Экономика и финансы общественного сектора (основы теории эффективного государства)

Москва
ИНФРаМ
2009

ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ
ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА
(ОСНОВЫ ТЕОРИИ

ЭФФЕКТИВНОГО ГОСудАРСТВА)

Е.В. ПОНОМАРЕНКО, В.А. ИСАЕВ

Учебник

Допущено УМО по образованию 
в области экономики и экономической теории 
в качестве учебника для студентов высших учебных зведений, 
обучающихся по направлению «Экономика» и экономическим специальностям

Рекомендовано УМО по образованию 
в области финансов, учета и мировой экономики в качестве учебника 
для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальностям 
«Финансы и кредит», «Бухгалтерский учет, анализ и аудит»

РОССИЙСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ДРУЖБЫ НАРОДОВ

УДк 330(075.8)
ББк 65.01я73

П 56

Р е ц е н з е н т ы :

профессор, д-р. экон. наук Н.П. Гусаков;
профессор, д-р. экон. наук А.Я. Быстряков

Пономаренко Е.В., Исаев В.А. Экономика и финансы общественного сектора (основы теории эффективного государства): 
Учебник. — М.: ИНФРаМ, 2009. — 427 с. — (Учебники РУДН)

ISBN 978-5-16-002972-6

в части первой учебника излагается экономическая теория общественного сектора, в том числе теория институциональных изъянов рынка 
и государства, теория общественного выбора, проблемы эффективности 
государственного сектора экономики. в части второй раскрывается теория и 
практика общественных финансов. особое внимание уделяется прикладным 
аспектам экономики эффективного государства и его финансов.
Для студентов экономических специальностей. 

ББк 65.01я73

П 56

ISBN 978-5-16-002972-6
© Пономаренко Е.в., Исаев в.а., 2007



ВВЕДЕНИЕ

В последние годы в учебных планах подготовки экономистов 
появилась новая дисциплина «Экономика общественного сектора». Новый курс соответствует требованиям государственного 
образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению «Экономика» (521600). 
Как в российских, так и в западных университетах курс традиционно состоит из двух частей. Первая часть в основном посвящена изложению экономической теории общественного сектора, в частности теории институциональных изъянов рынка и государства, 
теории общественного выбора, проблемам эффективности государственного сектора экономики. Во второй части изучается теория и практика общественных финансов как важнейшей ресурсной 
составляющей общественного сектора экономики, направленной 
на производство и поставку общественных благ (благ коллективного пользования) населению страны — в сферах образования, 
здравоохранения, социальной, правовой, правоохранительной, 
экологической защиты и т.д. Учитывая эту общепринятую структуру курса, мы его назвали «Экономика и финансы общественного 
сектора».
В учебнике излагаются важнейшие проблемы неотъемлемой 
части современной экономической теории — теории общественного сектора, в частности теории благосостояния, общественных благ и общественного выбора, асимметричной информации, 
общественных финансов. Вместе с тем в рамках курса большое 
внимание уделяется и прикладным аспектам экономики эффективного государства и его финансов. Особенно это относится ко 
второй части учебника, посвященной финансам общественного 
сектора.
 «Экономика и финансы общественного сектора» — это микроэкономическая теория государства как субъекта рыночной экономики. Принципы поведения такого субъекта рыночной экономики, как фирма, в настоящем учебнике применяются к государству, 
при этом выявляются важнейшие особенности экономического 
поведения государства, отличающие его от поведения фирм и домашних хозяйств. 
Цель данного учебника — изложение основ теории эффективного государства в рыночной экономике, описание особеннос



