Финансовые операции государственных и муниципальных органов власти

ФИНАНСОВЫЕ ОПЕРАЦИИ 
ГОСУДАРСТВЕННЫХ 
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ 
ОРГАНОВ ВЛАСТИ

А.Ю. БАРАНОВА

Москва
ИНФРА-М
2018

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Рекомендовано в качестве учебного пособия 
для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по направлениям подготовки 38.03.01 «Экономика»,
38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» 
(квалификация (степень) «бакалавр»)

УДК  336.13(075.8)
ББК  65.261я73
 
Б24

Баранова А.Ю.
Б24 
 
Финансовые операции государственных и муниципальных органов 
власти : учеб. пособие / А.Ю. Баранова. — М. : ИНФРА-М, 2018. — 
135 с. — (Высшее образование: Бакалавриат). — www.dx.doi.org/ 
10.12737/textbook_59a6b3decbec20.46545100.

ISBN 978-5-16-013126-9 (print)
ISBN 978-5-16-105910-4 (online)
В учебном пособии представлена краткая история зарождения финансовой науки, изложены особенности и проблемы финансовой обеспеченности бюджетной системы РФ, главные функции государственных 
органов власти по формированию и распределению финансовых ресурсов 
между экономическими субъектами. Издание содержит теоретический материал, контрольные вопросы и задания для самостоятельного изучения 
финансовых операций государственных и муниципальных органов власти.
Соответствует требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования последнего поколения.
Для студентов-бакалавров, обучающихся по направлению 38.03.01 
«Экономика», а также всех, кто интересуется финансовыми вопросами.

УДК  336.13(075.8)
ББК  65.261я73

Р е ц е н з е н т ы:
С.Н. Кузьмина, доктор экономических наук, профессор кафедры 
финансово-экономического и тылового обеспечения Санкт-Петербургского университета государственной противопожарной службы;
Е.Е. Синявская, кандидат экономических наук, доцент, заведующая 
кафедрой финансов, кредита и мировой экономики Сочинского государственного университета

ISBN 978-5-16-013126-9 (print)
ISBN 978-5-16-105910-4 (online)
© Баранова А.Ю., 2018

Предисловие

Государство в лице федеральных, региональных и муниципальных органов власти как субъект экономики осуществляет операции, связанные с формированием денежных доходов и расходованием в соответствии со своими функциями и задачами.
Одним из значимых факторов успешного развития российской 
экономики является эффективное и грамотное управление финансовыми ресурсами страны.
Учебное пособие «Финансовые операции государственных и муниципальных органов власти» содержит теоретический и практический материал. Оно состоит из трех глав, в конце каждой из которых помещены контрольные вопросы и задания для повторения 
и задания для самостоятельной работы.
В теоретическом материале рассмотрены следующие вопросы:
 
• зарождение финансовой науки;
 
• понятие, участники и принципы финансовых операций;
 
• финансовые операции по формированию государственных доходов и расходов бюджетов бюджетной системы РФ;
 
• операции по сбалансированности бюджетов и обеспечению финансовой устойчивости развития территории.
В конце учебного пособия предлагаются:
 
• тесты;
 
• списки рекомендуемой и использованной литературы.
Учебное пособие «Финансовые операции государственных и муниципальных органов власти» позволит студентам:
знать
 
• систему функционирования финансов на государственном, региональном и муниципальном уровнях;
 
• структуру финансовой системы РФ, финансовую политику 
и систему государственного регулирования финансов;
уметь
 
• анализировать проекты бюджетов бюджетной системы РФ, осуществляя экономические расчеты;
 
• анализировать и интерпретировать данные отечественной и зарубежной статистики о финансовых операциях;
владеть
 
• навыками работы с финансовой информацией и нормативными 
правовыми актами с целью представления результатов проведенного исследования в виде статьи или доклада;
 
• навыками создания структурированных документов (отчетов);

 
• знаниями и навыками, необходимыми для прохождения преддипломной практики в органах власти и написания выпускной 
квалификационной работы.
Данное учебное пособие разработано в соответствии с требованиями ФГОС ВО по направлению 38.03.01 «Экономика», отвечает 
требованиям, предъявляемым к подобной литературе, рекомендуется для применения в учебном процессе высшего образования.

