Курс административно-процессуального права России

И.В. Панова



            Курс административно-процессуального права России











Москва





                znanium com





электронно-библиотечная система
Инфра-М; Норма


2017

И.В. Панова



            Курс административно-процессуального права России



Учебное пособие











Москва
Инфра-М; Норма; Znanium.com

2017

    Панова, И.В.

    Курс административно-процессуального права России:        учебное
    пособие / И.В. Панова. - М.: Инфра-М; Znanium.com, 2017. - 566 с.

    ISBN 978-5-16-106487-0 (online)



   В книге рассматриваются: понятие, содержание и признаки юридического процесса; виды юридических процессов; их структура: процессуальные производства, стадии, режимы; место административно-процессуальной деятельности в системе юридических процессов; понятие, принципы и виды административно- процессуальной деятельности (административно-нормотворческий, административно- правонаделительный и административно-юрисдикционный процессы); административное судопроизводство: понятие, развитие, виды; административно-процессуальное право в системе нрава Российской Федерации.
   Особое внимание уделяется производству но делам об административных правонарушениях как важнейшей и специфичной части административноюрисдикционного процесса.
   Издание представляет интерес для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических учебных заведений, служащих органов государственного и муниципального управления, судов, а также всех тех, кто интересуется административной процессуализацией и административным судопроизводством.





    ISBN 978-5-16-106487-0 (online)


© И.В. Панова, 2017

СОДЕ Р ЖАКИ Е

ВВЕДЕНИЕ (от научного редактора)....................... 10
ГЛАВА I. МЕСТО АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СИСТЕМЕ ЮРИДИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ............15
1.  Понятие, содержание и признаки юридического процесса.15
2.  Виды юридических процессов.......................... 7
3.  Административное судопроизводство - вид судопроизводства
в Российской Федерации..................................43
4.  Понятие, развитие и виды администра тивного судопроизводства ...................................................45
5.  Структура юридических процессов: процессуальные производства, стадии, режимы...............................  76
Вопросы для обсуждения................................  84
ГЛАВА II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ....................85
1.  Объективные основания для формирования административнопроцессуального права как третьей части российского административного права.......................................... 85
2.  Предмет и метод административно-процессуального права. Взаимодействие с другими отраслями права ..........     86
3.  Административно-процессуальные нормы: понятие и виды ... 91
4.  Административно-процессуальные отношения........... 99
5.  Объекты административно-процессуальных отношений..... 100
6.  Субъекты административно-процессуальных отношений ..... 101
7.  Административно-процессуальное право как учебная

5

дисциплина............................................... 102
Программа специального учебного курса «Административнопроцессуальное право России»............................. 104
Вопросы для обсуждения................................... 115
ГЛАВА III. ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ...........................116
1.  Понятие и особенности административно-процессуальной деятельности..............................................116
2.  Принципы административно-процессуальной деятельности .. 130 3. Виды административно-процессуальной деятельности...... 144
4.  Административно-нормотворческий процесс как вид административно-процессуальной деятельности(понятие, черты, производства)............................................ 158
5.  Административно-правонаделительный процесс как вид административно-процессуальной деятельности (понятие, особенности, производства)..................................... 166
5.1. Производство по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления .. 167
5.2. Разрешительно-лицензионное производство............. 171
5.3. Регистрационное производство ............................. 179
5.4. Учредительное (организационное) производство........ 195
5.5. Кадровое (служебное) производство ........................ 197
5.6. Административно-договорное производство..............219
Концепция Административно-процессуального кодекса Российской Федерации (АдмПК РФ)...........................224
Вопросы для обсуждения  ................................. 228

ГЛАВА IV. АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННЫЙ
ПРОЦЕСС ..............................

230

1.  Особенность административно-юрисдикционного
(правоохранительного) процесса......................... 230
2.  Административно-юрисдикционные производства........ 239
3.  Исполнительное производство......................   242
4.  Дисциплинарное производство........................ 257
5.  Производство по административно-правовым жалобам.... 272
Концепция Административно-юрисдикционного кодекса
Российской Федерации (АЮК РФ)...........................279
Вопросы для обсуждения..................................283
ГЛАВА V. ВО! [РОСЫ 11РОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ....................... 285
1.  Понятие и правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях.................... 285
2.  Взаимосвязь производства по делам об административных правонарушениях с иными производствами (гражданским, арбитражным, уголовным, дисциплинарным и исполнительным)... 332
3.  Задачи, принципы и черты производства по делам об административных правонарушениях....................... 346
4.  Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях................................. 370
4.1. Понятие доказательств по делам об административных правонарушениях.........................................370
4.2. Относимость и допустимость доказательств......     375
4.3. Классификация доказательств........................380
4.4. Оценка доказательств.............................  387

