Злоупотребление правом участниками земельных правоотношений

И З Д А Т Е Л Ь С Т В О
С Т А Т У Т
Э.Р. Вагизова
ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ ПРАВОМ
УЧАСТНИКАМИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
ÌÎÑÊÂÀ 2014

УДК 332.76
ББК 67.407.11
В 12
Рецензенты:
З.Ф. Сафин – д.ю.н., зав. каф. экологического, трудового права и гражданского процесса юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета;
Н.Н. Мельников – д.ю.н., ст. науч. сотр. сектора сельскохозяйственного и земельного права Института государства и права РАН;
С.Ф. Вознесенский – зам. начальника отдела гражданского права Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ;
С.В. Александров – руководитель Аппарата Ассоциации юристов России;
Е.С. Крюкова – магистр юриспруденции, ассистент кафедры криминалистики юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, член Международной ассоциации содействия правосудию, член Ассоциации юристов России;
В.А. Подейко – к.э.н., начальник отдела претензионной и исковой работы Юридического управления МГУ им. М.В. Ломоносова.
Вагизова Э.Р.
В 12
Злоупотребление правом участниками земельных правоотношений. – 
М.: Статут, 2014. – 160 с. 
ISBN 978-5-8354-1048-4 (в обл.)
Настоящая работа посвящена проблеме квалификации злоупотребления 
правом при возникновении и реализации земельных прав и обязанностей.
Неопределенность правовых норм, выраженная, например, в отсутствии 
сроков принятия решений должностными лицами, дублировании их полномочий, диспозитивном установлении возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления действий в отношении граждан или организаций посредством использования конструкции 
«вправе», является причиной большого объема обращений граждан и организаций в юрисдикционные органы для защиты своих прав и законных интересов. Поэтому в работе автор обращается к практике арбитражных судов и судов общей юрисдикции для выявления форм проявления недобросовестного 
поведения участников земельных правоотношений. 
Исследуемая тема имеет тесные связи с проблемой предотвращения коррупции 
и избыточных административных барьеров в земельно-правовой сфере, в связи 
с чем в работе особое внимание уделяется злоупотреблению полномочием публичными субъектами при осуществлении функции управления в сфере использования 
и охраны земель, способам прекращения злоупотребления правом в механизме защиты прав на землю. Вместе с тем в монографии рассматривается и злоупотребление правом собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, а также публичными участниками земельных правоотношений 
при осуществлении полномочий собственника земельных участков.
Настоящая работа может быть полезна для студентов, аспирантов, научных 
сотрудников, преподавателей, специализирующихся в отрасли земельного права, а также ученых, занимающихся изучением проблематики злоупотребления 
правом и коррупции.
УДК 332.76
ББК 67.407.11
ISBN 978-5-8354-1048-4
© Э.Р. Вагизова, 2014
© Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2014

Оглавление
Введение.
.................................................................................................4
Глава 1. Общая характеристика злоупотребления правом  
в земельных правоотношениях................................................................9
§ 1. 
Понятие и признаки злоупотребления правом 
участниками земельных отношений.
..............................................9
§ 2. 
Публично-правовые пределы осуществления прав 
участниками земельных правоотношений...................................28
§ 3. 
Соотношение злоупотребления правом 
с земельными правонарушениями, 
иными схожими правовыми явлениями.
......................................40
Глава 2. Проявления злоупотребления правом участниками  
земельных правоотношений..................................................................54
§ 1. 
Взаимосвязь злоупотребления правом 
с содержанием земельных правоотношений................................54
§ 2. 
Злоупотребление полномочием публичными субъектами 
при осуществлении функции управления в сфере 
использования и охраны земель...................................................65
§ 3. 
Злоупотребление правом собственниками 
земельных участков, иными правообладателями 
земельных участков, а также публичными участниками 
земельных правоотношений при осуществлении полномочий 
собственника земельных участков................................................94
Глава 3. Прекращение злоупотребления правом  
в механизме защиты прав на землю.....................................................113
§ 1. 
Место прекращения злоупотребления правом 
в механизме защиты прав на землю............................................113
§ 2. 
Принципы и гарантии как основа механизма 
предотвращения и прекращения злоупотребления правом......124
Список использованной литературы.
...................................................137

