Институциональный анализ дисфункций государственного управления экономикой

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ 
АНАЛИЗ ДИСФУНКЦИЙ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО 
УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ

Москва
ВУЗОВСКИЙ УЧЕБНИК
ИНФРА-М
2018

МОНОГРАФИЯ

Под редакцией доктора экономических наук 
В.С. Осипова

Н АУ Ч Н А Я  К Н И ГА
Н АУ Ч Н А Я  К Н И ГА

УДК  338(075.8)
ББК  65.05
О-74

Институциональный анализ дисфункций государственного управления 
экономикой : монография / под ред. В.С. Осипова. — М. : Вузовский учебник : ИНФРА-М, 2018. — 206 с. — (Научная книга).

ISBN 978-5-9558-0542-9 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-012574-9 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-102317-4 (ИНФРА-М, online)

Монография содержит основные результаты исследований сектора институтов государственного управления и сектора конкурентной политики 
Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института экономики Российской академии наук, выполненные по приоритетной 
теме «Институциональный анализ дисфункций государственного управления экономикой» (тема № 0166-2014-0019).
Предназначена для государственных гражданских служащих, специалистов, студентов и аспирантов, а также для всех, кто интересуется проблемами государственного управления.

О-74

© Вузовский учебник, 2016

ISBN 978-5-9558-0542-9 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-012574-9 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-102317-4 (ИНФРА-М, online)

УДК  338(075.8)
ББК  65.05

Р е ц е н з е н т ы:
Гнездова Юлия Владимировна, д-р экон. наук, доцент, профессор кафедры экономики Смоленского государственного университета;
Евсеев Вадим Олегович, д-р экон. наук, профессор кафедры политологии и социологии Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова;
Рагулина Юлия Вячеславовна, д-р экон. наук, профессор, зам. руководителя Научно-экспертного центра Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации

Предисловие

Довольно длительный промежуток времени Россия совершает переход к полноценным рыночным отношениям. В чем-то есть очевидные успехи, в чем-то мы наблюдаем досадные неудачи. Признавая необходимость взвешенного подхода, в настоящей монографии, однако, 
мы предлагаем рассмотреть те неудачи, которые привели к особенно 
серьезным искажениям экономических отношений, деформациям, деструктивным последствиям, дисфункциям государственного управления. (Дисфункция (греч.-лат.), dis — затруднение, нарушение, расстройство + finctio — осуществление, исполнение, деятельность. Дисфункция 
государственного управления экономикой — расстройство государственного управления экономикой, которое приводит к неблагоприятным последствиям.)
Цель институционального анализа — оценить качество организационной, правовой, административной, политической составляющих институциональной среды. Таким образом, в монографии мы попытались 
оценить отдельные элементы институциональной среды, в формировании которой государственное управление экономикой играет существенную роль и оказывает сильнейшее воздействие на ее качество.
В связи с некоторой ограниченностью наших возможностей заранее признаем возможные недочеты, ответственность за которые авторы принимают на себя.

В написании монографии приняли участие:
Осипов В.С., д-р экон. наук, зав. сектором институтов государственного управления Института экономики РАН (гл. 1, 4, 6, 12, 15, §3.4, §5.2, 
§10.1, §10.3, § 13.1);
Зельднер А.Г., д-р экон. наук, профессор, гл. науч. сотрудник Института экономики РАН (гл. 2, 7, 14, §3.1, §5.1, §10.2, §13.2);
Курнышева И.Р., д-р экон. наук, зав. сектором конкурентной политики Института экономики РАН (гл. 9, §3.3);
Ширяева Р.И. , канд. экон. наук, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН (гл. 11, §3.2);
Сеченова В.В., канд. экон. наук, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН (гл. 8).

Авторы выражают благодарность Морозовой Татьяне Рустамовне 
и Маторе Наталии Георгиевне за помощь в подготовке рукописи.

