Повышение эффективности закупок для государственных нужд на основе мониторинга и оценки качества продукции

Å.À. ÄÅÌÀÊÎÂÀ
Å.À. ÄÅÌÀÊÎÂÀ
ПОВЫШЕНИЕ 
ПОВЫШЕНИЕ 
ЭФФЕКТИВНОСТИ ЗАКУПОК 
ЭФФЕКТИВНОСТИ ЗАКУПОК 
ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ 
ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ 
НУЖД НА ОСНОВЕ 
НУЖД НА ОСНОВЕ 
МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ 
МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ 
КАЧЕСТВА ПРОДУКЦИИ
КАЧЕСТВА ПРОДУКЦИИ
Монография
Монография
Москва
ИНФРА-М
2018

УДК 658.71/.72(075.4)
ББК 65.42
       Д30
Р е ц е н з е н т ы :
д-р экон. наук, профессор кафедры экономики и планирования 
Красноярского государственного торгово-экономического института 
С.К. Демченко;
д-р экон. наук, профессор кафедры управления качеством и математических методов экономики Сибирского государственного 
технологического университета М.А. Катанаева
Д30
Демакова Е.А.
Повышение эффективности закупок для государственных 
нужд на основе мониторинга и оценки качества продукции : 
монография / Е.А. Демакова. — М. : ИНФРА-М, 2018. — 
288 с. — (Научная мысль).
ISBN 978-5-16-006338-6 (print)
ISBN 978-5-16-102321-1 (online)
В монографии представлены результаты изучения отечественной и 
зарубежной теории и практики оценки эффективности закупок продукции 
для государственных нужд, проанализировано современное состояние закупок 
продукции для нужд бюджетных учреждений в РФ, выявлены проблемы оценки 
качества закупаемой продукции и обозначены направления совершенствования 
процесса управления в данной сфере. Рассмотрены принципы и методы 
нормирования, планирования и оценки эффективности эксплуатации 
продукции в процессе обеспечения государственных нужд. 
Монография ориентирована на широкий круг читателей, специалистов и 
студентов в области организации закупок продукции, управления качеством, 
товароведения и экспертизы товаров. 
УДК 658.71/.72(075.4)
ББК 65.42
ISBN 978-5-16-006338-6 (print)
ISBN 978-5-16-102321-1 (online)
© Демакова Е.А., 2013

ВВЕДЕНИЕ 
 
Измерение степени соответствия качества объекта требованиям 
потребителей – задача квалиметрии – научной дисциплины, изучающей 
методологию и проблематику комплексного количественного оценивания 
качества объектов любой природы [1]. Квалиметрия сформировалась как 
раздел метрологии. Но, если объектом измерения в метрологии служат 
физические величины, характеризующие сущность товара, в том числе 
его размеры и технические параметры, то квалиметрия измеряет его 
показатели качества: функциональные, эргономические, эстетические, 
надежности, долговечности и др. 
На XV Международной конференции Европейской организации по 
контролю качества (ЕОКК) в Москве в 1971 г. впервые обсуждались 
проблемы квалиметрии, которая в дальнейшем получила широкое 
международное признание. В настоящее время во всем мире результаты 
квалиметрии используются для обоснования решений, принимаемых при 
управлении качеством продукции и стандартизации. Решение задачи 
квалиметрии 
по 
оценке 
соответствия 
уровня 
качества 
товаров 
требованиям потребителей лежит в основе современной теории и 
практики менеджмента качества.  
Одним из прикладных направлений развития квалиметрии является 
разработка методов мониторинга и оценки качества продукции, 
потребляемой в специфическом секторе экономики РФ – закупки для 
государственных и муниципальных нужд. В этой сфере деятельность 
заказчиков (бюджетных организаций) по приобретению товаров, с одной 
стороны, 
ориентирована 
на 
необходимость 
повышения 
качества 
предоставляемых населению услуг, а, с другой стороны, жестко 
регламентирована законодательством.  
По данным официальной статистики [2], на закупки продукции, работ 
и услуг для государственных учреждений в 2010 г. было затрачено 3,7 
триллионов руб., что составило 38,5 % расходной части федерального 
бюджета страны, а в 2011 г. совокупные закупки для государственных 
нужд возросли до 7 триллионов руб. и составили уже 64,3 % расходов 
федерального бюджета. Приведенные данные свидетельствуют о том, что 
в данном секторе экономики задействовано большое количество 
товаропроизводителей, 
качество 
продукции 
которых 
напрямую 
определяется ее заказчиками – бюджетными учреждениями. Задачами 
последних, в свою очередь, являются: своевременное приобретение 
товаров в нужном количестве и адекватного потребностям государства 
качества.  Значительные объемы вложения финансовых ресурсов и 
выраженная положительная динамика их роста определяют актуальность 
повышения эффективности закупочной деятельности.  
Как 
основной 
путь 
решения 
обозначенных 
задач 
сегодня 
рассматривается введение федеральной контрактной системы (ФКС), 
охватывающей 
все 
этапы 
обеспечения 
государственных 
нужд: 
прогнозирование, планирование, осуществление закупок, а также их 
контроль 
и 
аудит. 
Важнейшими 
целями 
ФКС 
являются 
3