Введение
Обращение автора к выбранной теме монографии обусловлено отсутствием в правовой доктрине, в том числе в земельном праве, единообразного подхода к определению злоупотребления правом публичными участниками правоотношений, что вызывает проблемы квалификации этого правового явления в правоприменительной практике. 
Масштаб проблемы квалификации злоупотребления правом проявляется при возникновении и реализации земельных прав и обязанностей, связанных с актами, решениями, действиями государственных органов и органов местного самоуправления, а также при защите прав и охраняемых законом интересов участников земельных 
правоотношений, когда действия публичного субъекта начинаются 
с формально правомерного акта, но в последующем могут перейти 
в правонарушение. 
До перехода формально правомерного действия государственных 
органов и органов местного самоуправления в правонарушение могут 
нарушаться права и охраняемые законом интересы участников земельных правоотношений, в случае если они совершены для обхода публично-правовых пределов, содержащихся в основных началах земельного 
права, вопреки смыслу, целям и задачам земельного законодательства.
В этом случае отсутствие определения злоупотребления правом 
участниками земельных правоотношений, правовых критериев для его 
квалификации, правовых инструментов предотвращения и прекращения злоупотребления правом в земельном законодательстве ограничивает возможность эффективной защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций.
Неопределенность правовых норм, выраженная, например, в отсутствии сроков принятия решений должностными лицами, дублировании их полномочий, диспозитивном установлении возможности 
совершения органами государственной власти или органами местного 
самоуправления действий в отношении граждан или организаций по4

Введение
средством использования конструкции «вправе», обусловила необходимость системного решения проблемы предотвращения и прекращения 
злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений. 
Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, 
что при разрешении споров, возникающих из публичных правоотношений, в мотивировочной части решений суды приходят к выводу о наличии злоупотребления со стороны государственных или 
муниципальных органов управления. Однако правовая неопределенность, выраженная в отсутствии правового инструмента, позволяющего квалифицировать деяние в качестве злоупотребления правом, ограничивает правоприменителя в принятии таких решений, 
которые бы предотвращали или пресекали злоупотребления до возникновения правонарушения. 
В монографии большое внимание уделено предотвращению и прекращению злоупотреблений правом в правоотношениях, возникающих при планировании использования и охраны земель, проведении 
территориального зонирования, изменения правового режима земель, 
кадастрового учета земельных участков, резервирования земель, изъятия земельных участков, а также при осуществлении надзорных и контрольных функций компетентными органами.
В настоящее время более 90% земель на территории России находится в государственной и муниципальной собственности
1. При этом 
уровень информационного обеспечения государственного и муниципального управления в сфере использования и охраны земель, в том 
числе в сфере градостроительной деятельности, а также рынка земельных участков крайне низкий. 
Так, по заключению Счетной палаты РФ в части исполнения подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006–2012 годы)» федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002–2008 годы)» система 
государственного кадастрового учета объектов недвижимости на всей 
территории России не создана. Инвентаризация и включение сведений в государственный кадастр недвижимости (ГКН) о ранее учтенных 
земельных участках не проводились. Работы по переносу сведений из 
1 Земельный фонд Российской Федерации на 1 января 2012 г. // https://rosreestr.ru/wps/
portal/p/cc_ib_other_lines_activity/cc_ib_condition_earths_Russia/cc_ib_texts_of_documents 
5