тей его функционирования в переходной экономике России и 
обоснование положений о направлениях реформирования в сфере 
государственной собственности, государственного предпринимательства, совершенствования управления общественными финансами в контексте реформы федеративных отношений и местного 
самоуправления.
 В отличие от аналогичных курсов, читаемых в западных университетах, в настоящем курсе отражена специфика развития и 
функционирования общественного сектора в переходной экономике, в том числе и в современной экономике России. Теоретический анализ особенностей функционирования общественного 
сектора в условиях переходной экономики представляет собой 
новую и во многом неисследованную проблему. Кроме того, для 
того чтобы сформировать эффективный механизм функционирования общественного сектора в переходной экономике, необходимо изучать опыт рыночных экономик и возможности его 
использования в развитии общественного сектора, который возник в административнокомандной системе и который во многом 
унаследовал ее недостатки. Все это делает предлагаемый учебник 
важным и актуальным для подготовки нового поколения российских экономистов.
Курс преследует несколько важнейших целей. В частности, 
освоив курс, студент должен получить возможность:
вопервых, понять необходимость развития государственного 
сектора как в рыночной, так и в переходной экономике;
вовторых, теоретически обосновать необходимость государственного вмешательства в рамках микроэкономики с позиций эффективности и справедливости;
втретьих, ознакомиться с теорией общественного выбора, 
определить проблемы и трудности государственного регулирования экономики — другими словами, выявить недостатки («изъяны») государства, сопоставить их с недостатками 
(«изъянами») рынка;
вчетвертых, более подробно ознакомиться с основными направлениями развития государственного сектора в экономической и социальной сферах, механизмом и инструментами 
государственного вмешательства в экономику.
Кроме этого студент должен уметь:
формулировать и анализировать доводы за и против экономической роли государства в рыночной экономике; 

•

•

•

•

•

формулировать и анализировать доводы за и против экономической роли государства в переходной экономике, того 
или иного направления государственного вмешательства в 
переходной экономике России;
обосновывать и понимать закономерности деятельности общественного сектора экономики и параметры его эффективности.
Важнейшей предпосылкой освоения этого курса является изучение курса экономической теории — главным образом, микроэкономики и теории переходной экономики. Предполагается, 
что студент, начавший изучение курса «Экономика и финансы 
общественного сектора», знаком со многими понятиями и концепциями микроэкономики, в частности с такими, как теория 
спроса, теория предложения, теория потребительского поведения, 
теория поведения производителя (теория фирмы), модели рынка, 
концепция недостатков (институциональных изъянов) рыночной 
экономики, сущность переходной экономики, содержание и направления рыночных преобразований в переходной экономике. 
Структура учебного пособия состоит из IХ разделов.
Раздел I. Институциональные изъяны рынка и необходимость 
государственного вмешательства в экономику. Изложение теоретических проблем экономики общественного сектора начинается с 
обоснования необходимости государственного вмешательства в 
рыночную экономику. Это обоснование дается в рамках микроэкономической теории с позиций экономической эффективности 
и социальной справедливости. Этим проблемам посвящены главы 
1—5 настоящего учебника. Особое внимание при этом уделяется 
теории общественных благ, внешних эффектов и асимметричной 
информации. 
Раздел II. Общественный выбор. В главах 6—7 рассматривается 
теория общественного выбора и анализируются «изъяны» государства. Таким образом, концепция недостатков рынка рассматривается вместе с концепцией недостатков государства, сравниваются положительные и отрицательные стороны этих двух общих 
институтов рыночной экономической системы.
Раздел III. Эффективность государственного сектора и проблема его реформирования. В главах 8—9 рассматриваются проблема 
эффективности государственного сектора в рамках анализа затрат 
и результатов, особенности ценообразования в государственном 
секторе. 

•

•

Раздел IV. Теория общественных финансов в экономической мысли. Главы 10—12 посвящены анализу исторического зарождения 
и эволюции теорий государственных финансов в различных исторических школах экономической мысли — от меркантилизма 
до современного институционализма, развитию теории бюджета, 
теориям государственных финансов, используемых в моделях макроэкономического регулирования.
Раздел V. Общественные финансы. В главах 1—15 анализируются финансы общественного сектора в структуре финансовой 
системы в целом, затем основные их составляющие — современная 
бюджетная система России, бюджетные и внебюджетные фонды в 
структуре общественных финансов, их масштабы и роль в общественном воспроизводстве общественных благ. 
Раздел VI. Государственные расходы. Этот раздел посвящен 
теории государственных расходов как выбору между равенством 
и экономической эффективностью, затем дается сравнительный 
анализ политики государственных расходов в странах с развитой 
рыночной экономикой и в современной России, анализируются 
расходы общественного сектора России на социальную сферу.
Раздел VII. Государственные доходы. В данном разделе (главы 16—18) излагается теория налогообложения — сфера действия 
налогов, распределение налогового бремени, оптимальное налогообложение. При рассмотрении этих теоретических проблем 
особое внимание уделяется специфике государственных доходов 
в современной экономике России. В этих целях анализируются 
налоговая система России, а также налоговые реформы последнего 
десятилетия. 
Раздел VIII. Бюджетный федерализм и регулирование бюджетов 
разных уровней. Одним из важнейших разделов учебника являются 
главы, посвященные сущностным принципам бюджетной системы 
в федеративном государстве, каким стала Российская Федерация, 
став членом клуба немногочисленных государств с федеративным 
устройством, признанным прогрессивным продуктом эволюции 
форм государственного устройства в ХХ в. Этих государств насчитывается всего 22 из более чем 200, зарегистрированных в ООН. 
Вместе с тем страны с федеративным устройством как наиболее 
прогрессивным объединяют более / территории и существенную 
долю населения земного шара. Именно поэтому изучение концепций бюджетного федерализма, его механизмов и инструментов, 
а также зарубежных моделей стало предметом рассмотрения глав 
21—22, а особенности российского бюджетноналогового федера

