Правовой анализ проблем противодействия коррупции в лесной сфере

 

 

 

Е.И. Майоров 

 

Правовой анализ проблем противодействия 
коррупции в лесной сфере 

 

 

 

 

 

 

 

Москва 

 

Инфра-М; Форум 

2016 

 

 

 

Е.И. Майоров 

 

Правовой анализ проблем противодействия 
коррупции в лесной сфере 

 

Монография 

 

 

 

 

 

 

 

Москва 

Инфра-М; Форум; Znanium.com 

2016 

УДК 330(075.8) 

ББК 65я73 

М12 

 

 

 

 

Майорова, Е.И. 

 
Правовой анализ проблем противодействия коррупции в лесной 

сфере: монография / Е.И. Майорова. – М.: Инфра-М; Znanium.com, 2016. – 
152 с. 

ISBN 978-5-16-106055-1 (online) 

 

Монография посвящена исследованию институтов и механизмов правовой 
системы Российской Федерации, направленных на предупреждение и 
борьбу с коррупцией в лесной сфере. 

Раскрываются сущность и фундаментальные демократические принципы 
антикоррупционной политики в России, формы проявления коррупции в 
лесной 
сфере. 
Проведен 
комплексный 
анализ 
правовых 
основ 
противодействия коррупции в России и через призму международноправовых 
обязательств 
и 
стандартов. 
Рассмотрены 
возможности 
современных юридических технологий в противодействии коррупционным 
практикам в лесном хозяйстве. 

Издание 
предназначено 
для 
государственных 
служащих, 
студентов, 
аспирантов, преподавателей и научных работников, а также для тех, кто 
интересуется 
проблемами 
противостояния 
этому 
деструктивному 
социальном явлению. 

 

 

ISBN 978-5-16-106055-1 (online) 
 
 
 
© Е.И. Майорова, 2016 

УДК 330(075.8)
ББК 65я73
М12

Рецензенты:
доктор экономических наук, профессор, академик РАН Н.И. Кожухов;
доктор сельскохозяйственных наук, профессор М.Д. Гиряев

Майорова Е.И.
М12
Правовой анализ проблем противодействия коррупции в лесной
сфере : монография / Е.И. Майорова. — М. : ИД «ФОРУМ», 2016. —
152 с.

ISBN 9785819906668 (ИД «ФОРУМ»)

Монография посвящена исследованию институтов и механизмов правовой системы Российской Федерации, направленных на предупреждение и
борьбу с коррупцией в лесной сфере.
Раскрываются сущность и фундаментальные демократические принципы антикоррупционной политики в России, формы проявления коррупции
в лесной сфере. Проведен комплексный анализ правовых основ противодействия коррупции в России и через призму международноправовых обязательств и стандартов. Рассмотрены возможности современных юридических технологий в противодействии коррупционным практикам в лесном
хозяйстве.
Издание предназначено для государственных служащих, студентов, аспирантов, преподавателей и научных работников, а также для тех, кто интересуется проблемами противостояния этому деструктивному социальному
явлению.

УДК 330(075.8)
ББК 65я73

ISBN 9785819906668 (ИД «ФОРУМ»)
© Майорова Е.И., 2016
© ИД «ФОРУМ», 2016

ФЗ
№ 436ФЗ
Издание не подлежит маркировке
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

Издание подготовлено в рамках реализации Национального плана
по противодействию коррупции на 2016—2017 гг.