6

5.  Сроки в производстве по делам об административных правонарушениях........................................... 390
5.1. Понятие и виды сроков в производстве по делам об административных правонарушениях...........................390
5.2. Исчисление сроков ........................................ 434
5.3. Приостановление, прерывание, продление и восстановление сроков.....................................................441
6.  Подведомственность дел об административных нарушениях . 448
6.1. Понятие и виды подведомственности.....................448
6.2. Правила подведомственности........................... 473
7.  Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.......................... 476
7.1. Право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении ....................................... 476
7.2. Порядок подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении............................479
7.3. Срок обжалования постановления по делу об административном правонарушении............................................ 480
7.4. Подготовка к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административном правонарушении............................482
7.5. Сроки рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении........................... 485
7.6. Рассмотрение жалобы на постановление по делу об административном правонарушении........................... 486
7.7. Решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении ....................................... 490 7.8. Оглашение решения, вынесенного по жалобе на постановление 8

по делу об административном правонарушении...... 493
7.9. Пересмотр решения, вынесенного по .жалобе на постановление по делу об административном правонарушении......... 493
7.10. Принесение протеста на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и последующие решения.........................     494
7.11. Пересмотр вступивших в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов................... 495
Вопросы для обсуждения...........................497


ЗАКЛЮЧЕНИЕ...................................... 500
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ................................503
БИБЛИОГРАФИЯ.................................... 504
ТАБЛИЦЫ..........................................550
ТЕМАТИКА КУРСОВЫХ РАБОТ......................... 555
АЛФАВИТНО-ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬ...................560


9

ВВЕДЕНИЕ
(ОТ НА УЧНОГО РЕДАКТОРА)



       В предлагаемой вниманию читателя книге предпринята достаточно удачная попытка постановки и обоснования ряда проблем процедурно-процессуального характера: всех разновидностей юридического процесса как вида социальных процессов, действующих в государственно-правовой сфере как специфическая часть и разновидность юридической деятельности. По сути — это серьёзный шаг на пути формирования теории единой общеправовой системы процессуального права.
      Проблемы процессуального регулирования оснований, условий и порядка реализации Законов, Указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации, других нормативно-правовых актов и содержащиеся в них материальных административно-правовых норм, регулирующих отношения в различных аспектах и направлениях реализации государственной исполнительной власти, приобретают сейчас особую остроту и практическую актуальность. Процессуализация властной деятельности публичных органов исполнительной власти необходима для эффективной деятельности последних; способствует ограничению принятия ими ошибочных решений; а также гарантирует невластным субъектам реализацию их прав и законных интересов.
      Актуальность теоретико-правового исследования вопросов административно-процессуальной деятельности обусловлена необходимостью: 1) проведения современных научно-теоретических исследований в области административного процесса; 2) скорейшей административной процессуализации для создания системы административно-процессуального законодательства, нацеленной на реализацию конституционного положения о разделении властей, на защиту прав и свобод граждан, а также на создание правового государства; 3) улучшения организации и функционирования исполнительных органов государственной власти.
      Данная работа посвящена исследованию современного состояния теории и практики административно-процессуального законодательства, разработке проблем административно-нормо

творческого, административно-правонаделительного и административно-юрисдикционного процессов с их производствами и выработке на данной основе авторской концепции по этой проблеме, а также предложениям по подготовке важнейших законодательных актов, таких как «Административнопроцессуальный кодекс РФ», «Административно-юрисдикционный кодекс РФ», Федеральные конституционные законы «Об административном судопроизводстве» и «Об административных судах в Российской Федерации». В последнем могла бы реализовываться идея совершенствования административной юстиции.
      Отсутствие процедуры в применении нормы власте-отношения ведёт, фактически, либо к её парализации, либо к субъективному усмотрению чиновников. И то и другое в правовом государстве является недопустимым. До тех пор, пока не будут проведены серьёзные мероприятия в стране по правовой процессуализации материального права, реальных сдвигов по защите прав граждан, которые им представляет новая Конституция РФ и Федеральные законы, не будет.
      Выбор темы обусловлен тем обстоятельством, что в России, в отличие от зарубежных стран, ни в какой период (дореволюционный, советский и постперестроечный) не существовало правового механизма реализации важнейших (жизненно необходимых) норм, которые издавали административные органы (органы государственного управления).
      Конституционное регулирование в нашей стране прав гражданина не ограждает его в достаточной степени от административного произвола и несправедливости, что самым серьёзнейшим образом ставит на повестку дня вопросы о реформировании административно-процессуальной деятельности в России.
      Предлагаемая вниманию читателей книга является авторским продолжением и углублением научного исследования административно-процессуального законодательства Российской Федерации, а также актуальных проблем теории и практики административно-процессуальной деятельности; административного судопроизводства как вида судопроизводства в Российской Федерации; важнейших производств администра-тивно-правонаделительного процесса: по обращениям; разреши

