Организационно-правовые основы государственной службы в уголовно-исполнительной системе

Федеральное казенное образовательное 
учреждение высшего образования

«Кузбасский институт 

Федеральной службы исполнения наказаний»

С. М. Савушкин

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ 

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 

В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ

монография

Новокузнецк, 2016

УДК 35.08+343.83
ББК 67.401

С 13

Рецензенты:

профессор кафедры уголовно-исполнительного права и криминологии 

ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России,

доктор социологических наук, профессор В. Ф. Лелюх;

профессор кафедры административного и финансового права Академии 

ФСИН России, доктор юридических наук, доцент В. А. Поникратов

Савушкин С. М.

С13      Организационно-правовые основы государственной службы 

в уголовно-исполнительной системе : монография / канд. юрид.
наук. С. М. Савушкин. –– Новокузнецк: ФКОУ ВО Кузбасский 
институт ФСИН России, 2016. –– 96 с. 
ISBN 978-5-91246-069-2

В монографии исследуются понятие и сущность государственной 

службы в Российской Федерации, рассматривается современное состояние государственной службы и правовое регулирование государственной правоохранительной службы, процесс формирования государственной правоохранительной службы в уголовно-исполнительной системе и 
организация прохождения государственной службы в УИС.

Издание предназначено для курсантов, слушателей, студентов, 

адъюнктов и аспирантов, а также преподавателей вузов юридического 
профиля.

УДК 35.08+343.83

ББК 67.401

Монография рекомендована к изданию решением 

Совета по научной и редакционно-издательской деятельности 

ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России 01 августа 2016 

(протокол № 8)

ISBN 978-5-91246-069-2                        © ФКОУ ВО Кузбасский институт

ФСИН России, 2016

Оглавление

Введение
4

ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы государственной 

службы в Российской Федерации

1.1. Понятие и сущность государственной службы 

в Российской Федерации
5

1.2. Современное состояние государственной службы 

в Российской Федерации
19

1.3. Правовое регулирование государственной 

правоохранительной службы в Российской Федерации
32

ГЛАВА 2. Становление государственной правоохранительной 

службы в Российской Федерации и пути 
ее совершенствования

2.1. Формирование государственной правоохранительной 

службы в уголовно-исполнительной системе
46

2.2. Организация прохождения государственной службы 

в уголовно-исполнительной системе
64

Заключение
80

Список использованной литературы
82

Введение

Административная реформа, изменения в политической и соци
альной сферах, развитие уголовно-исполнительной системы требуют совершенствования организационно-правовых основ прохождения государственной службы в УИС.

Современный этап реформирования и развития института госу
дарственной службы в Российской Федерации характеризуется огромным интересом общественных объединений, органов государственной 
власти к рассматриваемой теме, а также принятием множества 
нормативно-правовых актов, направленных на коренные изменения государственной службы. 

11 февраля 2009 г. в г. Вологде под председательством Президента 

России Д. А. Медведева состоялось выездное заседание Президиума 
Государственного совета Российской Федерации по вопросу «О состоянии уголовно-исполнительной системы Российской Федерации», где затрагивались проблемы прохождения службы в УИС. 

Принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О си
стеме государственной службы Российской Федерации» должно было 
дать импульс к реформированию отдельных видов государственной 
службы, что, в свою очередь, сказалось бы на развитии кадрового обеспечения уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, но 
ожидаемых результатов не последовало, в частности Федеральный закон 
«О правоохранительной службе Российской Федерации» до сих пор не 
принят. 

Проводимая в России в течение последних лет административная 

реформа затронула все важнейшие сферы правового регулирования отношений между государством и его гражданами, значительные изменения претерпел институт государственной службы. Между тем государственная правоохранительная служба развивается в сложных условиях, 
подтверждением тому служит: отсутствие единого перечня федеральных 
органов исполнительной власти, где должно быть предусмотрено прохождение правоохранительной службы; отсутствие единого кодифицированного акта, который способствовал бы решению этих и ряда других 
вопросов по множеству нормативно-правовых актов различного уровня. 