Предисловие

Предлагаемая вниманию читателей монография, подготовленная на кафедре права Московского государственного университета леса, посвящена назревшим вопросам правового регулирования
антикоррупционной деятельности в сфере использования одного
из главных природных богатств России — леса.
Е.И. Майорова пишет, что изъяны лесного законодательства,
непрекращающиеся попытки преодолеть несовершенство Лесного
кодекса Российской Федерации путем принятия все новых федеральных законов, вносящих изменения в его текст, введение в
него понятий, отличающихся от использованных ранее, требуют
от специалистов в области лесного права, лесоводов и лесопромышленников детального переосмысления происходящего процесса реформирования, переформатирования лесных правоотношений.
Новый вызов времени — обеспечение баланса между устойчивым развитием экономики и экологически ответственным лесопользованием ставит перед работниками лесного сектора новые
задачи. Необходимость адаптации к изменениям и реализации
лесного законодательства приводит к тому, что до анализа причин
и типичных проявлений такого девиантного явления, как коррупция, в процессе использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов зачастую просто «не доходят руки».
Тем не менее, при существующей системе экономических отношений лесное хозяйство предрасположено к коррупционным
рискам. Рано или поздно внимание научной общественности
должны привлечь (и уже привлекают) наиболее острые проблемы,
связанные с нелегальной заготовкой леса и нелегальным оборотом
древесины, нецелевым использованием земель лесного фонда и
иных территорий, покрытых лесными насаждениями, ненадлежа

щим осуществлением лесохозяйственных мероприятий, незаконным пользованием недревесными ресурсами леса: эти и многочисленные иные «болевые точки» свидетельствуют о негативных
последствиях несовершенства лесного законодательства, неэффективном правоприменении, приводящих к возникновению возможностей проявления коррупции.
Экологические отношения, включающие природоохранные,
природоресурсные, лесные интересы, связаны с предоставлением,
охраной, использованием и изъятием земельных и лесных участков, где коррупционные поиски и риски достаточно велики. Противодействие коррупции в этой сфере базируется на общих принципах преодоления коррупции, имея некоторые особенности,
обусловленные рядом факторов1.
Прежде всего, они зависят от форм и видов собственности на
природные ресурсы и объекты, где публичная составляющая весьма значительна. Велика она в лесопользовании, поскольку согласно ст. 8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, предполагая осуществление
полномочий в области лесных отношений органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления
(ст. 81—84 ЛК РФ).
Формы собственности на лесные участки в составе земель
иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством: недостаточная определенность этой формулировки
порождает, с одной стороны приоритетность категорий и целевого
назначения земель, имеющих публичный характер и определяемых публичными органами, а с другой — предпосылки коррупционных проявлений в правоприменении.
Преодоление и предупреждение коррупции, где бы она ни
проявлялась, основываются на требованиях ч. 1 ст. 19 Конституции РФ о равенстве всех перед законом и судом, на положениях
общей теории права о необходимости использования всех форм
правореализации, включая неуклонное соблюдение, безусловное
выполнение и всестороннее применение норм права.

4
Предисловие

1 См.: Полянская
Г.Н. Избранное. Юридическое наследие ХХ века. М.:
ИЗиСП — Контракт, 2010; Коррупция. Природа, проявление, противодействие:
монография / отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: Юриспруденция, 2012.

В деле преодоления коррупции в сфере экологии, как и в других сферах общественной, социальной жизни, немаловажное значение имеет функционирование и проявление элементов гражданского общества, деятельность некоммерческих объединений,
ориентированных на защиту леса, информационное и своевременное обеспечение населения достоверной информацией, доверие его к органам публичной власти1.
В то же время достоинством предлагаемой работы является то
обстоятельство, что автор не поддался искушению укрупнить исследование имеющейся в настоящее время огромной литературной базой, посвященной вопросам коррупции; не ставил своей
целью рассмотрение коррупции как негативного явления — целостного множества элементов (проявлений) во всей совокупности
их связей, хотя их исследование привлекает к себе интерес и повышенное внимание ученых разных отраслей права.
Опубликовано обширное количество монографических работ,
учебных пособий и научных статей, подготовлены и защищены
кандидатские и докторские диссертации по указанной проблематике; тем не менее, автор ограничился емкой, содержательной
справкой, приведя краткую историю возникновения и существования этого отрицательного феномена, а также общепринятые определения его основных терминов и понятий.
Источниковедческая база, на которой основана работа достаточно убедительна — четко ограничено количество литературы по
теоретическим аспектам коррупции и антикоррупционной деятельности, чтобы вплотную приблизить исследование к нуждам
лесного хозяйства и лесного сектора экономики.
Россия за короткий период создала масштабную правовую
базу в сфере противодействия коррупции. Обзор антикоррупционного законодательства Российской Федерации регулярно появляется, и этапы его становления достаточно полно описаны автоПредисловие
5