Глава 1 
концеПтуальные Подходы 
к формированию Проектнофункциональной структуры 
уПравления орГанов 
Государственной власти1

Типы структур управления довольно хорошо изучены и подробно описаны в научной и учебной литературе. По сути, из двух базовых структур, линейной и функциональной, формируются, как из конструктора, 
все остальные типы. Особняком стоит проектная структура управления. Однако для органов государственного управления оказалась наиболее востребованной линейно-функциональная структура управления.
Линейно-функциональная структура управления в государственных 
органах, по нашему мнению, оказала большое влияние на размывание 
ответственности за принимаемые решения и их качество.2

Размыванию ответственности также способствовал необоснованный 
рост численности работников государственных органов (см. рис. 1). От
1 Осипов В.С. Проектно-функциональная структура управления для государственных органов // Вопросу государственного и муниципального управления. 
2016. № 3. С. 219.
2 По данным Росстата [Электронный ресурс] // URL: www.gks.ru (дата обращения: 01.08.2016).

рис. 1. Численность работников государственных органов2

ветственность работников государственных органов определяет качество 
принимаемых решений, ценность решений, реализацию целей решений.
Определяющую роль в формировании организационной структуры любого министерства играет специализация его деятельности. Американский ученый Л. Гулик выделяет несколько критериев распределения функций между административными единицами3. Среди критериев он называет цель административной деятельности, вид операции, 
обслуживаемая категория населения и географическая специализация. 
Не все критерии ярко выражены в органах исполнительной власти РФ, 
но некоторые мы можем выделить довольно четко. Так, по критерию 
административной деятельности сформированы Министерство строительства и ЖКХ, Министерство образования и науки РФ, а по критерию вида операции — Росстат, по критерию географической специализации — Минвостокразвития, Министерство Российской Федерации 
по делам Северного Кавказа, Министерство Российской Федерации 
по делам Крыма (до 15.07.2015). В качестве примера ведомства, сформированного по критерию обслуживаемой категории населения, приведем министерство по делам ветеранов США. В качестве примера ведомства, сформированного по смешанному критерию, можно привести 
Министерство иностранных дел РФ или Министерство по делам Севера и поддержке коренных малочисленных народов Красноярского края.
В соответствии с критериями распределения функций осуществляется распределение полномочий на принятие решений, а из них формируется иерархия принятия решений в ведомстве и регламенты этого процесса.
Качественными характеристиками деятельности административного органа в этом случае выступают:
• скорость принятия решения;
• объем финансовых ресурсов, затрачиваемых на принятие решения;
• реальная ценность принимаемого решения;
• психологические особенности сотрудников при распределении 
полномочий на принятие решений.
О. Ланге иллюстрирует качественную характеристику скорости принятия решения в административном органе следующим образом: «Если 
внизу возникла какая-либо необратимая ситуация, распоряжение, необходимое в этом случае, приходит слишком поздно и вследствие этого 
становится уже беспредметным. Такое распоряжение уже не относится 
к ситуации, которая имеет место в действительности… Время, необходимое на высылку информации, выработку на ее основе распоряжения 
и высылку распоряжений, часто ограничивает возможности функционирования строго централизованной системы управления, и при опре
3 Gulick L. etc. The Early Sociology of Management and Organizations. London and 
New York: Routledge, 2003. P. 19.

