Целевые программы в системе государственного управления экономикой

НАУЧНАЯ МЫСЛЬ
СЕРИЯ ОСНОВАНА В 2008 ГОДУ



Б.й. РййЗБЕРГ



ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ

МОНОГРАФИЯ
2-е издание, исправленное




znanium.com

Москва
ИНФРА-М

2018

УДК 338.24(075.4)
ББК 65.050
      Р12



       Автор:
          Борис Абрамович Райзберг, доктор экономических и технических наук, профессор, почетный академик РАЕН


       Райзберг Б.А.
Р12      Целевые программы в системе государственного управления эконо       микой : монография / Б.А. Райзберг. — 2-е изд., испр. — М. : ИНФРА-М, 2017. — 268 с. + Доп. материалы [Электронный ресурс; Режим доступа http://www.znanium.com]. — (Научная мысль).

         ISBN 978-5-16-011883-3 (print)
         ISBN 978-5-16-104366-0 (online)

          Основное содержание книги составляет сопровождаемое анализом изложение исторически сложившегося в России и в мировой практике и сформировавшегося в последние годы состояния, проблем и тенденций изменения методологии и организации программно-целевого планирования, управления, бюджетирования на федеральном и региональном уровнях. Внимание сконцентрировано на таких актуальных аспектах программно-проектного подхода в государственном управлении экономикой, как развитие целеполагания, увеличение разнообразия социально-экономических программ, оценка качества, эффективности, результативности программ и проектов, связь программно-целевого планирования и бюджетирования и других слабо освещенных в научной литературе проблем.
          Книга может стать учебным и прикладным пособием для студентов, аспирантов, исследователей, менеджеров, работников аппарата государственного управления, желающих освоить социально-экономическое программирование, образующее стержневую часть государственного управления.
УДК 338.24(075.4)
ББК 65.050


Материалы, отмеченные знаком

доступны в электронно-библиотечной системе Znanium.com



ISBN 978-5-16-011883-3 (print)
ISBN 978-5-16-104366-0 (online)



© Райзберг Б.А., 2011, 2016

Оглавление




Предисловие..................................................4
Глава 1. Основные понятия и определения. Место и роль целевых программ в государственном управлении экономикой.....8
Глава 2. Исторический опыт развития программно-целевого подхода.................................27
Глава 3. Трансформация программно-целевого планирования и управления в процессе проведения рыночных реформ в России.35
Глава 4. Анализ содержания и проблем применения программноцелевого подхода в управлении российской экономикой переходного периода.........................................49
Глава 5. Преобразование методологии и организации программно-целевого планирования и бюджетирования в период с 2005 по 2010 г...................................59
Глава 6. Система разноуровневых целевых социальноэкономических программ в современной российской экономике...72
Глава 7. Программное целеполагание..........................89
Глава 8. Региональные и муниципальные социальноэкономические программы....................................121
Глава 9. Программно-целевое бюджетирование.................164
Глава 10. Качество, эффективность, результативность социально-экономических программ и проектов................189
Глава 11. Финансирование социально-экономических программ..224
Глава 12. Зарубежный опыт программно-целевого планирования

и управления............................................244
Библиография............................................261
f Приложения............................................267

3

Предисловие




Применение целевых программ в государственном управлении социально-экономическими процессами получило самое широкое распространение практически во всех странах мира под названием программно-целевого подхода или программно-целевого метода управления. В отличие от директивного, распорядительного государственного планирования, свойственного в основном странам с централизованно управляемой, огосударственной экономикой, социально-экономическое программирование присуще странам, как с плановой, так и с рыночной экономикой, с самыми разными формами государственного, политического, общественного строя.
    В любой экономике социально-экономические программы служат средством поддержания планомерности в государственном управлении экономическими объектами, процессами, отношениями, представляют инструмент проведения государственной политики, государственного регулирования рынка. Программы призваны содействовать ускоренному решению наиболее назревших, острых, неотложных проблем посредством сосредоточения ресурсов и координации действий исполнителей разной ведомственной подчиненности и региональной принадлежности. На целевые программ возлагается задача повышения качества и эффективности, целенаправленности государственного управления.
    Программно-целевой подход, воплощаясь непосредственным образом в построении, принятии, практической реализации множества самых разнообразных социально-экономических программ, оказывает существенное влияние на стратегическое планирование, осуществление национальных, инвестиционных проектов, ориентацию системы государственного бюджетирования на получение конечных результатов, структурно-инновационное обновление экономики. В связи с этим возникают организационно-методические проблемы сочетания программно-целевого управления с такими традиционными формами как отраслевое (ведомственное), региональное, ресурсное управление. Программно-целевое управление, будучи по своей природе стратегическим, призвано ослабить или устранить недостатка ситуационного, инерционного, «ручного» государственного управления экономикой.