Изложенные проблемные аспекты государственной службы в це
лом и государственной правоохранительной службы в уголовноисполнительной системе свидетельствуют об актуальности исследования 
и указывают на необходимость системного изучения организационноправовых основ прохождения государственной службы в уголовноисполнительной системе Российской Федерации.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие и сущность государственной службы

в Российской Федерации

К числу важнейших элементов системы государственной службы 

Российской Федерации относятся понятия государственной службы и ее 
видов, принципы ее построения и функционирования, классификация 
должностей государственной службы и государственных служащих, 
квалификационные требования к государственным служащим, а также 
правовое положение государственных служащих. Неотъемлемой составной частью данной системы является управление государственной 
службой на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации.

В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе гос
ударственной службы Российской Федерации»1 в соответствии с Конституцией РФ определены единые правовые и организационные основы 
системы государственной службы, а также закреплены общие правила 
государственной службы России, которые должны применяться при организации всех видов и уровней государственной службы. При этом 
следует учитывать, что в указанном Федеральном законе содержится 
много новых административно-правовых категорий и понятий, правильное понимание и толкование которых имеет как теоретическое, так и 
практическое значение.

Впервые понятие государственной службы было нормативно за
креплено в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ 
«Об основах государственной службы Российской Федерации»2, где под 
ней понималась профессиональная деятельность граждан Российской 
Федерации по обеспечению исполнения полномочий государственных 
органов и лиц, замещающих государственные должности Российской 
Федерации и ее субъектов.

В ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы 

Российской Федерации» дано определение понятия государственной 
службы. Государственная служба Российской федерации определяется 
как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению 
исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов 
государственной власти, иных федеральных государственных органов; 
субъектов Федерации; органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации; лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ, федеральными 
законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных 
государственных органов (лиц, замещающих государственные должности 
Российской Федерации); лиц, замещающих должности, установленные

1 См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
2 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов 
Федерации (лиц, замещающих государственные должности субъектов 
Федерации).

Как видно из определения, в число субъектов, для обеспечения ис
полнения полномочий которых предназначена государственная служба, 
добавлены Российская Федерация и ее субъекты. Это добавление в 
определение государственной службы более точно отражает фактический круг участников государственно-служебных отношений, включая 
представителей, осуществляющих полномочия от имени Российской 
Федерации или субъекта Федерации.

Конечно, формулировка «обеспечение исполнения полномочий 

лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и 
ее субъектов» может вызвать понимание государственной службы как 
службы у высших государственных должностных лиц, а не у общества и 
государства.

По мнению Д. М. Овсянко, государственная служба представляет 

собой вид общественно полезной профессионально-служебной деятельности, которая хотя и носит обеспечивающий характер, в конечном счете заключается в содействии по реализации задач и функций того государственного органа, службы или учреждения, где государственный 
служащий проходит службу1. Иными словами, профессиональная служебная деятельность государственного служащего направлена на осуществление государственных задач и функций, выступая выражением 
публичной власти. При этом объем полномочий государственного служащего (независимо от вида государственной службы: гражданской, военной или правоохранительной) меньше, чем у лиц, замещающих «конституционные» должности.

В. Г. Игнатов отмечает следующие особенности понятия государ
ственной службы, вытекающие из Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»:


во-первых, это деятельность государственно значимого харак
тера, а именно государственная деятельность;


во-вторых, государственная служба лишь часть государствен
ной деятельности, а именно в той ее мере, в которой она обеспечивает 
исполнение полномочий государственно-властного характера, присущих 
Российской Федерации (составным частям государства) и ее субъектов,
а также лицам, замещающим государственные должности Российской 
Федерации;

1 См.: Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации : учеб. посо
бие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 41.


в-третьих, это деятельность профессионального характера, от
вечающая специальным требованиям, предъявляемым к ее субъектам, в 
качестве которых выступают государственные служащие1.

Государственная служба представляет собой комплексное явление, 

имеет различные аспекты (политический, организационный, экономический, нормативный, кадровый, аналитический, социальный, психологический и др.), в связи с чем выступает объектом изучения многих отраслей науки. Исследование проблем, возникающих в сфере государственной службы, в настоящее время представляет как научный, так и практический интерес.