деленных условиях эта система попросту не может функционировать. 
Попытки создания при указанных условиях такой системы содействуют не целям организации, а развитию стихийных процессов, на которые 
центральные органы не могут оказать воздействия»4. Здесь видно, как 
скорость принятия решения оказывает воздействие на реальное положение дел во вверенной области государственного управления. Однако 
и изменение внешней среды оказывает воздействие на орган государственного управления, так как заставляет его изменять скорость принятия решений и механизмы решений возникающих проблем во вверенной области государственного управления.
Объем финансовых ресурсов, затрачиваемых на принятие решения, 
также оказывает существенное влияние на деятельность государственного органа. Снижение стоимости принятия решения — одна из основных 
целей при проведении административной реформы. Стараются минимизировать кадровый состав, помещения, автомобили, оргтехнику и т.д.
Следует напомнить о концепции, выдвинутой У. Нисканеном. Он 
предположил, что производственная функция государственного органа может быть известна только самому государственному органу, т.е. 
только само ведомство знает, как преобразовываются финансовые ресурсы, отпускаемые на его деятельность, в результаты его деятельности5. Результаты деятельности ведомства зачастую носят неосязаемый 
характер (нормативно-правовые акты). Благосостояние чиновников 
зависит от бюджета ведомства. Рост бюджета дает возможности для повышения благосостояния, должностного статуса и т.д. Общеизвестно, 
что неформально Министерство финансов РФ обладает большим влиянием в структуре власти, чем, например, Министерство сельского хозяйства РФ или Министерство образования и науки РФ. Возникает прямая 
возможность для завышения бюджетов ведомств по сравнению с действительно необходимым уровнем для выполнения приданных функций, т.е. сравнительная неэффективность предоставления общественных благ посредством государственных органов.
Склонность бюрократического аппарата к расширению и одновременно ограниченность бюджетных средств создает дилемму бюрократических интересов, которая выражается конкуренцией между различными 
структурными элементами министерств или между ведомствами по поводу объемов их финансирования из государственного бюджета. Конкуренция здесь возникает не только за финансовые ресурсы, но и за влияние. В то же время между группами влияния в системе государственного 
управления на следующем уровне иерархии происходит своя конкурен
4 Lange O. Niektore zagadnienia centralizacji i decentralizacji w zarzadzaniu. 
Warszawa, 1962. S. 7.
5 Niskanen W.A. Bureaucracy and Representative Government. Chicago: AldineAtherton, 1971.

ция за финансирование и влияние в отдельных сферах государственного управления — «силовики» и «либералы».
Здесь также актуальна теория У. Нисканена, ведь в этой ситуации 
возникает конкуренция за власть.
Любое объяснение политики в терминах конкурирующих бюрократических интересов будет неполным без анализа структур, в которых 
укоренены эти интересы. В большинстве случаев государственная бюрократия считает себя хранителем «национальных интересов» или «интересов государства», которые носят более долгосрочный характер, чем 
политика какого-то конкретного правительства.
О специфической культуре бюрократического аппарата свидетельствует яркое описание Г. Павловского: «…в процедуре, обращающей людей — независимо от их прав, статуса, воли, — лишь в поводы и ресурсы»6.
Реальная ценность принимаемого решения зачастую является главным фактором в определении судьбы органа государственной власти 
в период административной реформы. Недостаточно, чтобы решение 
принималось в кратчайшие сроки и с минимальными затратами, необходимо, чтобы оно максимально соответствовало цели решения. Здесь 
могут быть как цели обеспечения эффективности государственного 
управления в условиях ограниченных бюджетных ресурсов, так и цели 
обеспечения устойчивого роста благосостояния населения. Ценность 
решения будет определяться степенью соответствия цели принимаемого решения. Если принимаемое решение максимально достигает поставленной цели, можно говорить и о его ценности для целевой аудитории. Важно при определении ценности решения обеспечить как можно большую степень его соответствия фактическим обстоятельствам.
Психологические особенности сотрудников при распределении полномочий на принятие решений также имеют большое значение для определения качества функционирования административного органа. 
Твердые и решительные руководители даже в менее значимых структурах могут добиться, например, большего финансирования или полномочий. Пассивность поведения государственных служащих, напротив, 
выражается в постоянном ожидании команд от руководителей. Пассивность поведения может быть как чертой характера, так и приобретенной характеристикой — когда предложения такого служащего постоянно натыкаются на сопротивление, волокиту или холодный отказ. Для 
российской практики стало характерным и проявление прямого обмана вышестоящих руководителей нижестоящими. Отсутствие полномочий или возможностей для решения порученной задачи заставляет служащего создавать иллюзию исполнения поручения, заниматься приписками, оформлять отчеты с искаженной информацией.