4

    В советской экономике целевые комплексные программы разрабатывались в дополнение к годовым и пятилетним планам. Некоторые из этих программ позволили решить крупные экономические проблемы, способствовали научно-техническим и технологическим прорывам. Десятилетия их применения дали возможность отработать методологию и организацию составления социально-экономических программ на макроэкономическом уровне. Но проблема согласованной разработки программ и планов так и осталась нерешенной.
    В процессе рыночных реформ в связи с отказом от централизованного общегосударственного планирования на сохранившиеся федеральные целевые программы была возложена функция быть средством решения крупных народнохозяйственных проблем общегосударственного значения. Наряду с федеральными стали разрабатываться многочисленные федерально-региональные программы, а также региональные и муниципальные. Крупные федеральные целевые программы были ориентированы на решение социально-экономических задач развития «проблемных» регионов, что частично наблюдается и в настоящее время.
    Для осуществления государственных целевых программ в сформировавшихся рыночных условиях хозяйствования в переходной российской экономике понадобилось создавать новые организационноэкономические и правовые механизмы, все еще не сформированные и поныне. Только в средине девяностых годов прошлого века были заложены во многом несовершенные законодательные и информационнометодические основы программно-целевого планирования и управления российской экономикой, функционирующей в рыночной среде. В последующем пришлось вносить в эти документы многочисленные изменения и дополнения, но и до сих пор в России нет единого федерального закона, содержащего основы, принципы, ключевые регламенты государственного программно-целевого управления.
    В последние годы наблюдается стремление высших органов государственной власти России активизировать программно-целевое планирование и управление. В зону его действия включается программноцелевое бюджетирование на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Приняты правительственные постановления, расширяющие круг применяемых в управлении экономикой целевых программ, в число которых наряду с федеральными и региональными входят государственные и ведомственные программы, программные проек

5

ты, федеральная адресная инвестиционная нрофамма. Происходит сближение государственного программирования и бюджетирования, приобретающего среднесрочный и даже долгосрочный характер. Предпринимаются попытки полнее увязать целевые программы и бюджеты с перспективным прогнозированием.
    Вместе с тем приходится отмечать, что предстоит еще сделать решительные шаги в направлении совершенствования методологии и организации разработки и применения целевых программ в государственном управлении экономикой, перевода всей системы управления на программно-целевую основу.
    Давно стала очевидной необходимость научного подкрепления государственного программирования с учетом специфики российской экономики и накопленного положительного и отрицательного опыта программных разработок. Несовершенство научно-методической базы управления разработкой и реализацией программ в условиях становления и развития рыночных отношений в России во многом обусловлено значительным сокращением научных публикаций и практическим отсутствием учебных пособий в этой важной области управления экономикой. Парадоксально, но факт, что, несмотря на настоятельные утверждения высших органов государственной власти России об исключительной важности программно-целевого подхода в управлении экономикой и социальной сферой, предмет «Программно-целевое планирование и управление» отсутствует в образовательных стандартах, учебных планах и программах российских вузов экономико-управленческого профиля. Подобное утверждение справедливо и применительно к учебным программам дополнительного обучения, повышения квалификации государственных служащих.
    Настоящая книга призвана заполнить пробел, образовавшийся в отечественной научной и учебной литературе в связи с тем, что в течение многих лет не публиковались обобщающие работы в области программно-целевого планирования и управления. В книге проявлено стремление осветить самые разные аспекты программирования, рассмотреть методику, технологию, организацию разработки и управления реализацией социально-экономических программ на различных уровнях. Основное содержание книги дополнено приложениями в виде нормативных документов, регламентирующих процессы программноцелевого планирования и управления.

6

    Можно надеяться, что ознакомление с содержанием книги и практическое применение изложенных в ней положений работниками органов исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней, министерств и ведомств будет способствовать повышению качества и результативности работы аппарата государственного управления экономическими и социальными процессами.
    Книга предназначена для руководителей, менеджеров, научных работников, аспирантов. Она призвана также служить учебным пособием для студентов высших учебных заведений экономического профиля, изучающих менеджмент, управление организацией, государственное и муниципальное управление.
    В подготовке материалов книги приняли участие к.э.н. Кашкин В.В. (гл. 8, 9,12) и к.э.н. Маркова С.В. (гл. 7), Стешенко А.В. (гл. 8). Техническую помощь оказал к.э.н. Тебякин А.А. Автор выражает глубокую благодарность всем указанным лицам, участие которых значительно облегчило задачу формирования рукописи книги.