Глава 1. 
СУБЪЕКТЫ И ОБЪЕКТЫ 
ФИНАНСОВЫХ ОПЕРАЦИЙ

1.1. ОСНОВНЫЕ ТЕОРИИ РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ 
И ФИНАНСОВЫХ ОПЕРАЦИЙ

В теории развития финансовых отношений можно выделить два 
главных этапа: классический, период которого начался во времена 
Римской империи и завершился в середине ХХ в., и следующий 
за ним — неоклассический, продолжающийся по настоящее время. 
Суть классической теории финансов заключалась в доминанте государства, а неоклассической — в развитии корпоративных финансов и рынка капитала. Рассмотрим их основные течения подробнее [10, 16, 28].

Классическая теория финансов
В рамках классической теории финансов можно выделить ненаучное и научное состояния. Период ненаучного состояния денежных отношений был самым продолжительным — от Древней 
Греции и Рима до ХV в. Существовало множество хозяйств, которые вели торговлю, осуществляли ростовщичество и спекуляцию, собирали подати, не подозревая о возможности обобщения 
своего опыта в научной теории. Господство натурального хозяйства 
и связанное с этим слабое развитие финансовых отношений не содействовали развитию финансовой науки и в Средние века.
Можно сказать, что финансовая практика на многие столетия 
опередила финансовую науку, зарождение которой в северных городах Италии большинство современных исследователей относят 
к ХV в. Рассмотрим кратко взгляды основных мыслителей научного этапа классической теории подробнее, так как именно в этот 
период формировались финансовые операции между государством 
и его подданными, получившие многообразие связей в неоклассике.
Д. Карафа (1406 (1408) — 1487) считал, что основой бюджета 
должны быть налоги и домены (имущество, способное приносить 
доход казне: земля, леса, вещные права на пользование частным 
имуществом, капиталы). Первое место в статье расходов должна 
занимать оборона (содержание армии), второе — обустройство 
жизни государя (короля, императора), третье — резервы на непред

виденные расходы. Д. Карафа выступал за профицитное состояние 
бюджета. Он считал важными задачами государства развитие торговли, промышленности, сельского хозяйства.
Французского экономиста Ж. Бодена (1530–1597) финансы 
интересовали как источник доходов, включая налоги, домены, 
военную добычу, подарки дружественных государств, дань с союзников, доходы от торговли, пошлины с вывоза и ввоза товаров 
и дань с покоренных народов. Среди основных статей расходов 
выделял: военные, содержание двора, благотворительность, строительство крепостей и общественных зданий. Ж. Боден вводит 
классификацию налогов: по субъектам и объектам (подушевой 
налог и налог на имущество), налоги прямые (регулярные) и косвенные (чрезвычайные). В то же время он подчеркивал необходимость сбалансированной налоговой политики, без которых трудно 
избежать восстаний.
Английские меркантилисты Т. Гоббс (1588–1679) и Д. Локк 
(1632–1704) высказывали идеи об абсолютном праве государей 
облагать подданных налогами, но вместе с тем указывали на необходимость соблюдать умеренность и равномерность в их распределении, отдавая предпочтение косвенным налогам, что стало господствующим мнением в Англии. Финансовая мысль о необходимости введения налогов в ХVII в. была активизирована по причине 
острой нужды государств Западной Европы в денежных средствах.
Основатель классической политэкономии в Англии У. Петти 
(1623–1687) доходы предпринимателей и землевладельцев унифицировал понятием «рента». Он утверждал, что налоги после доменов 
должны быть вторым источником покрытия государственных расходов. Косвенные налоги он классифицировал в две группы — таможенные пошлины и акцизы, отстаивал принцип естественной 
справедливости, т.е. каждый платит в соответствии с тем, что действительно потребляет.
Во Франции представитель классической политэкономии П. Буагильбер (1646–1714) выступал за снижение налогового бремени 
французского крестьянства, а также упрощение и понижение тех 
пошлин и налогов, которые мешают торговле и особенно вывозу. 
В конце XVIII в. во Франции появляется и становится общеупотребимым слово «бюджет».
Значительный вклад в развитие финансовой науки в ХVII–
XVIII вв. внесли немецкие финансисты (Л. фон Зекендорф, 
И. Юсти). Они рассматривали финансовую науку как камеральную 
(от лат. camera — комната, казна), изучающую дворцовое и государственное хозяйство.