лизма и практики его реализации последних десятилетий в Российской Федерации в ходе реформы федеративных отношений 
и местного самоуправления стали предметом анализа главы 2 
учебника.
В разделе IX «Финансы некоммерческого сектора» рассматриваются особенности некоммерческого сектора как естественного 
союзника общественного сектора экономики в производстве и доставке потребителю благ коллективного пользования и дифференцированного ассортимента. Для этого анализируются источники 
формирования ресурсов некоммерческого сектора, а также формы 
законодательного, организационного и финансового регулирования деятельности некоммерческого сектора.
Учебник включает в себя вопросы для повторения и задания 
в конце каждого раздела, списки литературы, общий глоссарий. 
Глоссарий, который объединяет важнейшие термины и понятия, 
приводится в конце учебника.
Учебник состоит из двух частей: автором части первой «Экономика общественного сектора» (разделы I—III) является канд. экон. 
наук, проф. кафедры политэкономии РУДН Валерий Анатольевич 
Исаев, части второй «Финансы общественного сектора» — д-р. 
экон. наук, проф., зав. кафедрой политэкономии РУДН Елена 
Васильевна Пономаренко. Первая часть учебника была подготовлена в 2002—200 гг. в рамках проекта Национального фонда 
подготовки кадров (НФПК) «Совершенствование преподавания 
социальноэкономических дисциплин в вузах».
Авторы выражают глубокую благодарность профессору Саре 
Конноли из Университета Восточной Англии, профессору Лутонского университета Яну Фриббансу, уважаемым российским 
коллегам, давно и плодотворно исследующим проблематику общественного сектора, — профессору МГУ им. М.В. Ломоносова 
Евгению Николаевичу Жильцову, профессору ГУ ВШЭ Льву Ильичу Якобсону, а также всем, кто поддержал нас в разное время в 
увлеченности этой новой и весьма плодотворной теорией. Будем 
рады любым критическим замечаниям, предложениям по усовершенствованию нашего учебника.

Часть первая
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ 
ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

Раздел I
 ИНСТИТуцИОНАльНыЕ ИзъЯНы РыНКА 
И НЕОБхОДИМОСТь ГОСуДАРСТВЕННОГО 
ВМЕшАТЕльСТВА В ЭКОНОМИКу

Глава1
ПРЕДМЕТ ЭКОНОМИКИ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА. 
ИзъЯНы РыНКА И ГОСуДАРСТВЕННОЕ ВМЕшАТЕльСТВО 
В ЭКОНОМИКу
 
1.1.  Предмет экономики общественного сектора.
1.2.  Сущность государства в экономической теории.
1.3.  Экономическая роль государства.
1.4.  Масштабы государственного сектора экономики и тенден- 
 
ции его развития.
1.5.  Изъяны рынка и необходимость государственного вмешатель- 
 
ства в экономику.

1.1. ПРЕДМЕТ ЭКОНОМИКИ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

Государство так или иначе воздействует на все сферы рыночной 
экономики — на производство, обмен и потребление. Возьмем, 
например, производство, рынок и потребление автомобилей в 
США. Это производство в рамках крупных корпораций. Цены 
формируются на рынке автомобилей под воздействием спроса и 
предложения. Внешне кажется, что это свободный рынок, независимый от государства. Но при ближайшем рассмотрении оказывается, что это далеко не так. 
Начнем с того, что нельзя построить автомобильный завод в любом месте по желанию компании. Землепользование регулируется как на уровне всего общества, так и на местном уровне. 