10

тельно-лицензионное; регистрационное; учредительно-организационное; кадровое (служебное); административно-договорное.
      Автор, проанализировав научную концепцию общего понятия юридического процесса, определяет место административно-процессуальной деятельности в системе юридических процессов Российской Федерации. Основная задача работы заключается в углублении научного исследования проблем административно-процессуальной деятельности: объёма её понятия, принципов, видов и их особенностей; предложении широкой трактовки административно-процессуальной деятельности, обозначая её место в юридическом процессуальном поле; рассмотрении видов административно-процессуальной деятельности, их особенностей, производств; детальном освещении вопросов производства по делам об административных правонарушениях как важнейшей и весьма специфической составной части административно-юрисдикционного процесса; разработке концепций административно-процессуального кодекса РФ и Административно-юрисдикционного кодекса РФ; обосновании признания административно-процессуального права России как самостоятельной отрасли российской правовой системы.
      В процессе исследования административно-процессуальных проблем рассмотрены актуальные вопросы производства по делам об административных правонарушениях в свете нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: анализ понятия и правового регулирования данного вида производства; задачи, принципы, черты, его взаимосвязь с иными производствами (гражданским, арбитражным, уголовным, дисциплинарным и исполнительным), проблема доказательств, сроков, подведомственности и пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.
      Сложные и противоречивые процессы, происходящие в политической, социально-экономической, духовной и правовых сферах современной России со всей необходимостью требуют глубокого изучения, выявления наиболее типичных тенденций, их раскрытия и обобщения, и на этой основе поиска путей выхода из системного кризиса, в котором оказалась наша страна. В этой связи особую значимость приобретают проблемы:

     -       реформирования государственного управления, о которых столько говорилось. Главное, чтобы через все реформационнопреобразовательные испытания общество прошло достойно, хотя «в одном и том же огне золото блестит, а солома дымиться»;
     -       сущность гарантий невластных субъектов (граждан и юридических лиц) заключается в реальной защите их прав и свобод;
     -       извечная проблема взаимоотношений государства с личностью. Их отношения должны быть не больными, патологическими, а построенными действительно на позициях правового государства, то есть человеку должна отводиться ведущая роль, ибо он - ключ к пониманию вселенной. Если рассматривать любую проблему достаточно внимательно, то мы увидим человека как часть любой проблемы. Отсюда и значимость гражданина в административно-процессуальной проблематике.
     Автор при написании работы использовал в качестве фундаментальных работ труды В.Д. Сорокина «Проблемы административного процесса» (1968), его же «Административнопроцессуальное право» (1972), «Семь лекций по административному праву» (1998), «Административный процесс и административно-процессуальное право» (2002) и Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» (1964), а также «Гражданин и административная юрисдикция в СССР» (1970).
     Научная новизна исследования состоит в том, что автор впервые осуществил комплексное исследование проблем административно-процессуальной деятельности в рыночных условиях и в постсоветское время в системе юридических процессов. Исследование проведено на базе положений Конституции РФ, с учётом новых социальных, политических, экономических и правовых реалий сегодняшнего дня.
     Исследованные в работе проблемы могут быть учтены разработчиками административной реформы, проводимой в нашей стране.
     Всё вышеизложенное позволяет заключить, что исследование теории и практики административно-процессуального законодательства самым серьёзным образом ставит на повестку дня вопрос о реформировании административнопроцессуальной деятельности в России. В связи с чем

12

13

предложение И.В. Пановой о введении в изучение административного права России третьей его части (наряду с общей и особенной) - процессуальной: «Административно-процессуальная деятельность и административно-процессуальное право» -представляется обоснованным, заслуживающим всяческой поддержки и одобрения, а представленная работа может быть учебником по вышеназванной проблематике.
     Надеемся, что разработанные научные концепции и обоснованные соответствующие теоретические положения будут адекватны практике, выдвинутые предложения послужат дальнейшей разработке и принятию блока административнопроцессуального законодательства, а данная публикация станет приглашением к серьёзному научному разговору.

