Проблемы управления государственной и муниципальной собственностью на современном этапе

Министерство образования и науки Российской Федерации

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ 
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОИТЕЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Библиотека научных разработок и проектов НИУ МГСУ

А.Б. Моттаева, Ас.Б. Моттаева

ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ 
И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
 НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Москва 2017

2-е издание (электронное)

УДК 338:69
ББК 65.04
М85

СЕРИЯ ОСНОВАНА В 2008 ГОДУ
Рецензенты: 
доктор экономических наук, профессор В. Е. Гладкова, 
профессор кафедры государственного и муниципального управления 
НОАНО ВПО «Институт бизнеса и политики (ИБП)»; 
доктор экономических наук, профессор Н. А. Фалькевич, 
эксперт НИГ ГУУ
Монография рекомендована к публикации 
научно-техническим советом НИУ МГСУ

М85
Моттаева, А. Б.

Проблемы управления государственной и муниципальной собственностью на современном этапе [Электронный ресурс] : монография / М-во образования и науки Рос. Федерации, Моск. гос. строит. 
ун-т ; авт.-сост.: А. Б. Моттаева, Ас. Б. Моттаева. — 2-е изд. (эл.). — 
Электрон. текстовые дан. (1 файл pdf : 162 с.). — М. : Издательство 
МИСИ—МГСУ, 2017. — (Библиотека научных разработок и проектов 
НИУ МГСУ). — Систем. требования: Adobe Reader XI либо Adobe 
Digital Editions 4.5 ; экран 10" .
ISBN 978-5-7264-1523-9
Рассмотрены проблемы управления государственной и муниципальной 
собственностью и инфраструктурой на современном этапе.
Для научных работников, специалистов-управленцев, а также студентов 
и аспирантов, обучающихся по направлению подготовки «Строительство», 
и для всех, кто интересуется вопросами управления объектами государственной и муниципальной собственности.

УДК 338:69 
ББК 65.04

Деривативное электронное издание на основе печатного издания: Проблемы 
управления государственной и муниципальной собственностью на современном 
этапе : монография / М-во образования и науки Рос. Федерации, Моск. гос. строит. 
ун-т ; авт.-сост.: А. Б. Моттаева, Ас. Б. Моттаева. — М. : Издательство МИСИ—
МГСУ,  2015. — 160 с. — ISBN 978-5-7264-1193-4.

В соответствии со ст. 1299 и 1301 ГК РФ при устранении ограничений, установленных 
техническими средствами защиты авторских прав, правообладатель вправе требовать 
от нарушителя возмещения убытков или выплаты компенсации.

ISBN 978-5-7264-1523-9
© НИУ МГСУ, 2015

ВВЕДЕНИЕ

Одной из важнейших функций государства является обеспечение 

удовлетворения общественных потребностей.

К услугам, которые необходимы всему обществу и должны быть до
ступны  всем  гражданам, относятся: бесплатное всеобщее образование, 
здравоохранение (в пределах такого минимума, который государство может обеспечить), фундаментальная наука, радио и телевещание общего 
пользования, вооруженные силы и охрана порядка. К имуществу, дающему гражданам страны общественные блага, принадлежат, например, 
шоссейные дороги, мосты, национальные парки и заповедники, городские улицы, площади и пр.

Если эти объекты государственные, то содержатся за счет налогопла
тельщиков, и плата за пользование ими не берется. Такое имущество на 
балансе государства не является капиталом, приносящим доход, и статистика не включает его в сектор предприятий.

К категории общественных благ относятся также услуги более ши
рокого спектра отраслей, которые составляют производственную и социальную инфраструктуру современной экономики (электроэнергетика, 
газоснабжение, водоснабжение, тепловое хозяйство больших городов, 
почтовая и телефонно-телеграфная связь, железные дороги и городской 
общественный транспорт). Эти услуги не бесплатны, но они должны 
быть доступны для всех граждан и всех предприятий. Между тем данные 
виды деятельности относятся к отраслям «естественной монополии», 
предприятия которых в большинстве стран находятся в государственной 
собственности.

В современной смешанной экономике на основе двух основных форм 

собственности — частной и государственной — действуют частные предприятия (индивидуальные и коллективные), государственные (имущество которых полностью принадлежит государству) и смешанные, где 
имущественные права государства и частных вкладчиков сочетаются в 
той или иной пропорции (третий сектор).

Из особенности природы общественного блага следует, что субъект 

потребляет его вне зависимости от того, оплачивает он издержки его 
производства или нет. Это означает, что возможна ситуация, когда ни 
один потребитель общественного блага не станет добровольно финансировать его производство, а следовательно, при частной организации 
производства таких благ они производить не будут (или в лучшем случае 
будет наблюдаться их дефицит).

Соответственно к государственному сектору экономики относятся 

государственные предприятия, организации и учреждения.

В отличие от государственного сектора государственная собствен
ность — это материальное и нематериальное имущество, находящееся 
в распоряжении государства. Из сказанного ясно, что количественные 
оценки государственного сектора и государственной собственности в 
реальности могут существенно различаться.