результативность 
обеспечения 
государственных 
нужд 
и 
эффективность расходования бюджетных средств, которая трактуется 
как достижение заданных результатов обеспечения государственных 
нужд с использованием наименьшего объема ресурсов или наилучших 
результатов обеспечения государственных нужд с использованием 
определенного объема ресурсов. 
При этом складывается парадоксальная ситуация. Известно, что 
любой товар (продукция, услуги, энергия, информация) оценивается 
тремя показателями: количеством, затратами и качеством [1]. Но если 
первые две характеристики учитываются при планировании и оценке 
эффективности закупок для государственных (муниципальных) нужд, то 
среди многих параметров, используемых для оценки деятельности 
бюджетных учреждений в области размещения заказов на поставки 
продукции, работ и услуг, в настоящее время нет ни одного 
квалиметрического показателя.  
Одна 
из 
проблем 
обеспечения 
высокого 
качества 
услуг 
государственных и муниципальных учреждений в рамках их полномочий 
заключается в отсутствии методической базы по оценке качества 
продукции, потребляемой и эксплуатируемой в ходе реализации таких 
услуг. В рамках проекта закона о Федеральной контрактной системе 
решение названной проблемы предполагается посредством разработки 
ряда соответствующих методических документов, а также через 
обязательство заказчиков привлекать к работе экспертов и осуществлять 
профессиональную подготовку сотрудников собственных контрактных 
служб.  
Однако, как показывает опыт работы системы закупок в рамках 
федерального 
закона 
№ 
94-ФЗ 
[3], 
в 
отношении 
заказчиков 
законодательно были установлены два основных ограничения, не 
способствующие приобретению продукции высокого качества:  
• ограничение 
максимальной 
значимости 
критерия 
«качество 
продукции» при проведении конкурсного отбора поставщика 
продукции (не более 20 %); 
• отсутствие права у заказчиков учитывать при конкурсном отборе 
такие объективные свидетельства приемлемого уровня качества 
продукции и квалификации участника конкурса, как документы о 
проведении добровольной сертификации предлагаемого товара или 
наличие сертифицированной системы менеджмента качества у 
производителя. 
Конкурсным 
комиссиям 
организации-заказчика 
предоставлена 
свобода в отношении выбора подкритериев качества и определения их 
значимости. Но в то же время отсутствие в составе комиссий экспертов в 
области квалиметрии приводит к тому, что в большинстве конкурсов 
оценка качества товаров осуществляется формально и необъективно.  
С другой стороны, отсутствие практики мониторинга качества 
изделий, потребляемых и эксплуатируемых в бюджетных учреждениях 
при оказании ими государственных (муниципальных) услуг, не позволяет 
заказчикам выявлять наиболее значимые показатели и характеристики 
4

