Стратегия управления государственной и муниципальной собственностью : теория и практика

Министерство образования и науки Российской Федерации

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ 
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОИТЕЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Библиотека научных разработок и проектов НИУ МГСУ

А.Б. Моттаева, В.А. Лукинов, Ас.Б. Моттаева

СТРАТЕГИЯ УПРАВЛЕНИЯ 
ГОСУДАРСТВЕННОЙ 
И МУНИЦИПАЛЬНОЙ 
СОБСТВЕННОСТЬЮ: 

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

Москва 2017

2-е  издание (электронное)

УДК338:69
ББК 65.04
М85

СЕРИЯ ОСНОВАНА В 2008 ГОДУ
Рецензенты: 
доктор экономических наук, профессор В. Е. Гладкова, профессор кафедры 
государственного и муниципального управления НОАНО ВПО «Институт 
бизнеса и политики» (ИБП, г. Москва); доктор экономических наук, 
профессор Н. А. Фалькевич, эксперт НИГ ГУУ (г. Москва)
Монография рекомендована к публикации 
научно-техническим советом НИУ МГСУ

М85
Моттаева, А. Б.

Стратегия управления государственной и муниципальной 
собственностью: теория и практика [Электронный ресурс] : 
монография / М-во образования и науки Рос. Федерации, 
Моск. гос. строит. ун-т ; а вт.-сост.: А.  Б. Моттаева, В. А. Лукинов, 
Ас. Б. Моттаева. — 2-е изд. (эл.). — Электрон. текстовые дан. 
(1 файл pdf : 361 с.). — М. : Издательство МИСИ—МГСУ, 2017. 
— (Библиотека научных разработок и проектов НИУ МГСУ). — 
Систем. требования: Adobe Reader XI либо Adobe Digital 
Editions 4.5 ;  экран 10".

ISBN 978-5-7264-1524-6
Рассмотрены вопросы стратегии управления государственной и 
муниципальной собственностью, а также методы формирования новых подходов к управлению собственностью на современном этапе 
развития экономики государства.
Приведен современный научно-практический опыт управления 
государственной и муниципальной собственностью. Рассмотрены 
отдельные вопросы управления природными ресурсами.
Для специалистов в области земельного и имущественного права 
и всех, кто интересуется вопросами управления объектами государственной и муниципальной собственности.

УДК 338:69 
ББК 65.04

Деривативное электронное издание на основе печатного издания:  Стратегия 
управления государственной и муниципальной собственностью: теория 
и практика : монография / М-во образования и науки Рос. Федерации, Моск. гос. 
строит. ун-т ; авт.-сост.: А. Б. Моттаева, В. А. Лукинов, Ас. Б. Моттаева. — М. : М-во 
образования и науки Рос. Федерации, Нац. исследоват. Моск. гос. стро-ит. ун-т : 
НИУ МГСУ, 2015. — 360 с. — ISBN 978-5-7264-1185-9.

В соответствии со ст. 1299 и 1301 ГК РФ при устранении ограничений, установленных 
техническими средствами защиты авторских прав, правообладатель вправе требовать 
от нарушителя возмещения убытков или выплаты компенсации.

ISBN 978-5-7264-1524-6
© НИУ МГСУ, 2015

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ ....................................................................................................... 8

Раздел I. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ 

ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

Глава 1. СОБСТВЕННОСТЬ КАК КАТЕГОРИЯ ЭКОНОМИКИ 

И УПРАВЛЕНИЯ ............................................................................. 10

1.1. Цели и задачи управления собственностью ..................................... 10
1.2. Собственность как экономическая и управленческая категория ... 15
1.3. Понятие, сущность и особенности управления публичной 

собственностью в России и за рубежом ........................................... 23

1.4. Характеристика органов управления государственной 

собственностью ................................................................................. 27

Раздел II. ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СОБСТВЕННОСТЬЮ 
ГОСУДАРСТВЕННЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ (ГУП)

Глава 2. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 

ГУП ................................................................................................... 33

2.1. Понятие и признаки государственного унитарного предприятия .. 33
2.2. Имущество и уставный фонд унитарного предприятия .................. 35
2.3. Управление унитарным предприятием в Российской Федерации .. 41