Введение
водного, лесного и других природно-ресурсных кадастров и реестров 
в ГКН не осуществлялись
1.
По результатам проверки реализации названной подпрограммы, 
обнародованной 25 июня 2013 г.
2, Коллегия Счетной палаты РФ пришла к выводу о том, что в полной мере не достигнута ни одна из целей, 
предусмотренных паспортом подпрограммы. Система государственного кадастрового учета объектов недвижимости на всей территории 
Российской Федерации, включая внедрение на территории Российской Федерации автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости (АИС ГКН), содержащая сведения об объектах недвижимости и являющаяся источником информации для формирования налоговой базы, не создана.
На заседании Государственного совета 4 октября 2013 г. по вопросу 
о мерах по повышению эффективности бюджетных расходов Президентом РФ была дана оценка исполнению подпрограммы «Создание 
системы кадастра недвижимости (2006–2012 годы)». Как указал Президент РФ, «система кадастрового учета недвижимости так и не доведена до ума»
3.
Эти данные свидетельствуют об отсутствии необходимой, достаточной и достоверной информации об объектах земельных правоотношений, что является объективным условием, способствующим 
злоупотреблению правом участниками земельных правоотношений.
Отсутствие достоверной информации не позволяет сформировать 
у граждан и организаций представление о земельном участке, его границах, способах приобретения прав на земельные участки, содержании прав и обязанностей, формах защиты нарушенных прав.
Проявление злоупотреблений правом участниками земельных 
правоотношений подтверждается значительным количеством неудовлетворенных судами и иными юрисдикционными органами требований в правоприменительной практике, что, по мнению автора, 
наряду с удовлетворенными требованиями свидетельствует о проявлении злоупотребления правом публичными участниками земельных 
правоотношений.
1 Заключение Счетной палаты РФ на отчет об исполнении федерального бюджета за 
2010 год (утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 29 августа 2011 г. № 40К (807)) // 
http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/zakl-2010-tree_files-fl-412.pdf 
2 http://www.ach.gov.ru/ru/news/archive/25062013
3 http://state.kremlin.ru/state_council/19359
6

Введение
Отказы в удовлетворении заявленных требований, как правило, 
связаны с доказательственной базой. Проблемы доказывания наличия злоупотреблений правом публичными участниками земельных 
правоотношений заключаются в следующем. 
Во-первых, суд исходит из презумпции добросовестности осуществления деятельности государственных органов. В случае если спор 
рассматривается в порядке искового производства, опровержение этой 
презумпции по объективным причинам затруднено. Вместе с тем даже при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, несмотря на то, что бремя доказывания законности своего 
действия или бездействия возлагается на государственный орган или 
орган местного самоуправления, у публичных органов имеется фактическая возможность изменять, дублировать соответствующие акты 
и совершать иные действия, позволяющие скрыть злоупотребление. 
Эта возможность столь широка, что зачастую невозможно установить 
наличие злоупотребления в конкретном деле. 
Во-вторых, для признания деяния злоупотреблением необходимо 
доказать наличие реального ущерба, что на практике также вызывает затруднения. 
В-третьих, суды, отказывая в удовлетворении заявленных требований, указывают на отсутствие цели причинения вреда другим лицам. 
Как было отмечено выше, у публичного участника земельных отношений может и не быть намеренной цели причинить вред; как правило, цель злоупотребления публичным участником заключается в имущественном интересе последнего.
На сегодняшний день использование гражданско-правовой конструкции недопустимости злоупотребления правом участниками земельных правоотношений в правоприменительной практике не является эффективным. 
Правовой институт запрета на осуществление права в случае злоупотребления им, закрепленный в гражданском законодательстве, не может 
быть применен к земельным правоотношениям, если в них участвуют 
публичные субъекты, реализующие властные полномочия, т.е. к отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, а также в случае наличия таких прав и обязанностей участников земельных правоотношений, которые обусловлены 
действием правовых норм, устанавливающих ограничение права собственности и иных прав на земельные участки в публичных интересах. 
7

Введение
Анализируя правоприменительную практику, автор приходит к выводу о том, что проблема в регулировании предотвращения и пресечения злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений на сегодняшний день остается нерешенной.
Введение в земельное законодательство запрета на злоупотребление правом позволит установить особенности прекращения злоупотреблений применительно к формам проявления недобросовестного 
поведения со стороны публичных участников земельных правоотношений, восполнить пробелы в правовом регулировании защиты прав 
и охраняемых законом интересов участников земельных правоотношений при проявлении злоупотреблений и прийти к единообразию 
в правоприменительной практике.

