Правовое регулирование деятельности институтов развития

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ИНСТИТУТОВ РАЗВИТИЯ

Ì.Â. ÄÅÌ×ÅÍÊÎ
Ã.Ô. ÐÓ×ÊÈÍÀ
Î.Í. ÏÅÒÞÊÎÂÀ
Ñ.Â. ÔÐÓÌÈÍÀ
Å.Â. ÒÅÐÅÕÎÂÀ

Москва
ИНФРА-М
2019

МОНОГРАФИЯ

УДК 342.97(075.4)
ББК 67.401
 
П68

П68
  
Правовое регулирование деятельности институтов развития : монография / М.В. Демченко, Г.Ф. Ручкина, О.Н. Петюкова, С.В. Фрумина, Е.В. Терехова. — М. : ИНФРА-М, 2019. — 168 с. + Доп. материалы 
[Электронный ресурс; Режим доступа: http://www.znanium.com]. — 
(Научная мысль). — www.dx.doi.org/10.12737/monography_5b56ecc
ee79134.77066650.

ISBN 978-5-16-014215-9 (print)
ISBN 978-5-16-106700-0 (online)
В монографии получены прикладные результаты, в частности: определены правовые принципы и приоритетные направления государственной 
инвестиционной (инновационной) политики; дана характеристика институтам развития как элементам государственной инновационной политики 
и определено их влияние на улучшение инвестиционного климата в Российской Федерации; сформированы предложения по совершенствованию 
правового регулирования деятельности институтов развития.
Рекомендуется всем, кто интересуется вопросами экономики и перспективами распространения и улучшения институтов развития в условиях 
российского рынка.

УДК 342.97(075.4)
ББК 67.401

Монография выполнена в рамках исследований научной школы 
Финансового университета при Правительстве Российской Федерации 
«Государственное регулирование предпринимательской деятельности» 
и подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет 
бюджетных средств по государственному заданию 
Финансового университета при Правительстве РФ 2017 года

Р е ц е н з е н т ы:
Ашмарина Елена Михайловна, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой правового обеспечения экономической 
деятельности Российского государственного университета правосудия;
Савельев Виктор Николаевич, доктор финансовых наук, профессор, 
профессор кафедры правового обеспечения экономической деятельности Российского государственного университета правосудия

ISBN 978-5-16-014215-9 (print)
ISBN 978-5-16-106700-0 (online)

© Демченко М.В., Ручкина Г.Ф., 
Петюкова О.Н., Фрумина С.В., 
Терехова Е.В., 2019

Материалы, отмеченные знаком 
, доступны 
в электронно-библиотечной системе Znanium.com

Коллектив авторов

Демченко М.В., кандидат юридических наук, доцент, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности 
Финансового университета при Правительстве РФ;
Ручкина Г.Ф., доктор юридических наук, профессор, руководитель Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ;
Петюкова О.Н., доктор юридических наук, доцент, профессор 
Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ;
Фрумина С.В., кандидат экономических наук, доцент, доцент 
Департамента общественных финансов Финансового университета 
при Правительстве РФ;
Терехова Е.В., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры правового обеспечения экономической деятельности Российского государственного университета правосудия.

Введение

В современных условиях развития российской экономики эффективным инструментом политики государства, стимулирующим 
устойчивое развитие экономики, являются институты развития. 
Они призваны быть посредниками между государством и бизнесом 
для решения задач экономического развития государства, оказывать стимулирующее влияние на развитие инвестиционных процессов.
Основной целью деятельности институтов развития является 
создание необходимых условий, позволяющих сформировать благоприятный инвестиционный климат для развития социально значимой деятельности на льготных и привилегированных условиях.
Несмотря на достаточно устоявшуюся и полную законодательную регламентацию институтов развития, многие из них 
сталкиваются с рядом проблем, которые отмечают органы государственной власти, отечественные экономисты и исследователи, 
в том числе:
 
– недостижение целей;
 
– неэффективное расходование бюджетных средств;
 