Л. фон Зекендорф (1626–1692) впервые высказал одну из главных 
идей: о связи народного хозяйства, благосостояния и податной 
силы населения. Главная его заслуга — он рассказал, как управлять 
налогами. В своем труде «Немецкое княжеское государство» (1655) 
Л. фон Зекендорф представил схему описания государства, финансовый строй и управление, обзор всего народного хозяйства.
Заслуга И. Юсти (1720–1771) заключалась в том, что в отличие 
от большинства камералистов он уделял существенное внимание 
не только пополнению казны, но и государственным расходам, 
предложил следующее руководящее правило: расходы должны сообразовываться с доходами и всем имуществом, а также приносить 
обоюдное благо для государя и его подданных. Государственные 
доходы подразделял на обыкновенные, случайные и чрезвычайные. 
Обыкновенные доходы — домены, регалии (доходы с казенных фабрик, железных дорог, телеграфа, горной промышленности и т.п.), 
налоги.
В XVIII в. наиболее влиятельными выразителями нового этапа 
в развитии финансовой теории и практики становятся французские 
ученые-физиократы (Ф. Кенэ (1694–1774), А. Тюрго (1727–1781), 
О. Мирабо (1749–1791)), которые выступали против налогов 
и единственно важным считали поземельный налог с землевладельца, а не с фермера-арендатора, потому что взимание налога 
с последнего ведет к снижению капитала. Представители физиократической школы проповедовали идею «естественного порядка», поэтому государственное регулирование у них сводилось к минимуму, 
а государственная деятельность за счет кредитов отвергалась полностью. Государственный долг они считали недопустимым, так как 
государство посредством займов отнимает денежные средства у обладающего наивысшей продуктивностью аграрного сектора и тем 
самым отрицательно влияет на экономическое развитие страны.
Представитель классической политэкономии А. Смит (1723–
1790) развил экономическую основу финансового хозяйства. В отличие от предшественников он включил в народное богатство 
не один, а три источника — землю, труд, капитал, которые и обеспечивают государственное хозяйство финансовыми ресурсами. 
Государственные расходы А. Смит делил на две группы: расходы, 
имеющие общее значение (оборона и содержание королевской 
власти), и расходы, в которых заинтересованы отдельные лица. 
Доходы А. Смит делил на доходы от капиталов, предприятий 
и имуществ государства, налоги. По его мнению, капиталы, находясь в руках государства, приносят слишком малую прибыль, 
предприятия убыточны, удержание в руках государства земельных 

и лесных имуществ наносит прямой вред развитию народного 
хозяйства. А. Смит возражал против предпринимательской деятельности государства, в чем были очень заинтересованы промышленники, желавшие устранить самого сильного конкурента — 
государство. А. Смит предложил разделять доходы и расходы государства и доходы и расходы местных хозяйств. Каждая структура 
должна сама себя обеспечивать. Теорию налогообложения в дальнейшем развил Д. Рикардо (1772–1823), предложивший взимать налоги с прибыли капиталиста и с земли. Он разработал теорию стоимости, распределяемую между различными классами общества.
Итальянский экономист Л. Косса (1831–1896) рассматривал 
финансовую науку как теорию государственного имущества, обу чающую лучшим правилам, по которым следует составлять его, 
управлять и пользоваться им.
Дж. Кейнс (1883–1946) — английский экономист, который обобщил опыт государственного регулирования экономики, отрицал 
наличие у рыночной экономики способности к саморегулированию 
и активно выступал за регулирование экономики государством. 
В экономической науке возникло новое течение — кейнсианство, 
а вместе с ним — макроанализ (анализ национальной экономики 
как целого). Дж. Кейнс отдавал значительную роль бюджетному регулированию, считая, что государственные расходы (инвестиции) 
вызовут усиление деловой активности в частном секторе. Это 
во многом оправдывает появление государственного долга, так как 
за его счет можно увеличить долю государственных инвестиций. 
Но Дж. Кейнс не был ярым сторонником государственного займа, 
потому что видел в нем опасность изъятия денег из экономики 
и растраты их на неэффективные сферы. Но поскольку государство, 
по мнению Дж. Кейнса, реально вмешивается в экономику для 
сглаживания конъюнктурных колебаний, то возникающий государственный долг выступает как одно из следствий государственной 
стабилизационной политики. В этом ключе государственный долг 
рассматривается как естественное и неизбежное явление.
К концу XIX в. произошло окончательное оформление классической теории финансов, представлявшей собой свод административных и хозяйственных знаний по ведению финансов государства 
и публичных союзов; в основе этих знаний — систематизация 
и развитие методов образования доходов и расходования необходимых средств. Следует обратить внимание на две особенности 
сформировавшейся финансовой науки:
 
• финансы однозначно трактовались как средства государства, 
в дальнейшем сферу их приложения расширили — под финан

сами стали понимать средства, принадлежащие публичным 
союзам (муниципалитетам, графствам, землям, общинам и др.);
 
• финансы не сводились только к денежным средствам, под ними 
также понимались любые средства государства, полученные 
в виде денег, материалов, услуг.