Ученые отмечают ограниченность теоретического, нормативного и 

практического материала по проблемам государственной службы. К сожалению, практика идет впереди теории. Правовое регулирование государственной службы сегодня является не итогом размышлений и дискуссий, а предпосылкой для них2.

Следует различать теоретические и нормативные определения та
кого социального явления, как государственная служба. Они не вполне 
совпадают, но дополняют друг друга, раскрывая ту или иную грань этого понятия.

О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев под государственной службой пони
мают особый труд в органах государственной власти, а в некоторых 
случаях — местного самоуправления3, а также в государственных учреждениях, предприятиях и организациях. Чаще всего имеется в виду деятельность чиновников, то есть лиц, которые на профессиональной основе занимаются государственными делами в соответствии с полномочиями, закрепленными за занимаемыми ими должностями4.

Однако указанное представление о государственной службе зна
чительно усложняется, если учитывать содержание и пределы осуществления деятельности, которая определяет собой сферу проявления 
государственной службы. В. Халипов считает, что из самого термина 
«государственная служба» следует, что речь идет о реализации целей, 
задач и функций государства. Последние очень многообразны, да и пределы их проявления весьма условны и зависят от исторических традиций, 
специфики политико-государственного устройства той или иной страны, 
степени разграничения гражданского общества и государства, наличия у 
государства разнообразных социальных и экономических функций, государственной собственности и тому подобных обстоятельств, которые в 

1 Государственная гражданская служба : учебник / под ред. В. Г. Игнатова. 2-е изд., 

доп. и перераб. М.; Ростов н/Д, 2005. С. 145.

2 Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 

1997. С. 218.

3 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 

2000. Гл. 15.

4 Атаманчук Г. В., Казанцев Н. М. Базовые аспекты концепции государственной 

службы Российской Федерации // Ежегодник-95. М., 1996.

единстве характеризуют конкретный облик государства в той или иной 
стране при тех или иных условиях ее существования1.

Максимальное по объему и широте охвата понимание государ
ственной службы может быть охарактеризовано с двух сторон. Первая 
очерчивает объем функций государства во всех сферах его деятельности, 
куда могут входить деятельность как собственно органов государственной власти, так и государственных (и муниципальных) предприятий и 
учреждений. Кроме того, государственная служба может осуществляться представителями государства в коммерческих структурах, часть 
имущества которых принадлежит государству. Вторая сторона включает 
в себя источники финансирования труда по реализации функций государства. Если речь идет о государственной службе, то, по мнению 
К. С. Бельского, это должна быть профессиональная деятельность, финансируемая за счет средств государственного бюджета2.

Следовательно, в самом общем виде пределом государственной 

службы может служить осуществление властных, имущественных или 
социальных функций государства специально уполномоченными на это 
субъектами, выполняющими профессиональную деятельность за счет 
средств государственного бюджета. Понятно, что эти предельно широкие границы чисто теоретически определяют возможные области существования государственной службы. В данном случае могут развиваться 
сколь угодно разнообразные функции государства. Будучи организованными, они в конечном счете приобретают форму взаимосвязанных государственных должностей. Трудовая деятельность на этих должностях, 
осуществляемая в интересах государства и за счет государственного 
бюджета, по мнению Г. А. Туманова3, является первоосновой либо исходной материей, из которой строится любая конкретная система государственной службы. В настоящее время нет единой точки зрения на содержание понятия государственной службы.

Характеризуя государственную службу, важно понимать, что это 

служба не конкретным государственным органам или должностным лицам, а государству, государственным и общественным интересам. Это 
профессиональная деятельность по выполнению государственных задач 
и функций, осуществляемая лицами, которые находятся на штатных 
государственных должностях в государственных органах. При этом их 
деятельность оплачивается из государственного бюджета — федерального или субъекта РФ.

В толковом словаре В. И. Даля под словом «служба» понимается 

польза, угода, жизнь для других, полезное дело4. Служба имеет не только материальные измерения в виде времени службы либо произведенных

1 Халипов В. Введение в науку о власти. М., 1996.
2 См.: Бельский К. С. О концепции государственной службы // Гос-во и право. 1994. 

