Межбюджетные отношения: методический инструментарий управления государственными финансами

Ю.И. Черкасова, А.Е. Суглобов, 

Д.М. Манышин

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ 
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ 

ОТНОШЕНИЯ
ОТНОШЕНИЯ

МЕТОДИЧЕСКИЙ  ИНСТРУМЕНТАРИЙ 
МЕТОДИЧЕСКИЙ  ИНСТРУМЕНТАРИЙ 
УПРАВЛЕНИЯ  ГОСУДАРСТВЕННЫМИ 
УПРАВЛЕНИЯ  ГОСУДАРСТВЕННЫМИ 

ФИНАНСАМИ
ФИНАНСАМИ

Монография
Монография

Москва
РИОР
ИНФРА-М

Под редакцией заслуженного экономиста РФ, 
Под редакцией заслуженного экономиста РФ, 

доктора экономических наук,
доктора экономических наук,
профессора А.Е. Суглобова
профессора А.Е. Суглобова

УДК 336.14(470+571)(075.8)
ББК 65.261.31(2Рос)я73-1
          Ч-48

УДК 336.14(470+571)(075.8)
ББК 65.261.31(2Рос)я73-1

Черкасова Ю.И., Суглобов А.Е., Манышин Д.М. 
Межбюджетные отношения: методический инструментарий 
управления государственными финансами : монография / Ю.И. Черкасова, А.Е. Суглобов, Д.М. Манышин ; под ред. д-ра экон. наук, 
проф. А.Е. Суглобова.  — М. : РИОР : ИНФРА-М, 2018. — 138 с. + 
Доп. материалы [Электронный ресурс; Режим доступа http://www.
znanium.com]. — (Научная мысль). — DOI: https://doi.org/10.12737/20874
ISBN 978-5-369-01601-5 (РИОР)
ISBN 978-5-16-012365-3 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-105085-9 (ИНФРА-М, online)
В монографии предложен авторский методический подход к мониторингу и оценке качества управления государственными финансами на 
примере Московской области. Акцент сделан на выявлении недостатков 
действующих методик, предложена их существенная корректировка. Особое внимание уделяется различным методическим подходам, используемым для распределения финансовой помощи субъектам РФ.
Для студентов и аспирантов финансово-экономических вузов и факультетов, практических работников финансовых и налоговых служб, 
государственных и муниципальных служащих, слушателей отделений 
переподготовки и повышения квалификации по экономическим направлениям.

ISBN 978-5-369-01601-5 (РИОР)
ISBN 978-5-16-012365-3 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-105085-9 (ИНФРА-М, online)

©  Черкасова Ю.И.,
Суглобов А.Е.,
Манышин Д.М.

Ч-48

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

Р е ц е н з е н т ы :
Ишина И.В. — д-р экон. наук, профессор, заведующая кафедрой «Теория 
финансов», Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (Москва);
Карп М.В. — д-р экон. наук, профессор, профессор кафедры бухгалтерского учета, аудита и налогообложения, Государственный университет управления 
(Москва)

Материалы, отмеченные знаком 
, доступны
в электронно-библиотечной системе ZNANIUM
по адресу http://znanium.com.
Ссылку для доступа вы можете получить
при сканировании QR-кода, размещенного на обложке

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ 

Суглобов А.Е. — д-р экон. наук, профессор, заслуженный экономист 
РФ. Является автором более 300 печатных работ, в том числе 10 монографий и 65 учебников и учебных пособий, рекомендованных Министерством образования и науки РФ, УМО по образованию в области финансов, учета и мировой экономики, УМО по образованию в области коммерции (введение, глава 1, заключение);  
Черкасова Ю.И. — канд. экон. наук, доцент кафедры финансов 
ФГАОУ ВО «Сибирский федеральный университет» (Красноярск). 
Является автором более 100 печатных работ, в том числе 4 монографий и 10 учебников и учебных пособий, по проблемам развития финансовых отношений бюджетов различных уровней, является автором 
и преподавателем программ повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в сфере межбюджетных отношений 
(глава 3); 
Манышин Д.М. — канд. экон. наук, доцент кафедры экономики и 
финансов АНО ВО «Национальный институт имени Екатерины Великой» (Москва). Является автором более 30 печатных работ, в том числе двух учебников, по вопросам развития финансовых отношений и 
контроля за расходами субъектов различных уровней (главы 2, 4). 
 