изделий, объективно формирующие их качество, в том числе срок 
эффективной эксплуатации и соответствие требованиям потребителей. 
Включение таких показателей и характеристик в перечень требований к 
продукции в составе документации о проведении процедур закупок могло 
бы стать основой повышения качества приобретаемых товаров и 
осуществляемых с их применением государственных (муниципальных) 
услуг. 
Несмотря на достигнутые успехи в области теории и практики оценки 
качества продукции и признание ориентации на интересы потребителя 
как 
основной 
сущности 
понятия 
«качество» 
методический 
инструментарий, обеспечивающий внедрение результатов исследования 
потребительских требований и предпочтений в процесс оценки качества 
продукции, требует развития и совершенствования.  
Целями 
данной 
монографии 
явились 
обобщение 
и 
анализ 
отечественной и зарубежной теории и практики оценки эффективности 
закупок продукции для государственных нужд, а также разработка 
научно-теоретической концепции и методических приемов оценки и 
повышения эффективности закупок, основанных на результатах 
мониторинга качества продукции и расчета полезного эффекта от ее 
применения. 
Монография может быть использована в качестве источника 
дополнительной информации в процессе обучения студентов по 
специальности 080401.65 «Товароведение и экспертиза товаров», по 
направлениям подготовки 100800.62 «Товароведение» и 080200.62 
«Менеджмент», по дисциплинам «Управление государственными 
закупками», «Товарная экспертиза групп однородной продукции», 
«Управление качеством продукции в сфере размещения заказов для 
государственных и муниципальных нужд», «Товарный менеджмент», 
«Менеджмент качества» и др.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 1.  
ЗАКУПКИ 
ПРОДУКЦИИ 
ДЛЯ 
ГОСУДАРСТВЕННЫХ 
И 
МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД КАК ОБЪЕКТ МОНИТОРИНГА, 
ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ И УПРАВЛЕНИЯ 
 
1.1. 
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И СТРУКТУРА ЗАКУПОК 
ПРОДУКЦИИ, РАБОТ И УСЛУГ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И 
МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД В РФ 
 
Закупки продукции, работ и услуг являются важнейшей сферой 
экономики Российской Федерации. Целями закупок продукции для 
государственных нужд являются: во-первых, приобретение товаров 
адекватного потребностям государства качества, во-вторых, эффективное 
использование ресурсов.  
Анализ данных табл. 1.1 показывает, что за последние три года объем 
закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд возрос от 3,3 
до 7,0 трлн. руб., при этом отмечается выраженная тенденция ежегодного 
увеличения темпа роста закупок. Затраты бюджетных средств на 
приобретение товаров, работ и услуг для муниципальных нужд от объема 
закупок для государственных нужд составляли в рассматриваемом 
периоде от 23 % в 2009 г. до 13 % в 2011 г. Их темп роста увеличивался 
не так значительно. 
 
Таблица 1.1  
Динамика закупок товаров, работ и услуг в РФ [2] 
 
Закупки для 
Закупки для 
Темп роста, 
Темп роста, % 
Годы  
госуд. нужд, 
муниц. нужд, 
% (госуд. 
(муниц. нужды) 
тыс.руб. 
тыс.руб. 
нужды) 
2009 
3 292 232 002 
785 875 237 
- 
- 
2010 
3 669 857 407 
769 084 073 
111,5 
97,9  
2011 
7 028 192 912 
898 544 487 
191,5 
116,8 

Затраты на закупки продукции, работ и услуг для государственных 
учреждений в 2010 г. составили 38,5 % расходной части федерального 
бюджета страны. В 2011 г. закупки продукции, работ и услуг для 
обеспечения госнужд возросли до 64,3 % от совокупных расходов 
федерального 
бюджета. 
Столь 
значительные 
объемы 
вложения 
финансовых ресурсов и выраженная положительная динамика их роста 
определяют актуальность поиска путей повышения эффективности 
закупочной деятельности. 
Информационной базой для управления закупочной деятельностью на 
макроуровне 
служат 
обобщенные 
результаты 
государственного 
статистического наблюдения о текущем состоянии и динамике закупок в 
России в целом, в разрезе федеральных округов и регионов, а также 
министерств и ведомств. Результаты федерального статистического 
6

