оформление которой позволяет улучшить управление государством и обществом, какие сферы не были бы приняты во внимание. Оно
выражает сущностные стороны управления финансами – как публичными, так и частными, и с помощью финансов, сосредоточенных в бюджетной системе. В данном случае мы придерживаемся подхода, сформулированного и обосновываемого в многочисленных работах докт. юрид. 
наук, профессора Ольги Николаевны Горбуновой, относительно государственного управления финансовой системой, т.е. управления со стороны государства финансами и с помощью финансов. В 2017 г. в журнале «Государство и право» (№ 1) опубликована ее статья под названием
«Управление делами государства и общества с помощью норм финансового права» – «автор, занимаясь долгие годы изучением финансового
права на основе системного анализа, …пришел к выводу, что нет лучшего способа управлять государством, чем управлять с помощью денег»1. Применительно к исследованию нами бюджетного устройства государства это высказывание подразумевает, что бюджетное устройство – фактор организованности формирования и использования бюджета, 
бюджетной системы в целом; и те подходы, которые государство по                                                
1 Об управленческих свойствах финансово-правового регулирования см.: 
Горбунова О.Н. Управление делами государства и общества с помощью норм
финансового права // Государство и право. 2017. № 1. С. 51–59. 
8

ложило в основу бюджета, позволяют ему управлять и самим бюджетом и населением. Так, например, наполняя бюджет денежными ресурсами – доходами, государство тем самым управляет населением – 
в частности, возлагая на граждан платежные обязанности, которые могут стимулировать, либо, наоборот, снизить их экономическую активность (снижение покупательской способности из-за высокой цены на
товар, включающей оплату акцизов, НДС; нежелание иметь недвижимость и автомобили высокой стоимости в связи со значительным налоговым обременением и т.д.). Управление бюджетом по линии использования сосредоточенных в нем средств на социальные расходы – пенсии, 
социальные пособия и др., а также на расходы в форме субсидирования
организаций в экономическом смысле «подстегивает» и население и организации (повышение покупательской способности, производство определенных товаров в субсидируемых сферах, удовлетворяющих потребности граждан, «подталкивающих» их к конкретным покупкам
и т.д.). Заметим, обозначенные положения – не только свидетельство
применения инструментария государственного управления в сфере финансов и с помощью финансов, но и показатель неразрывной связи между публичными и частными финансами, бюджетом и налогами, бюджетным устройством и социально-экономической сферой. 
С учетом обозначенных моментов, в свете последних событий в мире и непосредственно в России вопросы теоретико-правового исследования бюджетного устройства государства стоят особенно остро. 
Многие рассуждения автора в связи с исследованием бюджетного
устройства государства и тематики правового регулирования бюджетных правоотношений, не нашедшие место в данной книге, отражены в
иных его работах: монографиях: «Бюджетное устройство России» 
(2014); «Вопросы налоговых и бюджетных правоотношений в судебной
практике» (2012); «Дотации и субсидии: финансово-правовой и экономический аспекты» (2010); «Финансовый механизм и право» ((в соавт.) 
2014); учебнике «Бюджетное право России» (2011 г. – 1 изд.; 2017 г. – 
второе изд., перераб. и доп.); а также статьях: «Бюджетный метод ведения государственного хозяйства как фундаментальная категория науки
финансового права» («Государство и право». 2014. № 6); «Бюджетное
устройство государства как категория науки финансового права» («Финансовое право». 2013. № 11); «Концепция правового статуса субъектов
бюджетного устройства» («Вестник Санкт-Петербургского университета». Серия 14. Право. 2010. № 4); «Реализация принципа разделения
властей в сфере бюджетного устройства государства», «Управленческие
процедуры: инструментарий бюджетного устройства государства» (Труды Института государства и права РАН. 2015. № 6; 2016. № 6) и др. 
Книга базируется на результатах проведенного автором в 2005–
2017 гг. исследования основных финансово-правовых институтов, категории «бюджетное устройство государства», многие из которых, в свою
очередь, были положены в основу диссертации на соискание ученой
степени доктора юридических наук, защищенной им в 2014 г. в Инсти9

туте государства и права РАН. В данной книге материалы исследования
существенно расширены и, как следствие, углублены и обоснованы
сформулированные на их основе выводы – внимание акцентируется не
столько на российской правовой концепции бюджетного устройства, 
сколько на методологии теоретико-правового формирования понятия
бюджетного устройства государства и сопутствующих ему понятий
и категорий. Понятие и природа, структура бюджетного устройства государства исследуются с позиций содержания базовых категорий теории государства и права – «государственное устройство», «тип государства», «государственный суверенитет», «государственное управление», 
«функции и задачи государства», «функции права», «источники права», 
«правовые средства», «материальное и процессуальное право», «государственный интерес», «вопросы местного значения», «административно-территориальное
деление
государства», 
«правосубъектность», 
«принцип разделения властей», характера и объема конституционного
регулирования отраслевых отношений и др. Инструментарий бюджетного устройства рассматривается также в ракурсе понятий и категорий, 
имеющих межотраслевое значение: «юридический процесс», «казна», 
«право собственности», «обязательства», «денежные средства», «имущество», «страхование», «интересы граждан (населения)», «информация», «юридическая ответственность», «контроль», «кредит», «банковский счет», «фонды (некоммерческие организации)», «государственные
(муниципальные) контракты», «государственные (муниципальные) услуги»; категорий, имеющих экономический характер: «государственное
хозяйство», «финансы», «экономические отношения», «национальный
доход», «финансовая система», «финансовое планирование», «прогноз
социально-экономического развития», «экономическая роль государства», «источники формирования бюджета», «внешнеэкономическая деятельность государства» и ряда других. 
Работая над книгой, автор руководствовался стремлением провести
такое исследование, которое раскрывает характеристику государства, а
именно его бюджетное устройство, подразумевающее особый финансово-правовой инструментарий реализации государственного устройства
и государственного суверенитета, функций государства, конституционное регулирование указанных категорий, государственное управление
финансами с помощью денег, наличие казны (бюджета) государства как
объекта гражданских и финансовых прав. В связи с этим автор надеется, 
что эта книга вызовет интерес не только у тех, кто занимается финансовым правом, но также и теорией государства и права, конституционным
правом, гражданским, административным и иными отраслями права. 
Автор выражает искреннюю признательность и благодарность за
оказанную помощь и ценные рекомендации по проведению исследования бюджетно-правовых институтов, положенного в основу настоящей
монографии, доктору юридических наук, профессору, почетному работнику высшего профессионального образования Российской Федерации, 
10