7

Глава 1



ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ. МЕСТО И РОЛЬ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ ЭКОНОМИКОЙ



Зарождение и развитие новых форм и методов управления экономикой и социальной сферой в XX - XXI веках привело к широкому использованию подхода, названного в научной литературе программно-целевым. Такой подход оказался достаточно универсальным, применимым в странах с различным социально-экономическим устройством, на уровне мировой экономики, хозяйства страны, регионов, отраслей, корпораций, предприятий разных видов собственности. Многолетняя история подтвердила жизнеспособность, эффективность, прогрессивность этого подхода, который непрерывно развивается, совершенствуется, эволюционирует, приспособляясь к изменяющимся целям и условиям существования экономических систем.
    Программно-целевой подход проявляется в выработке и практическом воплощении путей развития, продвижения из настоящего в будущее социально-экономических систем самого разного рода, масштаба, назначения, исходя из намеченных целей и программ целевого использования располагаемых и предвидимых ресурсов. Суть похода, именуемого также методом, состоит, с одной стороны, в обязательном наличии выраженной целевой ориентации намечаемых действий и, с другой стороны, - в организации совокупности таких действий, подчинении их определенной логике, сведении в упорядоченную систему, увязанную в пространстве и времени, что собственно и придает намечаемым мерам программный характер.
    В понятие «программно-целевой подход» входят два ключевых термина: «программа» и «цель», представляющих в общем случае довольно размытые по смыслу понятия, используемые не только в экономике и в управлении, но представляющие одновременно социологические, политические, философские категории.

8

    Термин «программа», происходит от греческого «programma», означающего публичное объявление, предписание, распоряжение, но его первоначальный смысл претерпел значительные изменения. Основные акценты в нынешнем толковании слова «программа» сместились в сторону значения «план деятельности, действий», «упорядоченная последовательность осуществления определенных операций, процедур, связанных общностью сюжета, решаемой задачи». Подобное определение в силу своей общности распространимо не только на программы социально-экономического содержания, но и на учебные, компьютерные, театральные, телевизионные и даже партийно-политические, предвыборные программы. Экономические, социальные программы отличаются от упомянутых более высоким уровнем предметности, конкретности, адресности, публичности, ресурсной обеспеченности.
    Цель как универсальное понятие означает мысленно представляемый, желаемый, ожидаемый, намечаемый итог направленных действий. В то же время цель есть мотив осуществления деятельности и средство интеграции отдельных действий, составляющих деятельность, в единую целостную систему. Тем самым цель - это ориентир движения, который придает направленность, венчает процесс и воплощает получение конечного результата. Цель характеризуется также как объект вожделений человека, семьи, социальных групп, организаций, общества, государства.
    Соединение, синтез понятий «программа» и «цель» образует в своем единстве категорию «программно-целевая деятельность». Сочетание слов «программность» и «целенаправленность» позволяет выделить круг объединенных в одну целостную программу действий, обладающих общей направленностью, составляющих совокупность целеориентированных мер. Такие меры образуют целенаправленный программноцелевой комплекс, в котором цель деятельности выходит на первый план, становится, с одной стороны, главным ориентиром, а с другой -связующим звеном всей системы действий.
    Таким образом, программно-целевая деятельность представляет систему намечаемых, подлежащих осуществлению мер, действий, проведение которых призвано обеспечить достижение единой, заранее поставленной целевой задачи. Определенная подобным образом программно-целевая деятельность приобретает самые разные формы, получившие названия «целевое прогнозирование», «индикативное планирование», «программно-целевое планирование», «программно-целевое

9

управление», «социально-экономическое профаммирование», «программное бюджетирование, ориентированное на конечные результаты». Все формы, виды деятельности, охватывающие планирование, прогнозирование, организацию, координацию, финансирорвание на программно-целевой основе, используют общую методологию, называемую программно-целевой. Такая методология наиболее характерна для процессов выработки и реализации государственных управленческих решений, связанных с проблемными задачами выхода из неблагоприятных ситуаций, возникающих в самых разных областях жизни, экономики, производства, обмена, потребления и устремления к благоприятным возможностям, перспективам, которые открывает будущее.
     В основу программно-целевого подхода положен адекватный ему метод управления социально-экономическими объектами, процессами решения планово-управленческих задач, именуемый программноцелевым. Программно-целевой метод воплощает принципы и методологию системного подхода применительно к управлению экономикой и социальной сферой со стороны государственных и муниципальных органов, собственников, менеджеров, предпринимателей¹.
    Сердцевину программно-целевого метода представляет переход от построения совокупности системно организованных целей развития, установления задач избавления от накопившихся социально-экономических проблем, ослабления их негативного влияния к системе программных действий, мероприятий по достижению целей, решению целевых задач.
    В построении программы целереализующих действий посредством выполнения набора процедур, формирующих их состав и позволяющих убедиться, что намеченные действия приводят к достижению поставленных целей, и состоит суть программно-целевого метода. При этом возникает необходимость обеспечить согласованность постановки программных целей и формируемых программных мер по их достижению в течение располагаемого времени при имеющихся и предвидимых ресурсных возможностях и существующих ограничениях.
    Подобная согласованность достигается благодаря тому, что программно-целевой метод опирается на использование логической схемы

¹ Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. - М.: Наука, 1973.'
Клиланд Д., Кинг В. Системный анализ и целевое управление. - М.: Советское радио, 1974.

10