1 См.: Использование и охрана лесов. Проблемы реализации законодательства / С.А. Боголюбов, М.И. Васильева, Н.В. Кичигин, Е.И. Майорова и др.; отв.
ред. Е.Л. Минина. М.: Юриспруденция, 2012; Комментарий к Лесному кодексу
Российской Федерации / Л.А. Заславская, Н.А. Моисеев, В.Д. Новосельцев,
А.И. Новосельцева и др.; рук. авт. колл. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 1997; Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. Постатейный / М.И. Васильева, Ю.Г. Жариков, Ю.И. Шуплецова и др.; отв. ред. С.А. Боголюбов. М.:
Проспект, 2007.

ром, который не разделяет бытующего убеждения ряда скептиков
относительно того, что коррупция является как бы «вечной категорией, что она родилась вместе с государством и может погибнуть только вместе с ним» и считают возможным лишь сдерживать
ее в определенных рамках1.
Для опровержения вышеприведенной позиции и подтверждения, мотивирования своего мнения Е.И. Майоровой приводится
перечень основных ратифицированных международных соглашений, а также принятых в их развитие концептуальных стратегических национальных программных и плановых антикоррупционных документов (например, утверждена единая Национальная
стратегия противодействия коррупции), действующих нормативных правовых актов, направленных на их реализацию.
Указывается, что значительную часть Стратегии составляют
нормы, устанавливающие разного рода ограничения и запреты,
выступающие в роли определенных превенций коррупционным
проявлениям. Предусмотрен большой массив рычагов воздействия — от уголовной, административной, дисциплинарной ответственности до гражданскоправовой (имущественной). Рассмотрению аспектов последнего (и добавим — немаловажного) фактора
автор посвятил специальную главу: «Ответственность за коррупционные правонарушения в лесной сфере».

6
Предисловие

1 Как справедливо отмечает, например, Е.И. Спектор, «следует иметь в виду,
что в настоящее время отсутствует единый стройный подход к определению понятия “коррупция” и его квалифицирующих признаков. Одновременное жонглирование отечественным законодателем понятиями “коррупционное преступление”,
“коррупционное правонарушение”, “коррупционный проступок”, “правонарушение, создающее условие для коррупции”, “преступления коррупционной направленности” не вносит ясность в вопросы юридической квалификации данного девиантного деяния и, более того, позволяет правоприменителю расширительно
толковать действительный смысл и содержание данных понятий, что является незаконным и недопустимым в части применения принципа аналогии в “наказательном праве”».
Отсутствие единого категориальнопонятийного аппарата не только влечет
невозможность установления четких пределов его правового регулирования, в
результате чего все усилия по противодействию коррупции в большей степени
приобретают “лоскутный”, а не системный характер, но и нарушает принцип согласованности с системой действующего правового регулирования и с принципом
формальной определенности закона, предполагающим точность и ясность законодательных предписаний» (Спектор Е.И. Коррупционные нарушения: проблемные
вопросы юридической квалификации // Журнал российского права. 2015. № 8.
С. 40—46).