 

ВВЕДЕНИЕ 

Принцип самостоятельности, закрепленный в бюджетном законодательстве, дает регионам широкие возможности в установлении собственного порядка осуществления бюджетного процесса, привлечения 
доходных источников, эффективного использования ресурсов, определения форм и направлений расходования средств в соответствии со 
своими приоритетами развития, долговой политикой и т.д. Однако для 
успешной реализации бюджетной реформы федеральное правительство должно использовать механизмы, позволяющие направлять вектор 
развития региональной финансовой политики в нужном направлении.  
Реформирование бюджетной системы РФ коренным образом преобразовало данную систему. Модернизация управления общественными финансами и формирование системы финансового менеджмента в общественном секторе экономики подразумевают применение 
новых правил, процессов и процедур исполнения бюджета, отчетности, мониторинга, оценки и аудита, а также учета накопленного опыта 
для планирования будущих бюджетов. Одним из таких прогрессивных на сегодняшний день методов является использование инструментов бюджетного регулирования в системе управления общественными финансами.  
Межбюджетные отношения — решающий фактор, определяющий 
социально-экономическое развитие муниципальных образований. От 
эффективности, рациональности разграничения расходных полномочий, а также способности пополнения бюджетных доходов зависит 
возможность муниципальных органов власти выполнять свои функции, обеспечивать население бюджетными услугами. 
Если изначально основным направлением данной сферы было определено усиление контроля за полным и целевым использованием 
бюджетных средств, то в настоящее время акцент смещен на повышение прозрачности, эффективности, результативности принимаемых 
решений, а также качество управления. В этой связи возник целый ряд 
вопросов практической реализации обозначенных задач: разработки 
инструментария оценки показателей, введения механизмов стимулирования экономического развития через финансы, определения причин, снижающих эффективность использования бюджетных средств. 
Вопросы организации взаимоотношений между бюджетами муниципальных образований и региона считаются одними из самых сложных при проведении бюджетной реформы. От того, как они будут решены, во многом будет зависеть успешная реализация финансовых 
взаимосвязей и развитие бюджетного федерализма в стране. Качество, 
правильность и объективность при определении доходных полномочий, распределении расходных обязательств и финансовой помощи 
позволяют эффективно использовать средства бюджета, а также реализовывать на практике принцип социальной справедливости. 

Несмотря на серьезную проработку данной проблемы, до настоящего времени в отечественной и зарубежной литературе не получили 
развития и требуют дополнительного исследования проблемы оценки 
места и роли межбюджетных отношений в системе управления муниципальными финансами, оценки их результативности, анализа влияния политики в области предоставления трансфертов на качество 
управления муниципальными финансами. Необходимость решения 
данных проблем обусловила выбор темы, цель и задачи данной работы. 
Цель исследования состоит в разработке научно-методических 
подходов и практических рекомендаций по организации межбюджетных отношений, направленных на повышение качества управления 
муниципальными финансами. Указанная цель предопределила постановку и последовательность теоретического, методологического и 
практического решения следующих задач: 
 уточнить финансово-экономическое содержание понятия «качество управления финансами», раскрыть его сущность как 
комплексной категории; 
 теоретически обосновать модель организации межбюджетных 
отношений на муниципальном уровне, направленную на повышение качества управления местными финансами; 
 аргументировать необходимость оценки результативности 
межбюджетных отношений как элемента модели, выделить 
критерии социальной результативности; 
 разработать методику оценки результативности межбюджетных 
отношений как инструмента управления муниципальными финансами; 
 проанализировать региональную практику оценки качества 
управления финансами муниципальных образований, дополнить и скорректировать действующие методики с целью усиления заинтересованности местных администраций в наращивании и более полном использовании собственной налоговой базы как одного из критериев качества управления. 
Перечисленные задачи определили структуру монографии, которая 
состоит из введения, четырех глав, заключения, приложений и библиографического списка. 
Авторы монографии выражают надежду, что материал, изложенный в данной работе, будет полезен студентам, аспирантам, преподавателям высшей школы и практическим работникам, занимающимся 
вопросами организации межбюджетных отношений и качеством 
управления финансами. 