Раздел I. УпРаВлЕНИЕ

госУДаРстВЕННой ИНфРастРУктУРой

Введение

Одним из существенных факторов обеспечения экономической без
опасности общества является эффективное государственное управление.

Для улучшения ситуации требуется дальнейшее сокращение мас
штабов государственного сектора и совершенствование системы государственного управления, неотъемлемой частью которого являются 
рационализация инфраструктуры, увеличение масштабов государственно-частного партнерства, расширение практики применения аутсорсинга, аутстаффинга, лизинга, сетей и других современных инструментов 
управления.

Сегодня эффективная экономика требует наличия соответствующей 

производственной, институциональной (в которую входит система государственного управления), социальной и информационной инфраструктуры — комплекса организаций, обеспечивающих необходимые условия 
расширенного воспроизводства.

Межрегиональная интеграция — изменение субъектного состава 

путем его укрупнения как фактора оптимизации управления более эффективной социально-экономической политики. Оптимизация государственно-территориального деления страны рассматривается как одна 
из задач реформирования федеративных отношений. Усиление центра 
в контексте формирования федеративных отношений по линии центр–
регион рассматривается в ФКЗ-№6 как дополнительный правовой рычаг 
Президента РФ в виде инициативы и окончательного решения в вопросе формирования политики межрегиональной интеграции: ликвидация 
«матрешечных» субъектов РФ, присоединение бедствующих «национальных» автономий к крупным субъектам-донорам. Прошедшие референдумы и процедуры создания новых субъектов РФ дали положительные результаты по формированию Камчатского и Иркутского краев. В 
Совете Федерации Федерального Собрания создана Рабочая группа по 
изучению практики реализации федеральных конституционных законов 
об образовании в составе РФ новых субъектов Федерации.

Важнейшим шагом в контексте реформирования федеративного 

устройства в России является межрегиональная интеграция: изменение 
субъектного состава путем его укрупнения. Субъекты Федерации, — как 
подчеркнул Президент РФ В.В. Путин, — объединяются не ради самого 
объединения, а ради оптимизации управления, более эффективной со

циально-экономической политики, в конечном счете, ради благосостояния людей. Процесс этот крайне непростой, изобилующий «подводными 
камнями», но иначе не получается сконцентрировать ресурсы для управления огромной и уникальной по своему составу территорией [1]. 

Действительно, управление 89 субъектами Российской Федерации 

становится малоэффективным, соответственно, изменение субъектного 
состава, укрупнение регионов являются основой для обеспечения большей эффективности управления.

Возникающие противоречия между возможностями и современны
ми требованиями к научно-методическому аппарату рационализации 
инфраструктуры системы государственного управления обусловливают 
актуальность, теоретическую и практическую значимость его развития в 
интересах повышения эффективности обеспечения экономической безопасности России.

1. Нормативно-правовая база исследования

Вступивший в действие с 1 января 2006 г. Федеральный закон «Об 

общих принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации» возлагает всю полноту ответственности за проведение реформирования местного самоуправления на региональные органы власти и управления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государ
ственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам. Этот 
принцип вытекает из ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, 
предусматривающей, что по предметам совместного ведения Российской 
Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты 
субъектов Российской Федерации. Совместная компетенция Российской 
Федерации и ее субъектов регламентируется ст. 72 Основного закона Российской Федерации, предусматривающей 14 направлений законодательной и правоприменительной деятельности, в том числе «установление 
общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» (п. «н» ч. 1 ст. 72).

Проведенный анализ Конституции Российской Федерации и Феде
рального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской Федерации» позво

лил сформулировать принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Установление общих принципов организации местного самоуправ
ления Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих 
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» весьма важно по следующим соображениям. Нормы в Конституции Российской Федерации (в том числе нормы-принципы) требуют, 
как уже отмечалось, дальнейшей конкретизации в законах. Конституционные нормы, как правило, не предусматривают санкции за их нарушения, вследствие чего необходима их детализация, установление правовых средств охраны местного самоуправления. Лишь при этом условии 
нормы Конституции в полной мере приобретают характер субъективных 
прав органов местного самоуправления и получают всестороннее применение на практике.

Анализ Конституции Российской Федерации, Федерального зако
на от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и юридической литературы позволяет 
сформулировать следующие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями:

1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации наделение 

этими полномочиями осуществляется только законом (ч. 2 ст. 132). Но 
так как определение правового статуса местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, передача или делегирование полномочий осуществляются федеральными 
законами или законами субъектов Российской Федерации.

2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государ
ственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам. Этот 
принцип вытекает из ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, 
предусматривающей, что по предметам совместного ведения Российской 
Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты 
субъектов Российской Федерации. Совместная компетенция Российской 
Федерации и ее субъектов регламентируется ст. 72 Основного закона Российской Федерации, предусматривающей 14 направлений законодательной и правоприменительной деятельности, в том числе «установление 
общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» (п. «н» ч. 1 ст. 72).