наблюдения 
представляют 
информацию 
для 
высших 
органов 
государственной власти РФ о структуре закупок по способам размещения 
заказов, предусмотренных Законом № 94-ФЗ: торги (конкурсы и 
аукционы), запросы котировок, а также закупки у единственного 
поставщика (без проведения торгов и закупки малого объема) [3]. 
Открытый конкурс является самым распространенным способом 
конкурентных закупок, в котором может принять участие любой 
поставщик. Процедура открытого конкурса длится не менее месяца и 
требует больших ресурсов (подготовка конкурсной документации, оценка 
заявок и т. д.). Конкурс проводит заказчик или уполномоченная 
организация. Все требования к предмету закупки и поставщикам, а также 
критерии выбора победителя и процедура конкурса излагаются в 
конкурсной документации. Для участия в конкурсе в указанные сроки 
участником подается заявка, где содержатся следующие данные:  
• сведения и документы об участнике размещения заказа;  
• предложение 
о 
потребительских 
свойствах 
и 
качественных 
характеристиках товара (работах, услугах);  
• документы или их копии, подтверждающие соответствие подателя 
заявки установленным требованиям и условиям допуска к участию.  
Если на конкурс подана только одна заявка, он считается 
несостоявшимся. На публичной процедуре вскрытия предложений 
оглашаются участники конкурса и их ценовые предложения. Конкурсная 
комиссия оценивает все заявки и определяет победителя – участника, 
подавшего самое выгодное предложение. С ним проводятся переговоры о 
заключении контракта.  
Правила проведения закрытого конкурса аналогичные, отличие 
состоит в выборе участников. Приглашение к участию в закрытом 
конкурсе не публикуется, в нем могут участвовать только те поставщики, 
которых пригласил заказчик. Информация о результатах закрытого 
конкурса также не публикуется. Закрытый конкурс проводится в 
следующих случаях:  
• продукция есть только у ограниченного числа поставщиков или 
ограниченное 
число 
поставщиков 
имеет 
квалификацию, 
устраивающую заказчика;  
• продукция закупается для нужд безопасности или закупка носит 
конфиденциальный характер;  
• время и расходы, которые потребуются для рассмотрения и оценки 
большого 
количества 
конкурсных 
заявок, 
несоизмеримы 
со 
стоимостью закупаемой продукции [4].  
Открытый аукцион позволяет реализовать госзаказ посредством 
подачи 
заявки 
через 
Интернет. 
Контракт 
на 
госзаказ, 
предусматривающий 
предоставление 
товаров, 
работ 
или 
услуг, 
называется лотом. Основным критерием определения победителя любого 
аукциона является цена. Поэтому победителем аукциона признается лицо, 
предложившее 
наиболее 
низкую 
цену 
государственного 
или 
муниципального 
контракта. 
Извещение 
о 
проведении 
открытого 
аукциона публикуется на официальном сайте не менее чем за двадцать 
7

дней до даты окончания подачи заявок на участие в аукционе. В 
определенных законом случаях это время может быть сокращено до семи 
рабочих дней. Ставки на аукционе могут быть дискретными (с 
определенным шагом) и непрерывными. Аукцион может состоять из 
нескольких раундов, на каждом из которых участники имеют 
возможность делать новую ставку. Если по завершению раунда новые 
ставки не сделаны, аукцион завершается [5].  
Отличие закрытого аукциона состоит в том, что аукционеры не знают 
заявок других участников, которые подаются в запечатанных конвертах, 
тогда как в открытых аукционах каждая заявка становится известной всем 
участникам. Извещение о проведении закрытого аукциона и вся 
документация не подлежат опубликованию в средствах массовой 
информации. Заказчик или уполномоченный орган направляют в 
письменной форме приглашения принять участие в закрытом аукционе 
лицам, которые удовлетворяют требованиям закона, имеют доступ к 
сведениям, 
составляющим 
государственную 
тайну, 
и 
способны 
осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, 
являющихся предметом аукциона.  Закрытые аукционы чаще всего 
используются для снижения рисков заказчика, в первую очередь 
связанных с возможным сговором участников.  
Открытый аукцион в электронной форме (ОАЭФ) проводится на 
электронных торговых площадках, аккредитованных Министерством 
экономического развития РФ. С 1 июля 2010 года федеральные 
государственные заказчики, а с 1 января 2011 года - заказчики субъектов 
Российской Федерации и муниципальные заказчики обязаны проводить 
открытые аукционы в электронной форме. В таких условиях до 
завершения аукциона неизвестно, кто участвует в торгах, что 
обеспечивает конкуренцию и уменьшает возможность коррупции.  
Заказ может размещаться без проведения торгов следующими 
способами:  
• запрос котировок – размещение заказа, при котором информация о 
потребностях организации сообщается неограниченному кругу лиц 
путем размещения на официальном сайте извещения о проведении 
запроса котировок; победителем признается участник размещения 
заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта. Организация 
вправе размещать заказ путем запроса котировок цен, если по 
закупаемой продукции существует уже сложившийся рынок и цена 
государственного 
контракта 
не 
превышает 
установленный 
законодательством предел;  
• у единственного поставщика – размещение заказа, при котором 
заказчик предлагает заключить государственный (муниципальный) 
контракт только одному поставщику (исполнителю, подрядчику);  
• на 
товарных 
биржах; 
порядок 
размещения 
таких 
заказов 
устанавливается Правительством Российской Федерации [6].  
 