– бессистемность функционирования.
Острая критика институтов развития обращает на себя внимание 
и в Посланиях Президента Российской Федерации.
Так, в одном из Посланий, от 03.12.2015, отмечается необходимость «провести их расчистку, безусловно, оптимизировать структуру и механизмы этой работы» [1].
Таким образом, необходимо отметить, что деятельность институтов развития требует совершенствования и нуждается в существенной корректировке.
В связи с этим, актуальность темы исследования обусловлена 
необходимостью совершенствования деятельности институтов развития и их влияния на привлекательность инвестиционной сферы.
В рамках исследования были определены основные задачи, решение которых обеспечивает достижение цели исследования:
1) Исследовать правовые принципы и приоритетные направления государственной инвестиционной (инновационной) политики.
2) Охарактеризовать институты развития как элементы государственной инновационной политики и их влияние на улучшение 
инвестиционного климата в Российской Федерации.
3) Проанализировать правовое регулирование системы российских институтов развития.

4) Осуществить правовой анализ форм и источников финансирования институтов развития.
5) Разработать предложения по совершенствованию правовых 
механизмов государственно-частного партнерства в инвестиционной сфере.
В результате исследования получены прикладные результаты, 
в частности: определены правовые принципы и приоритетные направления государственной инвестиционной (инновационной) 
политики; дана характеристика институтам развития как элементам государственной инновационной политики и определено 
их влияние на улучшение инвестиционного климата в Российской 
Федерации; сформированы предложения по совершенствованию 
правового регулирования деятельности институтов развития, 
влияющих на улучшение привлекательности инвестиционной 
сферы; сформулированы предложения по совершенствованию 
правовых механизмов государственно-частного партнерства в инвестиционной сфере.
Практическая значимость результатов работы состоит в возможности использования их в работе Департамента экономики 
и финансов Правительства Российской Федерации, Министерства 
экономического развития Российской Федерации (Департамент 
инвестиционной политики и развития частно-государственного 
партнерства, Департамент развития секторов экономики), Министерства финансов Российской Федерации (Департамент бюджетной политики в сфере инноваций, промышленности гражданского назначения, энергетики, связи и частно-государственного 
партнерства).
Выводы и предложения используются в правоприменительной 
практике органов государственной власти при реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (Раздел II. Часть 1. Благоприятные 
условия для инвестиций) и Распоряжения Правительства Российской Федерации от 08.12.2011 № 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период 
до 2020 года» (Раздел IV п. 6 Национальная инновационная политика).
Теоретическая значимость исследования заключается в возможности использования результатов исследования для развития науки 
предпринимательского права в России.
Новизна результатов работы состоит в комплексном исследовании направлений совершенствования регулирования деятельности институтов развития и их влияния на привлекательность инвестиционной сферы.

Глава 1
ПРАВОВЫЕ ПРИНЦИПЫ И ПРИОРИТЕТНЫЕ 
НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ 
ИНВЕСТИЦИОННОЙ (ИННОВАЦИОННОЙ) 
ПОЛИТИКИ

Роль государства в инвестиционной сфере определяется характером поставленных задач национального развития. Необходимость 
решения долгосрочных задач социально-экономического развития 
выдвигает в разряд приоритетов стимулирование инвестиционной 
активности со стороны государства, что находит свое отражение 
в инвестиционной (инновационной) политике государства.
В своем выступлении на 18-м Петербургском международном 
экономическом форуме Президент Российской Федерации 
В.В. Путин определил вектор развития экономического роста: 
«Смысл, логика наших действий заключается в том, чтобы обеспечить качественные изменения в национальной экономике… стимулирование инвестиций, прежде всего в интересах технологической 
модернизации и обновления промышленности». В рамках указанного вектора развития, «дорожных карт» по реализации национальной предпринимательской инициативы предусмотрена разработка порядка 160 законопроектов, направленных на улучшение 
делового климата.
С учетом ужесточения мировой конъюнктуры возникла необходимость процесса интенсификации в рамках перехода национальной экономики на инновационный и социально ориентированный 
путь развития, закрепленный в «Стратегии — 2020» [2] и «Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период 
до 2020 года» [3]. Концептуальные положения предполагают активизацию инвестиционной политики и переход к инновационно 
ориентированной и высокоэффективной экономике. При этом 
ключевым направлением выступит привлечение и реализация инвестиций инновационного характера.
В рамках развития направления цифровой экономики в Указе 
Президента Российской Федерации определено, что целью создания новой технологической основы для развития экономики 
и социальной сферы является повышение качества жизни граждан 
на основе широкого применения отечественных информационных 
и коммуникационных технологий, направленных на повышение 
производительности труда, эффективности производства, стимулирование экономического роста, привлечение инвестиций в произ