•

Под влиянием государства находятся и затраты на производство автомобилей, хотя бы потому, что правительство устанавливает минимальную заработную плату. 
Развитие производства автомобилей зависит от конкуренции 
со стороны иностранных автомобильных компаний, а эта конкуренция либо ограничивается, либо стимулируется внешнеторговой и валютной политикой правительства. 
Далее Федеральная торговая комиссия определяет, является 
ли реклама автомобилей адекватной или она дезориентирует 
покупателей. 
Антимонопольное законодательство запрещает повышение 
цен по соглашению между производителями автомобилей. 
Управление по здоровью и охране труда заставляет компании 
придерживаться правил охраны труда и здоровья рабочих на 
автомобильных заводах. 
Государственная система социального обеспечения выделяет 
средства в случае потери трудоспособности. 
Федеральная резервная система (центральный банк) влияет 
на размеры кредита, предоставляемого автомобильным компаниям, воздействуя различными способами на количество 
денег в обращении. 
Министерство финансов воздействует на размеры капиталовложений в производство автомобилей, меняя налог на 
прибыль и предоставляя налоговые льготы. 
И т.д. 
Об экономической роли государства можно судить и по фактам 
нашей повседневной жизни. Например, когда утром мы готовим 
завтрак, то используем электроэнергию, произведенную в государственной компании. По дороге в университет мы спускаемся в 
метро, пересаживаемся на автобус — оба вида транспорта находятся в ведении городских властей, т.е. организуются государственными предприятиями. Ктото из вас в перемену закурил сигареты, 
стоимость которых в значительной степени зависит от акцизного 
налога. А ваше обучение в университете в основном финансируется государством, и т.д. Что бы вы ни делали, ваши решения в 
значительной степени находятся под воздействием государственной экономической политики, общественного (государственного) 
сектора экономики. 
Рыночная экономика в любой стране представляет собой смешанную экономическую систему, состоящую из двух важнейших 
секторов — частного и общественного. 

•

•

•

•

•

•

•

•

•

Как правило, под общественным сектором экономики понимают государственный сектор. Вместе с тем в принципе понятие 
общественного сектора несколько шире, в него входят также бесприбыльные предприятия общественных организаций, коллективные предприятия, общественные и религиозные организации, 
предоставляющие различного рода услуги, связанные главным 
образом с социальным обеспечением населения. 
Иногда все эти организации объединяют одним термином — некоммерческие организации. Другой, но менее распространенный 
термин — третий сектор экономики. Имеется в виду, что первые два 
сектора — это частный и государственный, а третий — это сектор 
некоммерческих организаций. Эти общественные объединения, 
так же как и государство, перераспределяют ресурсы общества. 
Они выполняют свои общественные функции на нерыночной, 
бесприбыльной основе. В основе их деятельности лежат нравственные принципы, одним из которых является альтруизм.
Общественный сектор экономики — это в основном государственный сектор экономики плюс некоммерческий сектор. 

Государственный сектор экономики представляет собой систему государственных финансов, государственных предприятий, 
других государственных ресурсов (например, государственные 
земли, запасы полезных ископаемых).

Некоммерческий сектор экономики, или так называемый третий сектор, включает в себя разнообразные некоммерческие 
общественные организации, выполняющие функции как государственного, так и частного сектора с использованием нерыночных принципов распределения ресурсов.
Во многих странах государственный сектор экономики принято 
называть общественным. Государство в принципе представляет 
интересы граждан — членов общества, поэтому государственный 
сектор экономики и называют общественным сектором. В рамках настоящего учебника мы будем использовать термины «общественный сектор» и «государственный сектор» как синонимы, 
понимая, что между ними есть некоторые различия.
Определяя предмет экономики общественного сектора, необходимо выделить несколько аспектов этой проблемы. 
Экономика общественного сектора рассматривает экономическое 
поведение государства как одного из субъектов рыночной экономики. 
Анализ этого поведения осуществляется с позиций микроэкономической теории.