В работе указывается, что термин «коррупция» не встречается
в Лесном кодексе РФ, а действующая нормативноправовая база в
области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов
недостаточно подготовлена для борьбы с коррупцией: отсутствует
единая государственная система учета заготовленной древесины;
бюджетное финансирование лесохозяйственной деятельности недостаточно; многоцелевое использование лесов законодательно не
урегулировано: в соответствующей главе приводится характеристика наиболее распространенных ситуаций, в которых чаще всего
проявляются коррупционные риски.
Государственная лесная политика некоторыми авторами отождествляется с лесным законодательством, с описанием лесного
хозяйства и лесной промышленности, с лесной стратегией. Профессор В.Н. Петров формулирует ее как «непрерывный процесс
реализации государственной власти, законодательной, исполнительной и судебной, в лесопромышленном секторе для достижения поставленных целей в определенный промежуток времени»1.
Однако Основам лесной политики (Распоряжение Правительства РФ от 26 сентября 2013 г. № 1724р) антикоррупционная направленность не слишком присуща, другими словами, руководящие документы в сфере лесных отношений не часто упоминают о
таком, имеющем непосредственное влияние на лесные отношения
явлении, как коррупция (по нашему мнению, автором преувеличивается значение упоминания этих терминов в законе — есть
сферы с множеством понятий «коррупция» в нормативных правовых актах, но воз и ныне там; сто лет назад лидер кадетской партии в Государственной Думе России П.Н. Милюков заявлял:
«нужны не столько новые законы, сколько новые люди»).
По тематике, заявленной в названии работы, отсутствуют глубокие обширные правовые разработки. Одними из основных исследований в рассматриваемой области является раздел в коллективной работе, изданной при содействии Всемирного банка2,
а также ряд статей, указанных в прилагаемом списке. Однако поПредисловие
7

1 Петров В.Н. Лесная политика и лесное право: учеб. пособие. СПб.: СПбГЛТУ,
2015. С. 17.
2 Захаренков А.С., Карпов А.С., Кузьмичев Е.П., Курицын А.К., Ловцова Н.В.,
Петров А.П., Сунгуров Н.П. Совершенствование правоприменения и управления в
лесном секторе Российской Федерации: учеб. пособие. М.: Всемирный банк, 2011.

стоянные изменения лесного законодательства требуют соответствующей реакции лесного и всего российского сообщества, в том
числе и в области возникновения новых коррупционных возможностей.
Преодолению и пресечению такого угрожающего целостности и единству государства явления как коррупция, уделяется недостаточно внимания: несмотря на многочисленные и порой
звонкие заявления представителей российской элиты о весьма
негативном влиянии этой болезни на общество, она продолжается, невзирая на громкие уголовные дела и формирование организационных структур для предупреждения коррупционных проявлений, которое носит, по сообщениям СМИ, временами эфемерный, порой показной, имитационный, а то и симуляционный
характер.
Указанные причины, а также отсутствие в настоящий момент
фундаментального труда, посвященного особенностям коррупции
в лесной сфере, делает появление представленного исследования
не только ожидаемым, но закономерным, актуальным и полезным
во всех отношениях, поскольку к многоловой коррупции применимо выражение А.Н. Радищева более чем столетней давности из
«Путешествия из Петербурга в Москву» «чудище обло, огромно,
озорно, стозевно и лаяй».
Автор последовательно и логично выстраивает ход рассуждений на заданную тему. Начиная с краткого исторического обзора
особенностей коррупции как правового феномена, он переходит к
специфике ее проявления в лесных отношениях. С этой точки зрения рассматриваются результаты международных симпозиумов и
конференций, посвященных правоприменению в лесном секторе
странимпортеров лесной продукции, выявлению коррупционных
рисков при торговле древесиной.
Отмечается огромное внимание, уделяемое международным
лесным сообществом правовому регулированию не только экономической, но и планетарной экологической составляющей лесного хозяйства; оценивается ущерб лесным запасам, наносимый незаконными рубками с последующим нецелевым использованием
освободившихся площадей. При этом автор приходит к аргументированному выводу о приоритете норм экологического права над
иными нормами права, а значит и необходимости расширения

8
Предисловие