Глава 3. УПРАВЛЕНИЕ СОБСТВЕННОСТЬЮ ГУП 

(на примере ГУП «Мосгортранс») ................................................... 48

3.1. ГУП «Мосгортранс» (общая характеристика) .................................. 48
3.2. Анализ структуры собственности ГУП «Мосгортранс» .................. 49
3.3. Проблемы управления ГУП и пути их решения .............................. 50

Раздел III. МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ НЕДВИЖИМОСТЬЮ, 
НАХОДЯЩЕЙСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Глава 4. АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ 

ГОСУДАРСТВЕННОЙ НЕДВИЖИМОСТЬЮ В УСЛОВИЯХ 
РЫНОЧНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ В РОССИИ .......................... 57

4.1. Концепция управления государственной недвижимостью ............. 57
4.2. Методика управления недвижимостью, находящейся 

в государственной собственности .................................................... 58

4.3. Контроль за использованием федерального недвижимого 

имущества .......................................................................................... 64

4.4. Структура и функции государственных органов власти, 

участвующих в построении механизма управления 
государственной недвижимостью .................................................... 65

Раздел IV. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ, 

СДАННОЙ В АРЕНДУ

Глава 5. АНАЛИЗ СТРУКТУРЫ АРЕНДНЫХ ОТНОШЕНИЙ 

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ .................................................. 70

5.1. Нормативно-правовая база арендных отношений 

в Российской Федерации .................................................................. 70

5.2. Механизм применения арендных отношений ................................. 77
5.3. Зарубежный опыт арендных отношений ......................................... 80

Глава 6. АНАЛИЗ МЕХАНИЗМА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АРЕНДЫ 

НА ПРИМЕРЕ Г. МОСКВЫ ........................................................... 84

6.1. Муниципальное управление землями .............................................. 84
6.2. Арендные земельные отношения в г. Москве .................................. 88

Глава 7. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ 

МЕХАНИЗМА АРЕНДЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ 
СОБСТВЕННОСТИ ........................................................................ 92

7.1. Анализ деятельности Федерального агентства по управлению 

государственным имуществом .......................................................... 92

7.2. Совершенствование арендных отношений в современной 

России ................................................................................................ 95

Раздел V. УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

Глава 8. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 

ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИМУЩЕСТВЕННОЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕГИОНАХ .............................. 99

8.1. Земельные ресурсы как основа экономического понятия собствен
ности, хозяйствования и управления ............................................... 99

8.2. Зарубежный опыт государственного управления имущественным 

комплексом.......................................................................................108

8.3. Понятия управления земельными ресурсами 

на государственном и муниципальном уровне ...............................113

Глава 9. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО 

РЕГУЛИРОВАНИЯ ИМУЩЕСТВЕННО-ЗЕМЕЛЬНЫХ 
ОТНОШЕНИЙ В РЕГИОНЕ .........................................................127

9.1. Общая характеристика имущественной политики в регионе ........127
9.2. Стратегическая направленность государственной концепции 

управления имущественно-земельным комплексом 
на региональном уровне...................................................................133

9.3. Стратегическая направленность государственной 

имущественно-земельной политики на региональном уровне ......135

9.4. Механизм регулирования имущественно-земельных 

отношений ........................................................................................137

Глава 10. СОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ 

ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ ....................................................143

10.1. Система органов государственного и муниципального 

управления земельными ресурсами ................................................143

10.2. Создание системы управления имущественно-земельными 

отношениями в регионе (субъекте Федерации) ..............................184

10.3. Общие принципы оптимизации землепользования .......................191
10.4. Общая постановка оптимизационной задачи .................................201

Раздел VI. ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 
В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ

Глава 11. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО 

УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ 
И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ В РОССИЙСКОЙ 
ФЕДЕРАЦИИ .................................................................................208

11.1. Основные цели, задачи и принципы государственного 

управления в области использования и охраны водных объектов 
в Российской Федерации .................................................................208

11.2. Нормативно-правовое обеспечение управления 

водохозяйственным комплексом России ........................................211

11.3. Механизмы государственного управления в области 

использования и охраны водных объектов. 
Бассейновый совет ...........................................................................213

11.4. Анализ зарубежного опыта государственного управления 

в области использования и охраны водных объектов .....................219

Глава 12. СОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО 

УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ 
И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ В РОССИИ......................... 224