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ 
МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ 
УРОВНЕ 

1.1. Система управления финансами муниципальных 
образований 
Реформирование бюджетной системы, проводимое в Российской Федерации, существенным образом изменило подходы к управлению 
финансами муниципальных образований. Экономическая теория определяет управление, как совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения поставленной цели или определенного результата. 
Управление финансами является сферой знаний, которая изучает 
практически все проблемы, решаемые экономистами на протяжении 
многих лет. Финансы являются объектом управления, они обеспечивают комплексное понимание природы взаимоотношений субъектов 
хозяйствования, теории принятия решений, непосредственно связаны 
с процессом управления и планирования. Сам процесс управления 
финансами неоднозначен, он включает не только управление объектами, но и совершенствование деятельности, организации самих субъектов управления. 
Объектом управления муниципальными финансами является то, на 
что направлено управление, т.е. финансовые потоки, формирующиеся 
на разных стадиях денежного оборота, ресурсы, которыми располагают органы местного самоуправления, в том числе и муниципальная 
собственность, а также экономические отношения, возникающие в 
процессе формирования и использования муниципальных фондов денежных средств между органами исполнительной власти всех уровней и субъектами хозяйствования. Управление местными финансами 
представляет собой совокупность различных способов воздействия на 
экономические отношения, связанные с формированием и распределением фондов денежных средств на уровне муниципального образования. В ходе управления муниципальными финансами финансовые 
ресурсы выступают как объект управления, являясь при этом объективной экономической категорией. Следовательно, управлять ими необходимо посредством изучения и учета специфических свойств и 
возможностей этой категории.  
Под субъектами управления финансами понимается совокупность 
организационных структур, непосредственно осуществляющих управление. Причем субъекты управления разделяют на органы стратегического управления, и органы оперативного управления. Функции субъектов управления муниципальными финансами сводятся к планированию, оперативному управлению и контролю финансовых потоков 
на данной территории. 

Цель управления финансами, как правило, определяет основные 
направления реализуемой на территории муниципального образования финансовой политики. Принципы такой политики, а следовательно и принципы управления финансами можно сформулировать следующим образом:  
 самостоятельность органов местного самоуправления в реализации приоритетов и задач управления финансами, выборе инструментов их достижения; 
 сбалансированность бюджета муниципального образования; 
 равенство бюджетных прав муниципальных образований; 
 социальная направленность расходов бюджетов; 
 эффективность использования бюджетных средств; 
 прозрачность (открытость) принимаемых решений. 
Конечная цель управления муниципальными финансами — обеспечение относительного баланса экономических институтов органов 
власти, юридических и физических лиц; бездефицитного местного 
бюджета; выполнение расходных полномочий. 
Муниципальное образование заинтересовано в эффективном использовании своих финансовых ресурсов, в разумном, не подавляющем деловую активность увеличении доходов бюджета и экономном 
расходовании бюджетных средств. Система целей муниципальной 
финансовой политики логически вытекает из общей задачи обеспечения финансовыми средствами исполнения собственных полномочий 
муниципального образования, его комплексного и устойчивого социально-экономического развития, а также исполнения государственных 
полномочий, возложенных в установленном порядке на данное муниципальное образование. 
Для реализации выбранной политики на муниципальном уровне 
создаются различные финансовые институты, которые могут быть 
представлены следующим образом: 
 комиссии по бюджету, финансам, налогам, ценным бумагам и 
др. в представительном органе муниципальной власти; 
 управления (департаменты, отделы) финансов; 
 департаменты контрольных служб Министерства Финансов; 
 городские (районные) налоговые службы; 
 счетная палата представительного органа власти;  
 городская (районная) таможня. 
В последние годы в системе управления муниципальными финансами происходят существенные изменения. Огромное влияние на 
данный процесс оказывает стремительное развитие информационных 
технологий и массовая компьютеризация: машины успешно заменяют 
людей во многих областях производства и оказания услуг, в том числе 
государственных. Динамике подвергались и требования к деятельности органов власти: если в начале века учитывались запросы получателей государственных услуг по их количеству (минимум), то в даль