№ 4.

3 Туманов Г. А., Петров С. М. Категория интереса в теории советского государствен
ного управления // Сов. гос-во и право. 1990. № 8.

4 Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1982. Т. 4. С. 224.

продуктов. В. В. Комлева считает, что она заключается в духовной, 
идейной, ценностной обязанности того, кому служат, и того, кто служит. 
Более того, в их совместной принадлежности к какому-либо большому и 
важному для них идеалу, интересу, делу1.

Более полно отражает все стороны и сущность государственной 

службы понятие, предложенное учеными Российской академии государственной службы: «государственная служба — это деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и 
управления; совокупность правовых, социальных и организационных 
норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и 
законов государства, его политических, экономических, социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственным служащим по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу»2.

Однако громоздкость такого определения позволяет отдать пред
почтение понятию, предложенному Г. В. Атаманчуком: «государственная служба — практическое и профессиональное участие граждан в 
осуществлении целей и функций государства посредством исполнения 
государственных должностей, учрежденных в государственных органах»3.

Государственная служба должна быть не совокупностью разнооб
разных, изолированных друг от друга государственных органов и обслуживающего их персонала, а единой, целостной и основанной на общих принципах и установках и служащей всему государству системой, 
обладающей соответствующей организационной структурой. Государственная служба основывается, создается и функционирует на общих 
началах для всех ее видов, хотя каждый из них имеет отличительные 
особенности, касающиеся вопросов не только организации, но и правового регулирования. Главная цель государственной службы состоит в 
обеспечении реализации всего объема полномочий государственного 
аппарата, поэтому различные подразделения государственной службы 
не противоречат друг другу, а дополняют друг друга.

По мнению Ф. Шамхалова, государственная служба есть разно
видность труда в системе органов государственной власти, заключающаяся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, нацеленного на создание благоприятных условий для реализации здоровых интересов, законных прав и 
свобод граждан, их безопасности и достойной жизни; решение социальных задач государства; производство государственных социальных 

1 Комлева В. В. Чьи интересы защищает российский чиновник? // Национальные ин
тересы. 2004. № 4.

2 Государственная служба: теория и организация : курс лекций. Ростов н/Д, 1998. 

С. 35.

3 Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, прак
тика : монография. М., 2002. С. 113.

услуг; снижение негативных последствий возникающих в обществе 
конфликтов1.

С точки зрения Н. М. Казанцева, государственная служба как со
циальный институт «представляет собой организованную группу лиц, 
осуществляющих свою деятельность в иерархической, самовоспроизводящейся системе специализированных на выполнении социально значимой функции (управления) материальных учреждений — государственных органов с едиными процедурами взаимодействия внутри себя и 
вовне, общим статусом лиц, исполняющих задачи государственных органов, направления деятельности которой определяются функциями 
государства»2.

Необходимо подчеркнуть, что в качестве социального института 

государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного 
служащего и гражданина.

Институт государственной службы призван, во-первых, обслужи
вать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, 
проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых — обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество 
жизни населения. Например, Г. В. Атаманчук полагает, что государственная служба как институт состоит из двух системно организованных 
частей:

а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других эле
ментов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а 
также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует 
во властно-распорядительных общественных отношениях, государственном управлении общественными процессами;

б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно 

участвующих в исполнении компетенции различных государственных 
органов3.

Первая указанная организованная часть является правовой состав
ляющей, а вторая — социальной. Государственная служба есть важнейший фактор устойчивости в обществе, поскольку от эффективности ее 
функционирования 
зависит 
стабильность 
системы 
общественных 

отношений.

Отличительной чертой этой деятельности является ее управленче
ский характер, нацеленность на обеспечение и реализацию полномочий 
государственных органов. На этот счет Г. В. Атаманчук замечает, что 

1 См.: Шамхалов Ф. Теория государственного управления. М., 2002.
2 Казанцев Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы: ин
ституционально-функциональный анализ. М., 1999.

3 См.: Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы… С. 137.