12.1. Характеристика современной системы государственного 

управления в области использования и охраны водных 
объектов ........................................................................................... 224

12.2. Анализ современного процесса государственного управления 

в области использования и охраны водных объектов .................... 227

Глава 13. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ 

СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 
В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ 
ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ .................................................................. 232

13.1. Совершенствование системы ведения государственного 

мониторинга водных объектов ....................................................... 234

13.2. Совершенствование нормативно-правового обеспечения 

государственного управления водными объектами ........................236

Раздел VII. ГОСУДАРСТВЕННО-МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ 

КАЗНОЙ И ФИНАНСАМИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ 

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

Глава 14. ГОСУДАРСТВЕННО-МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ 

СРЕДСТВАМИ .............................................................................. 243

14.1. Управление средствами федерального, региональных 

и муниципальных бюджетов ........................................................... 243

14.2. Управление средствами внебюджетных государственных 

и муниципальных фондов ............................................................... 250

14.3. Управление средствами Центрального банка РФ ...........................267

Раздел VIII. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ 

ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

Глава 15. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ИМУЩЕСТВОМ 

КАЗНЫ, СОБСТВЕННОСТЬЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ 
ПРЕДПРИЯТИЙ И УЧРЕЖДЕНИЙ ............................................276

15.1. Социально-экономическая обусловленность правового 

обеспечения управления объектами государственной 
и муниципальной собственности ....................................................276

15.2. Система нормативно-правовых актов, регламентирующих 

управление государственной и муниципальной 
собственностью ................................................................................278

15.3. Видовые особенности объектов государственной 

и муниципальной собственности, обусловливающие 
содержание правовых ситуаций.......................................................280

15.4. Правовые ситуации, затрагивающие имущественные интересы 

государства........................................................................................288

Глава 16. МЕРЫ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЕ СОХРАННОСТЬ 

ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ 
СОБСТВЕННОСТИ .......................................................................291

16.1. Потенциальные угрозы сохранности государственной 

и муниципальной собственности ....................................................291

16.2. Возможные подходы к защите государственной 

и муниципальной собственности ....................................................295

16.3. Организационно-технические, экономико-административные 

и правовые меры защиты государственной и муниципальной 
собственности...................................................................................297

Глава 17. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ 

ИМУЩЕСТВОМ ГОСКОРПОРАЦИИ ....................................... 304

17.1. Особенности правового положения госкорпораций ..................... 304

17.2. Адресное нормативное обеспечение отдельных государственных 

корпораций .......................................................................................307

17.3. Основные направления совершенствования правовой основы 

деятельности государственных корпораций ...................................310

Глава 18. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ АКЦИЯМИ 

ХОЗЯЙСТВЕННЫХ ОБЩЕСТВ, НАХОДЯЩИХСЯ 
В СОБСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВА........................................313

18.1. Эволюция законодательства, регламентирующего механизм 

управления акциями, находящимися в собственности 
государства........................................................................................313

18.2. Организационно-правовые основы управления акциями, 

принадлежащими государству .........................................................316

18.3. Защита прав государства как акционера .........................................318

Глава 19. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОЦЕССОВ 

ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА ....................................321

19.1. Социально-экономическая обусловленность института 

приватизации ....................................................................................321

19.2. Компетенция органов исполнительной и законодательной 

власти по принятию решения о приватизации .............................. 322

19.3. Приватизация как элемент управления государственной 

собственностью ............................................................................... 324

19.4. Прогноз влияния приватизации федерального имущества 

на структурные изменения в экономике ........................................ 333

19.5. Основные субъекты приватизации ................................................. 342
19.6. Способы приватизации, порядок расчетов при сделках 

купли-продажи государственного и муниципального 
имущества ........................................................................................ 345

Глава 20. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕПРИВАТИЗАЦИИ 

И ОБРАЩЕНИЕ ИМУЩЕСТВА В ГОСУДАРСТВЕННУЮ 
И МУНИЦИПАЛЬНУЮ СОБСТВЕННОСТЬ ............................ 347

20.1. Понятие и основные причины деприватизации ............................ 347
20.2. Отличие деприватизации от национализации. 