водство инновационных технологий, повышение конкурентоспособности Российской Федерации на мировых рынках, обеспечение ее 
устойчивого и сбалансированного долгосрочного развития [4].
В целом инвестиционная политика государства ориентирована 
на определение целесообразных для каждого конкретно-исторического периода объемов инвестиций и их структуры, формирование 
благоприятного инвестиционного климата и повышение эффективности использования инвестиционных ресурсов в стране.
Анализ показателей экономики за 1999–2013 гг. показал, что, 
несмотря на рост цен на нефть на мировых рынках, увеличения 
инвестиционной активности не наблюдалось. Соотношение затрат на НИОКР и объема инвестиций в основной капитал находилось на уровне 5—6% и без тенденций к определенному росту. 
Инновации технологического типа осуществляли в сфере обрабатывающих производств лишь 12% от всех обследованных организаций, а всего по добывающим, обрабатывающим производствам 
и по производству и распределению электроэнергии, газа и воды — 
только 9,9% организаций. Производственные новые технологии 
составили менее 11%. Приведенные показатели свидетельствуют 
о неэффективной реализации инвестиционного процесса в стране.
В Стратегии инновационного развития – 2020 (раздел VI. Инновационный бизнес) [3] к числу ключевых проблем в формировании и реализации государственной инновационной политики 
относятся следующие проблемы:
 
– недостаточное качество бизнес-среды, неконкурентоспособный инвестиционный климат, сохранение неразвитости 
условий для справедливой конкуренции на рынках и получения государственной поддержки;
 
– сохранение значительных барьеров для распространения 
в экономике новых технологий, обусловленных отраслевым 
регулированием, процедурами сертификации, таможенным 
и налоговым администрированием;
 
– недостаточность усилий региональных и муниципальных властей по улучшению условий для инновационной деятельности. 
Некоторые регионы России демонстрируют существенный 
прогресс в формировании благоприятных условий для инновационного бизнеса и развития различных инструментов 
поддержки инноваций, однако весьма медленно идет процесс 
межрегионального распространения лучших практик;
 
– взаимодействие бизнеса и государства в формировании 
и реализации инновационной политики, которое пока 
не носит достаточно регулярного характера и не обеспечивает 
сбалансированного представления интересов различных инновационно активных предприятий;

– недостаточная эффективность инструментов государственной поддержки инноваций, в частности ограниченная 
гибкость и неразвитость механизмов распределения рисков 
между государством и бизнесом, слабая ориентированность 
на стимулирование связей между различными участниками 
инновационных процессов, а также на формирование и развитие научно-производственных партнерств;
 
– издержки небольших компаний на получение прямой государственной поддержки при реализации инновационных 
проектов, вместе с тем ограниченные возможности федеральных органов исполнительной власти администрировать 
предоставление поддержки по множеству некрупных проектов. До настоящего времени такого рода проблемы в некоторой мере решались в том числе предоставлением поддержки в рамках соответствующих региональных программ. 
В настоящее время отсутствует значимый прогресс в реализации различных механизмов поддержки инновационной 
деятельности предприятий с помощью отраслевых бизнесассоциаций;
 
– отсутствие работоспособных механизмов регулярного выявления неэффективных инициатив и последующего прекращения их реализации.
С целью обеспечения стратегических сдвигов в исследуемой 
области, инвестиционная политика направлена на решение следующих укрупненных задач:
 
– формирование комплекса системных организационно-правовых мероприятий, направленных на развитие инвестиционной сферы, в частности совершенствование нормативной 
правовой базы;
 
– разработка приоритетных и стратегически важных направлений для развития инвестиционной сферы;
 
– технологическое обновление производственной базы ключевых секторов экономики;
 
– развитие фундаментальной, прикладной науки с учетом взаимосвязи с процессом формирования национальной инновационной системы;
 
– формирование институциональной системы, инвестиционной инфраструктуры;
 
– рост инновационной и инвестиционной активности бизнесструктур;
 
– оптимизация соотношения государственного механизма инновационной и инвестиционной стратегии и процесса самоорганизации бизнеса.