3. Объем передаваемых или делегируемых полномочий должен иметь 

свои пределы и может касаться лишь некоторых государственных пол

номочий1. Неслучайно в Конституции Российской Федерации говорится 
об отдельных государственных полномочиях. Критерием формирования 
и определения объема полномочий любого уровня власти должна быть 
эффективность решения определенного круга общественно значимых 
проблем именно на этом уровне власти2.

4. Наделение отдельными государственными полномочиями орга
нов местного самоуправления должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. 
Это чрезвычайно важное, новое для российской политики и практики 
условие, гарантирующее само осуществление указанных полномочий. 
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных 
органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставленных местным бюджетам субвенций из соответствующих вышестоящих бюджетов (ч. 5 ст. 19).

5. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными го
сударственными полномочиями на неопределенный срок либо, если данные 
полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих 
полномочий (ч. 4 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

6. Не допускается наделение органов местного самоуправления пол
номочиями органов судебной власти и органов прокуратуры, а также 
иными, связанными с обеспечением государственной целостности и безопасности Российской Федерации.

7. Государство оставляет за собой право контроля за реализацией 

этих полномочий. Такой контроль означает возможность для соответствующих государственных органов давать указания, оценивать решения, принимаемые органами местного самоуправления, не только с точки зрения законности, но и по мотивам целесообразности.

В связи с этим не должно быть оставлено без внимания существен
ное требование Европейской хартии местного самоуправления (ст. 8) о 
том, что любая форма контроля над органами местного самоуправления 
должна осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства 
контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые эти вмешательства имеют в виду защитить.

Кроме того, муниципальные правовые акты в части осуществления 

органами местного самоуправления отдельных государственных полно
1 Шеремет К.Ф. Конституция Российской Федерации. Комментарий / под 

общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М. : Юридическая литература, 2004. С. 565.

2 Собянин С.С. Местное самоуправление в Российской Федерации: состоя
ние и перспектива развития // Полития. Местное самоуправление. М., 2003/2004. 
С. 31.

мочий могут быть отменены уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов3.

Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны 

предоставлять уполномоченным государственным органам документы, 
связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам 

осуществления органами местного самоуправления или их должностными лицами отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по 
устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами 
местного самоуправления и их должностными лицами. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

8. По вопросам осуществления органами местного самоуправления 

отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской 
Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции 
вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые 
акты и осуществлять контроль за их исполнением (ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

В целях реализации указанной нормы и во исполнение Федераль
ного закона от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ «О присяжных заседателях 
федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» Правительство Российской Федерации 23 мая 2005 г. утвердило Правила финансового обеспечения переданных исполнительно-распорядительным 
органам муниципальных образований государственных полномочий по 
составлению списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных 
судов общей юрисдикции в Российской Федерации4.

9. Исполнение органами местного самоуправления отдельных госу
дарственных полномочий, которыми они наделены в порядке, установленном законодательством, является их обязанностью5.

Совокупность этих принципов определяет объем и содержание не 

только правового института наделения отдельными государственными 
полномочиями в целом, но и сам порядок делегирования государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации.

3 СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
4 СЗ РФ. 2005. N 22. Ст. 2127.
5 Это принципиальное положение было зафиксировано в Федеральном зако
не, принятом Государственной Думой Российской Федерации 27 октября 1999 г. 
«Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными 
государственными полномочиями в Российской Федерации». 

Сформулированные принципы наделения органов местного само
управления отдельными государственными полномочиями позволяют 
сделать определенные выводы. Они касаются перспектив дальнейшего 
развития института наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления.

Ситуация в этой сфере такова: идет процесс развития и укрепления 

этого юридического института, укрепляется правовая основа взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Возрастает вместе с тем ответственность принципиально иного 
вида — взаимоответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В связи с перераспределением функций между центром и субъек
тами Федерации в органах управления последних неизбежны глубокие 
структурные преобразования, создание новых управленческих органов, учитывающих особенности восприятия региональных организационных отношений. Они укладываются в следующие функциональные 
направления:

• поддержание производства на еще жизнеспособных действующих 

предприятиях;

• обеспечение регулируемого свертывания экономически беспер
спективных производств;

• организация рациональных хозяйственных связей предприятий 

региона в интересах последнего путем возможной интеграции усилий 
предприятий различных территориальных образований;

• обеспечение устойчивости функционирования основных систем 

жизнеобеспечения;

• недопущение технологических и экологических катастроф;
• изменение 
рыночной 
структуры 
путем 
поддержки 

предпринимательства;

• поиск потенциальных инвесторов, организация получения и эф
фективного использования иностранных кредитов;

• формирование региональной системы институциональных ин
весторов, внебюджетных источников, способных собрать накопления и 
эффективно обращать их в инвестиции;

• активное продвижение на зарубежные рынки товаров местных 

экспортеров;

• создание налоговой системы, учитывающей ее трехуровневую 

организацию.

При возрастающем значении региональных организационных форм 

и функций управления в субъектах Федерации и их региональных цен