Правовая природа национализации ................................................349

20.3. Правовые ситуации, обусловливающие отчуждение имущества 

физических и юридических лиц в доход государства .....................351

20.4. Институт банкротства в контексте отчуждения имущества 

физических и юридических лиц ..................................................... 353

ВВЕДЕНИЕ

Одной из важнейших функций государства является обеспече
ние удовлетворения общественных потребностей.

К услугам, которые необходимы и должны быть доступны всем 

гражданам, относятся бесплатное всеобщее образование, здравоохранение (в пределах такого минимума, который государство может обеспечить), фундаментальная наука, радио и телевещание 
общего пользования, вооруженные силы и охрана правопорядка. 
К имуществу, дающему гражданам страны общественные блага, 
принадлежат, например, шоссейные дороги, мосты, национальные 
парки и заповедники, городские улицы и площади и пр.

Если эти объекты государственные, то они содержатся за счет 

налогоплательщиков и плата за пользование ими не берется. Такое 
имущество на балансе государства не является капиталом, приносящим доход, и статистика не включает его в сектор предприятий.

К категории общественных благ относятся также услуги более 

широкого спектра отраслей, которые составляют производственную и социальную инфраструктуру современной экономики (электроэнергетика, газо- и водоснабжение, тепловое хозяйство больших 
городов, почтовая и телефонно-телеграфная связь, железные дороги и городской общественный транспорт). Эти услуги не бесплатны, но они должны быть доступны для всех граждан и всех 
предприятий. Между тем данные виды деятельности относятся к 
отраслям «естественной монополии», и предприятия, которые осуществляют ее, в большинстве стран находятся в государственной 
собственности.

В современной экономике, где развиваются две основные фор
мы собственности — частная и государственная, действуют частные 
предприятия (индивидуальные и коллективные), государственные 
(имущество которых полностью принадлежит государству) и смешанные (имущественные права государства и частных вкладчиков 
сочетаются в той или иной пропорции («третий сектор»)).

Из особенностей природы общественного блага следует, что 

субъект потребляет его вне зависимости от того, оплачивает он издержки производства или нет. Это означает, что возможна ситуация, 
когда ни один потребитель общественного блага не станет добровольно финансировать его производство, а следовательно, при частной организации производства таких благ они производиться не 
будут (или в лучшем случае будет наблюдаться их дефицит). Соот

ветственно, к государственному сектору экономики относятся государственные предприятия, организации и учреждения.
В отличие от частного сектора государственная собственность — 
это все материальное и нематериальное имущество, находящееся 
в распоряжении государства. Из сказанного ясно, что количественные оценки государственного сектора и государственной собственности в реальности могут существенно различаться.

Раздел I
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ 
ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ 
СОБСТВЕННОСТЬЮ

Глава 1. СОБСТВЕННОСТЬ КАК КАТЕГОРИЯ 
ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Цели и задачи управления собственностью

В России в связи с проведением рыночных реформ была кардинально изменена система отношений собственности, а уже на этой 
основе — и система управления экономикой.
На современном этапе развития трансформация отношений 
собственности в Российской Федерации происходит в условиях 
перехода к экономике нового типа, под влиянием глобализационных процессов, характеризующихся:
• транснациональным характером и иерархической хозяйственной структурой, где представлены страны с разными возможностями, с неодинаковой степенью развития, в силу чего имеет место 
неравенство в уровне жизни, доходах, потребностях, использовании 
достижений человечества и т.д.;
• спекулятивным характером, когда финансовые факторы
(деньги, но в большей степени их заменители, особенно деривативы) оказываются доминирующими и решающими во всем хозяйственном процессе;
• всеобъемлющим использованием новых технологий, приведшим к тому, что жизнь индивидуума определяют не столько духовные, сколько материальные интересы, когда вещизм детерминирует в поступках людей, их желаниях и потребностях;
• информатизацией, при которой информация и коммуникативные потоки выступают одними из главных ресурсов;
• интеллектуализацией, ростом значения умственной деятельности, расширившейся настолько, что другие формы человеческой 
деятельности выглядят как потерявшие свою значимость;
• повышенной управляемостью, что означает, с одной стороны, 
рост значимости менеджера-управленца, а с другой — увеличение 
возможностей по контролю и регулированию хозяйственного про