В документации о размещении заказов на поставки продукции для 
государственных 
(муниципальных) 
нужд 
заказчики 
указывают 
8

нормативные документы, определяющие обязательные требования к 
продукции, а также приводят иные требования к закупаемым товарам 
(табл. 1.2).  
 
Таблица 1.2  
Требования к продукции при различных способах размещения заказа 
Виды требований 
Конкурсы 
Аукционы 
Запросы 
котировок 
Требования к качеству 
+ 
+ 
+ 
Требования к техническим 
характеристикам товара 
+ 
+ 
+ 
Требования к количественным 
характеристикам товара 
+ 
+ 
+ 
Требования к безопасности товара 
+ 
+ 
+ 
Требования к размерам, упаковке, 
отгрузке товара 
+ 
+ 
+ 
+ 
+ 
+ 
Требования к функциональным 
характеристикам (потребительским 
свойствам) товара 
Требования о поставке новых (не 
бывших в употреблении) товаров 
+ 
+ 
+ 
+ 
+ 
+ 
Требования к гарантийному сроку 
и (или) объему предоставления 
гарантий качества товара 
Допускают
Допускаютс
ся с 
я с 
Не 
дополнени
допускаю
дополнение
Требования об указании товарного 
знака, наименования места 
происхождения товара или 
наименования производителя 
ем «или 
м «или 
тся 
эквивалент
эквивалент» 
» 
+ 
+ 
+ 
Требования о предоставлении 
образцов товаров, их фрагментов 
или изображений  
Требование о соответствии  товара 
изображению 
в 
трехмерном 
- 
+ 
+ 
измерении, образцу или макету 
- 
- 
- 
Требования о наличии у участника 
размещения заказа 
производственных мощностей, 
технологического оборудования 
или особой квалификации 
 
В соответствии с Законом № 94-ФЗ документация о торгах не должна 
содержать указание на товарные знаки, знаки обслуживания, фирменные 
наименования, патенты, полезные модели, промышленные образцы, 
наименование 
места 
происхождения 
товара 
или 
наименование 
9

производителя, а также требования к товару, информации, работам, 
услугам, если такие требования влекут за собой ограничение количества 
участников 
размещения 
заказа. 
Также 
запрещается 
ограничение 
конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов 
продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не 
связанной с товарами, работами, услугами, поставка, выполнение, оказание которых являются предметом торгов [7].  
Как видно по рис. 1.1, процедура конкурсного отбора поставщика 
предоставляет заказчику возможность приобрести продукцию не только 
по минимальной цене, но и при наиболее выгодных прочих условиях, 
интересующих заказчика, в том числе с наилучшими показателями 
качества. 
 
Рис. 1.1. Условия и преимущества различных способов закупок 
продукции для государственных (муниципальных) нужд 
 
1 февраля 2011 г. вступила в силу Номенклатура товаров, работ, услуг 
для нужд заказчиков, утвержденная приказом Минэкономразвития РФ [8] 
10