Неоклассическая теория финансов
Середину ХХ в. экономисты называют началом новой стадии 
в развитии финансовой науки — появление неоклассической 
теории финансов, суть которой состоит в теоретическом осмыслении и обосновании роли и механизмов взаимодействия рынков 
капитала и крупнейших корпораций в международных и национальных финансовых отношениях.
Развитием неоклассической теории в конце XIX в. в США 
стала институциональная теория финансов, основоположником 
которой явился Т. Веблен (1857–1929). Прорыв в развитии теории 
был сделан в конце ХХ в. американским экономистом Р. Коузом 
(1910–2013), который ввел в экономический анализ понятия трансакционных издержек — расходов агентов, связанных с процессом 
обмена и перераспределением прав собственности (поиск и выбор 
покупателя (продавца), серьезная проверка его платежеспособности, финансовой устойчивости и ликвидности, процессы страхования, кредитования, эмиссии ценных бумаг и их размещение, 
арбитражные и судебные расходы). Чем ниже трансакционные издержки в обществе, тем более экономически развито общество [14].
Д. Норт (1920–2015) — американский экономист, который 
дал четкое и понятное определение институтов — «правил игры» 
в обществе, или созданных государством ограничительных рамок, 
которые формируют взаимоотношения между людьми. Д. Норт 
выделял формальные ограничения — законы, принципы, правила и неформальные ограничения — договоры, соглашения 
и нормы поведения. Участниками этой «игры» Д. Норт называл 
организации — государственные органы, предприятия, ассоциации 
по определенным отраслям, семейные фирмы, общественные образования, церкви, клубы, спортивные организации, творческие 
союзы, учебные заведения, профсоюзы, банки и др. [24].
С определенной долей условности можно утверждать, что неоклассическая теория финансов базируется на следующих исходных 
тезисах:
 
• главенство частного сектора, ядро которого составляют крупные 
корпорации;
 
• вмешательство государства в деятельность частного сектора минимизируется;

• из доступных источников финансирования, определяющих возможности развития крупных корпораций, основными являются 
прибыль и рынки капитала;
 
• интернационализация рынков капитала, товаров, труда приводит к тому, что общей тенденцией развития финансовых 
систем отдельных стран является стремление к интеграции.
В наиболее общем виде неоклассическую теорию финансов 
можно определить как систему знаний об организации и управлении финансовой триадой (ресурсы, отношения, рынки).

Зарождение финансовой науки в России
До отмены крепостного права российских экономистов интересовали аграрные вопросы и возможности вовлечения села 
в систему рыночных отношений. Однако существовавшая система 
крепостного права являлась главным «камнем», о который разбивались все научные и экономические идеи [10, 28].
С.Ю. Витте (1849–1915) — крупный государственный деятель 
Российской империи, министр финансов в период проведения денежной реформы 1895–1897 гг. Известен как активный сторонник 
индустриального преобразования России. С целью укрепления 
финансовой системы он ввел золотое содержание рубля, привлек 
в российскую золотодобычу иностранные капиталы, в результате 
чего до начала Первой мировой войны отечественная денежная 
единица оставалась одной из наиболее прочных валют мира.
Л.Н. Юровский (1884–1938) — один из теоретиков рыночной 
экономики и финансов, утверждавший, что экономический успех 
заключается в создании благоприятных условий, преодолении диспропорций в народном хозяйстве за счет достижения рыночного 
равновесия, а не реализации плановых заданий.
Бюджетная реформа 1862–1912 гг., результатом которой явились 
ликвидация крепостнического характера экономической системы, 
попытки приближения налоговой системы России к европейским 
стандартам, новизна и сложность задач финансовых преобразований в России, стала мощным стимулом развития отечественной 
финансовой науки. Одним из лучших произведений русской финансовой литературы, в качестве первой исследовательской работы 
содержащей новейшие выводы мировой и отечественной науки, 
считается «Финансовое право» (1882) профессора В.А. Лебедева 
(1833–1909).
В послевоенные годы, когда в западном мире окончательно 
сформировалась и получила исключительно мощное развитие 
неоклассическая теория финансов, в СССР существовала класси