нейшем к ним присоединились потребности рынка и экономики в целом. Сегодня определенную долю бремени социальной ответственности принимает на себя бизнес-сообщество — помощь в решении общественного развития, содействия социальной политике, проводимой 
органами государственного и муниципального управления. Граждане 
желают получить в результате руководства перечень эффективных, 
ответственных, оправданных решений, их результаты должны удовлетворять потребности каждого жителя муниципального образования, 
прежде всего, в муниципальных услугах. Эффективное государственное управление должно обеспечивать профессиональное, ответственное выполнение политических решений. Эти цели возможно достичь 
только под руководством грамотных, компетентных специалистов в 
сфере муниципального управления, готовых принимать на себя в том 
числе непопулярные решения и нести персональную ответственность 
за их неисполнение.  
В результате действия указанных сил обнаруживается изменение 
роли и отношения к человеку в организации, в экономической деятельности: от рядового фактора производства к ключевому ресурсу, 
потенциалу, обеспечивающему выполнение поставленных задач. Не 
случайно на уровне государственных и муниципальных органов 
управления реализуются различные проекты (например, «Правительство дублеров» или «Золотой кадровый резерв»), позволяющие привлекать не просто квалифицированных специалистов, а талантливых 
управленцев. Таким образом, можно говорить о трансформации роли 
человека в сторону понятия «талант» (рис. 1.1). 
В настоящее время именно в качественном управлении финансами 
специалисты видят выход из кризиса и решение долгосрочных задач 
развития. Сегодня очевидно, что целевого и экономного распределения ресурсов уже недостаточно для построения системы управления 
способной создавать условия для получения результатов, соответствующих выбранной стратегии развития государства. 
Причем, если эффективное управление и конкурентные стратегии 
достаточно прочно вошли в российскую практику бизнеса, а вопросы 
качества находятся в стадии активной реализации, то для органов государственной и муниципальной власти это относительно новое направление. Первые попытки оценки отдельных показателей качества 
финансового менеджмента были сделаны при внедрении принципов 
БОР — бюджетирования, ориентированного на результат. Основная 
идея БОР — отход от планирования по результатам прошлых показателей, скорректированных на различные индексы. Прогноз показателей должен производиться комплексно в рамках среднесрочного планирования и сразу определять ожидаемый эффект финансирования. 
Развитие методов, инструментов, операций менеджмента привело 
к появлению новых технологий — управление знаниями, талантами, 
инвестициями в человеческий потенциал, финансового менеджмента. 

Рис. 1

экономич

1.1. Динамика иссле

ческих категорий по

едования комплексн

од влиянием ряда фа

ных

акторов 

Восприятию новых идей препятствуют существующие схемы 
управления, не обладающие качественными свойствами. Существующая разобщенность снижает результативность применения различных приемов, ввиду недостаточной их координации и отсутствия 
синергетического эффекта.  
В процессе исследования на основе изучения экономической литературы и нормативно-правовой базы был сделан вывод о том, вопросы качества с позиции управления изучены недостаточно. Рассматривая различные интерпретации понятия «качество», в первую очередь 
следует отметить определение этого термина как философской категории, согласно которому качество выражает неотделимую от бытия 
объекта, его существенную определенность, благодаря которой он является именно этим, а не иным объектом. Толковый словарь русского 
языка определяет термин «качество» как «совокупность существенных признаков, свойств, особенностей, отличающих предмет или явление от других и придающих ему определенность». 
Термин «качество» имеет широкое распространение и используется во многих сферах экономической деятельности. Понятие «качество» чаще всего ассоциируется с производственной сферой, где формируется понятие качества продукции, как некий перечень полезных 
характеристик, направленных на удовлетворение потребностей общества в целом либо отдельного субъекта. Качество продукции тесно 
связано с понятием качество труда, которое представляет собой характеристику конкретного труда, отражающая степень его сложности, 
интенсивности, условия и значимость для развития экономики. На 
стыке наук экономической и социальной направленности различают 
понятие «качество жизни», которое отражает совокупность показателей общего благосостояния людей, характеризующих уровень материального потребления (уровень жизни), а также потребление непосредственно не оплачиваемых благ. В то же время этот же термин 
с точки зрения психологии имеет несколько иную трактовку, согласно 
которой, качество жизни — это субъективная оценка благополучия, 
основанная на воспринимаемом различии между действительным и 
желаемым состоянием жизни или восприятие индивидами их положения в жизни в контексте культуры и системы ценностей.  
В последние годы экономисты определяют понятие качество и для 
такой категории как услуга. По мнению М. Камшиной, качество может быть определено как «степень удовлетворения ожиданий потребителей или как степень соблюдения предписанных требований и 
стандартов с позиции соответствия предоставляемых услуг их стоимости и как общую совокупность технических, технологических и 
эксплуатационных характеристик, посредством которых услуга будет 
отвечать нуждам потребителей» . 
Таким образом, каким бы не был объект изучения, качество — это 
совокупность свойств, признаков, обусловливающих способность