6 Павловский Г. Система РФ. Источники российского стратегического поведения. М.: Европа, 2015. С. 16.

Формирование органов государственной власти осуществляется с учетом тех особенностей, о которых мы упоминали выше, однако изменения внешней среды происходит все быстрее и быстрее. Кроме того, на передний план выходит проблематика обеспечения национальной конкурентоспособности, которая выражается в формировании 
таких институциональных условий, которые оказываются выигрышнее 
по сравнению с институциональными условиями в других юрисдикциях. В этой ситуации власти вынуждены искать новые способы формирования государственных органов таким образом, чтобы обеспечивать 
скорость принятия решений, минимизировать затраты на их принятие, 
получать наивысшую ценность от принятых решений и учитывать психологические особенности государственных служащих.
Основной вектор административной реформы в России традиционно задает Президент РФ в рамках своей компетенции.
Президент РФ в своем Послании Федеральному собранию 3 декабря 
2015 г. отмечал: «В промышленности и в сельском хозяйстве, на транспорте и в жилищном строительстве сейчас реализуются или готовятся к запуску десятки крупных проектов. Они должны иметь положительный эффект не только для отдельных отраслей, но и давать стимул 
комплексному развитию целых территорий. Прежде всего это, конечно, частные проекты.
Чтобы они быстрее и эффективнее осуществлялись, необходимо вносить точечные изменения в законодательство, снимать административные барьеры, оказывать помощь с развитием инфраструктуры, с продвижением на внешние рынки. Часто эти вопросы выходят за рамки одного 
ведомства, поэтому предлагаю создать механизм сопровождения наиболее значимых проектов. Этим мог бы заняться специальный проектный офис. Прошу Председателя Правительства… представить предложения по работе такой структуры.
Кстати, одним из проектов может стать создание крупных частных 
российских компаний в сфере электронной торговли, чтобы российские товары поставлялись через Интернет во все страны мира. У нас 
есть что поставлять»7.
Определение направления административной реформы в виде постепенного перехода к проектной структуре Президент РФ дал именно вследствие быстроменяющейся внешней среды — необходимо ускорить модернизационные процессы в экономике, а для этого сделать более эффективным аппарат государственного управления.
Характеристики организационной системы предоставляют инструментарий для формирования структуры организации (см. рис. 2). Так, 

7 Послание Президента Федеральному Собранию 3 декабря 2015 года [Электронный ресурс] // URL: http://kremlin.ru/events/president/news/50864 (дата обращения: 26.07.2016).

в зависимости от значимости потребностей потребителя для организации и уровней взаимодействия внутри организации формируются типы 
структур управления.

рис. 2. Характеристики организационной системы

Учитывая специфику деятельности государственных органов управления, очевиден их крен в сторону механистической организации линейно-функционального типа. Механистическая организация характеризуется проектированием на основе формальных правил, указаний, 
процедур, а также централизованным принятием решением, строгой 
иерархией, субординацией. Механистическая организация удобна при 
выполнении повторяющихся однообразных операций, однако неприемлема в условиях быстроменяющейся среды. Именно механистическая организация характерна для органов государственной власти, где 
все процедуры четко описаны и строго выполняются. «Идеальный тип» 
административной организации, или «бюрократия», по М. Веберу, как 
раз и представляет собой строго иерархическую структуру с формализацией операций и процедур, обезличенностью исполнителей, соответствующих установленным критериям. А. Чандлер8 отмечал, что, 
учитывая положительный эффект масштаба и соответствующее снижение транзакционных издержек, становится понятно, почему укрупнение стало основным трендом в XX в. Социолог Д. Рисмен отмечал, 

8 Chandler A.D. The Visible Hand. The Managerial Revolution in American Business. 
Harvard University Press, 1977.