Э. Н. Ренов
профессор, заслуженный юрист
Российской Федерации

ГЛАВА I

МЕСТО АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СИСТЕМЕ ЮРИДИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ


    1. Понятие, содержание и признаки юридического процесса

    ЮРИДИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС как разновидность социального процесса является нормативно-властной юридической деятельностью, осуществляемой в процессуальной форме, которая включает в себя судебные и иные процессы в публичных интересах.
    Не всякая юридическая деятельность является процессом. Жизнь, с одной стороны, настолько многогранна, и всё невозможно разложить в правовые рамки, а с другой стороны -нет надобности каждую процедуру возводить до уровня правовой процессу ал изации. Юридическим процессом становится такая процедура властной государственной деятельности, которая наиболее совершенна (развита) и разработана правовыми нормами. На сегодняшний период мы можем выделить юридическую деятельность, которая: а) процессуализирована (например, избирательный, арбитражный процессы); б) нуждается в процессуализации (административное судопроизводство) и в) не должна быть процессуализирована - в этом нет ни надобности, ни возможности (регламент совещания, собрания и т.п.). Всё изложенное позволяет говорить о принципе ограниченных процессуальных возможностей, который закономерным образом вытекает из характера управленческой деятельности и имеет реальное обоснование, связанное с оперативностью и непрерывностью правоприменительной деятельности исполнительных органов публичной власти.
    Процессуальное законодательство устанавливает действия, их последовательность, решая при этом такие вопросы, как: 1) стадийность процесса; 2) цели и принципы деятельности; 3) круг участников процессуальных отношений, их полномочия; 4) властные акты; 5) процессуальные сроки; 6) подведомствен
14

15

ность дел; 7) виды и источники доказательств; 8) гарантии соблюдения законности и обоснованности принимаемых актов; 9) санкции процессуального и иного характера; 10) возмещение расходов, связанных с осуществлением процессуальных действий.
     Содержание юридического процесса заключается в следующем.
     1.     Юридический процесс как разновидность социального процесса - нормативно-властная юридическая деятельность субъектов публичной власти, осуществляемая в процессуальной форме, которая включает в себя судебные и иные процессы в публичных интересах. Особенность юридического процесса состоит в следующем.
      Во-первых, этой деятельности присущ властный характер. Здесь реализуются властные полномочия государственных и муниципальных органов.
      Во-вторых, ей свойственна достаточно полная регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами.
      В-трегьих, это деятельность целевая, сознательная, и она направлена на достижение определённых юридических результатов, на решение юридических дел. В связи с этим она оформляется официальными документами как итоговыми, так и промежуточными.
     Процессуальная форма - это юридическая конструкция, которая закрепляет целесообразные способы реализации исполнительными органами государственной, муниципальной власти, Банком России и иными органами властных полномочий, решения юридических дел.
     Юридический процесс долгие годы не находил соответствующего освещения ни в учебной, ни в научной литературе, а рассматривался узко, отождествляясь только с юрисдикционной деятельностью'. В 70-х и последующих годах в научных работах ряда учёных (В.М. Горшенева, В.Д. Сорокина, Д. Н. Бахраха, В.М. Манохина, И.А. Галагана, И.М. Зайцева, В.И. Леушина, В. А. Лория и других) юридический процесс рассматривался как урегулированная нормами государственно

властная деятельность по решению конкретных юридических дел, то есть обосновывался широкий подход к названному явлению.
     Процесс - древнейший регулятор, определённая совокупность действий и событий, приводящих к известному результату, итогу. Иначе говоря, в нём есть динамика, неоднократность, результат, чёткая фиксация и внешнее оформление. Социальные процессы различают стихийные (миграционные, рыночные, демографические, ценообразовательные и другие) и управляемые (организованные).
     Безусловно, процесс, являясь атрибутом любой социальной регуляции, представляет собой систему, которая: а) связана с достижением конкретного социального результата; б) состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения и, как деятельность, внутренне структурирована целесообразными общественными отношениями; в) обладает моделью своего развития, предварительно установленной на нормативном или индивидуальном уровне; г) иерархически построена; д) постоянно находится в динамике развития; е) имеет служебный характер; выступает средством реализации основного, главного для неё общественного отношения.
     Юридические процессы обладают всеми названными признаками социальных процессов и имеют специфичные черты, обусловленные тем, что они действуют в правовой сфере: 1) это сознательная, целенаправленная деятельность; 2) она состоит в реализации властных полномочий субъектами публичной власти, которые взаимодействуют с невластными субъектами; 3) она запрограммирована на достижение определённого юридического результата, решение индивидуально-конкретного дела; 4) итоги процессуальной деятельности, промежуточные и окончательные, находят отражение в официальных документах, к примеру, в правовом акте; 5) имеется процессуальная форма, то есть развёрнутая, детальная регламентация этой деятельности юридическими нормами¹.
     В связи с этим определение места процесса в юридической деятельности имеет концептуальную значимость, является важным как для теории, так и для практики. Хотя единого мнения по этому вопросу нет.

’ См.: Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. А многие представители общей теории государства и права в своих учебниках вообще не упоминали о процессе.

¹ См.: Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. М., 1996.

16

17