Необходимо отметить, что отсутствует законодательное определение инвестиционной (инновационной) политики государства. 
Таким образом, на наш взгляд, под инвестиционной (инновационной) 
политикой государства понимается комплекс целенаправленных мероприятий по созданию благоприятных условий, с помощью финансово-правовых механизмов, для участников инвестиционной деятельности с целью повышения эффективности производства и решения 
социальных проблем.
Анализируя содержание инвестиционной (инновационной) политики государства, представляется целесообразным рассмотреть 
различные ее формы, которые классифицируются по следующим 
признакам [5]:
 
– по характеру проблем и горизонту их решения (стратегия, 
тактика);
 
– по направлениям деятельности государства (прогнозирование, программирование, нормотворческая деятельность, 
государственные заказы и закупки инвестиционных товаров, 
финансирование проектов на конкурсной основе, информационное и кадровое обеспечение инвестиционного комплекса и т.д.);
 
– по уровню властных полномочий (федеральная, региональная, муниципальная);
 
– по методам регулирования (прямые и косвенные, административные и рыночные);
 
– по инструментам воздействия (нормативные, аналитические, 
организационные).
Содержание государственного регулирования инвестиционной 
деятельности определяется целями, стоящими перед государственными органами, а также средствами и инструментами, которыми располагает государство при проведении инвестиционной 
(инновационной) политики.
В рамках данного исследования предлагается понимать под государственным регулированием инвестиционной деятельности совокупность государственных подходов и решений, закрепленных законодательством, организационно-правовых форм, в рамках которых инвестор осуществляет свою деятельность. Регулирование выражается 
в прямом управлении государственными инвестициями: системе 
налогов с дифференцированием налоговых ставок и налоговых 
льгот, финансовой помощи в виде дотаций, субсидий, бюджетных 
ссуд, льготных кредитов, в финансовой и кредитной политике, ценообразовании, выпуске в обращение ценных бумаг, амортизационной политике.
Необходимо отметить, что буквально до недавнего времени 
политика в области инвестиций была прерогативой федерального 

центра, принимающего решения о «горизонтальном» и «вертикальном» перераспределении инвестиций. Инвестиционные кризисы доказали неэффективность такой системы, и регулирование 
инвестиционной деятельности постепенно смещается на региональный уровень, на котором лучше видны текущие задачи развития, возможные к применению методы стимулирования. Очевидно, что ключевым вопросом в рамках инвестиционной политики 
государства является создание у регионов стимулов к проведению 
политики, отвечающей интересам федерального центра.
Нужно сказать, что инвестиционная политика государства является важным составным элементом его финансовой политики 
в целом, содержащим комплекс взаимосвязанных целей и приоритетов развития инвестиционной сферы, а также методов и инструментов их реализации. В этой связи следует рассматривать вопросы 
инвестиционной политики с учетом иных направлений финансовой политики страны и в определенной взаимосвязи, в частности 
это касается бюджетной, налоговой дисциплины.
Ключевые цели инвестиционной политики государства обусловлены решением стратегических задач развития Российской 
Федерации, определенных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период 
до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р [2].
В настоящий момент основным приоритетом инвестиционной 
политики государства является становление инновационных и информационных отраслей и формирование нового технологического 
облика национального хозяйства государства с помощью развития 
научной составляющей страны. Первостепенные цели и задачи государственной политики в области развития науки и технологий 
были еще определены в Письме Президента Российской Федерации от 30 марта 2002 года № Пр-576 «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу» [6]. Основные цели, 
задачи, направления государственной политики в области развития 
инновационной системы определены в правительственном документе «Основные направления политики Российской Федерации 
в области развития инновационной системы на период до 2010 
года», утвержденном Председателем Правительства Российской 
Федерации от 5 августа 2006 года № 2473п-П71.
В докладе Всемирного экономического форума о глобальной 
конкурентоспособности 2016—2017 годов подчеркивается особое 
значение инвестиций в инновации наряду с развитием инфраструктуры, навыков и эффективных рынков. В международном 

1 
Документ опубликован не был.