Глава 1. Общая характеристика 
злоупотребления правом  
в земельных правоотношениях
§ 1. Понятие и признаки злоупотребления правом  
участниками земельных отношений
Исследование сущности злоупотребления правом на протяжении 
длительного времени остается актуальной проблемой. Имея многовековую историю, правовой институт, призванный воспрепятствовать злоупотреблению правом, нашел свое отражение в нормах международного права с 1948 г. во Всеобщей декларации прав человека, положения 
которой были инкорпорированы в правовую систему России. Однако, 
несмотря на длительное формирование конструкции злоупотребления 
правом, современная российская наука не выработала единого подхода к определению данного понятия.
Продолжающаяся научная полемика вызывает необходимость рассмотреть злоупотребления правом с разных точек зрения, чтобы найти 
максимально эффективные правовые инструменты, обеспечивающие 
предотвращение и прекращение злоупотреблений правом в земельных 
правоотношениях.
Особый научный интерес и свое практическое отражение правовой 
институт запрета на злоупотребления правом получил в последние десятилетия, в период перехода экономики от государственной монополии 
к рыночным механизмам. Резкая смена политической системы и формирование новой системы хозяйственных отношений, перераспределение 
земельных ресурсов, свобода экономической деятельности способствовали увеличению числа злоупотреблений, которые на сегодняшний день 
приобрели системный характер именно в земельных правоотношениях. 
Предусмотренные публично-правовые пределы реализации земельных прав, с одной стороны, явились сдерживающим фактором 
9

Глава 1. Общая характеристика злоупотребления правом
от злоупотреблений собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, а также публичными участниками земельных правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков. Но, с другой стороны, широта дискреционных полномочий, которыми наделены должностные лица, стала 
одной из главных причин распространения злоупотреблений со стороны публичных субъектов. По словам Б.В. Ерофеева, «отсутствие четко продуманного механизма изменения всей сложившейся ситуации 
на протяжении десятилетия системы земельных отношений в России 
привело к многочисленным правонарушениям и злоупотреблениям 
со стороны должностных лиц, органов власти и управления, что дискредитировало саму идею государства о справедливом и обоснованном 
перераспределении земель, переходе преимущественно к экономическим методам управления земельными ресурсами»
1.
Прямое отражение недопустимости злоупотребления правом содержится в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ
2, согласно которой осуществление 
прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. С позиции В.Д. Зорькина и Л.В. Лазарева данная норма подлежит рассмотрению и оценке с точки зрения ее социального 
назначения, определения оптимального соотношения государственного (коллективного, социального) и личного (индивидуального) начал в функционировании общественных отношений. Именно поэтому, 
по мнению вышеуказанных авторов, данное предписание адресовано 
в равной мере как гражданам, так и правоприменителям. В.Д. Зорькин и Л.В. Лазарев справедливо подчеркивают необходимость учета 
всего многообразия общественных и индивидуальных интересов, их 
сочетания и взаимодействия для достижения баланса законных интересов, взаимоотношений индивида с обществом
3.
Рассматриваемая норма, с точки зрения названных авторов, имеет 
двойственную правовую природу. Так, в ней, с одной стороны, установлен общий принцип правотворчества, обеспечивающий адекватное развитие общества и его структур; с другой стороны, предусмотрены пути и рамки осуществления конституционных прав и свобод.
1 Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник для вузов. М., 2006. С. 211–212.
2 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 
1993. 25 декабря. № 237.
3 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева // СПС «Гарант».
10