Социальная поддержка: уроки кризисов и векторы модернизации

Российская академия народного хозяйства
и государственной службы
при Президенте Российской Федерации
СОЦИАЛЬНАЯ
ПОДДЕРЖКА:
УРОКИ КРИЗИСОВ
И ВЕКТОРЫ
МОДЕРНИЗАЦИИ
Москва
Издательство «Дело»
2010

УДК 364.048.4
ББК 65.261.55
 
С69
Серия
«Экономическая политика:
между кризисом и модернизацией»
Проект выполнен в рамках тематики экспертного совета
при Правительственной комиссии по повышению
устойчивости развития российской экономики 
Ответственные редакторы
Т.М. Малева и Л.Н. Овчарова
Авторы:
Т.М. Малева (введение, гл. 1, 2, 3, разд. 3.1, заключение); 
Л.Н. Овчарова (гл. 1, 2, 3, разд. 3.1, заключение); А.Я. Бурдяк 
(разд. 1.3, 2.3); Н.В. Зубаревич (разд. 1.1, 1.3, 3.2); А.И. Пишняк 
(разд. 1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 3.3); Д.О. Попова (разд. 1.1, 1.2, 2.1, 3.2); 
О.В. Синявская (разд. 1.1, 1.3, 2.1, 2.3, 3.3)
При участии: А.С. Бабкина (разд. 1.3, 2.1, 3.3); Е.Б. Головляницина 
(разд. 1.3, 3.3); Е.А. Горина (разд. 1.1, 3.2); М.А. Малкова (раз. 1.1, 
2.3, 3.2); А.С. Сухова (разд. 2.3); А.О. Тындик (разд. 2.4)
С69 
Социальная поддержка: уроки кризисов и векторы модернизации / Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова, А.Я. Бурдяк, Н.В. Зубаревич, А.И. Пишняк, Д.О. Попова, О.В. Синявская / под ред. 
 
Т.М. Малевой, Л.Н. Овчаровой — М.: Издательство «Дело» 
РАНХ, 2010. — 336 с. — (Cер. «Экономическая политика: между кризисом и модернизацией»).
ISBN 978-5-7749-0639-0
Книга посвящена исследованию уровня благосостояния населения современной России и системы социальной поддержки его отдельных уязвимых групп. Подробно анализируются траектории изменения реальных 
доходов населения на разных этапах экономического развития – в период 
глубокого затяжного кризиса 1990-х, устойчивого этапа экономического роста 2000-х гг. и в ходе экономического кризиса 2008–2009 гг. В общем контексте особое внимание уделяется анализу масштаба и динамики бедности 
российского населения.
Адресована широкому кругу читателей, включая представителей исполнительной и законодательной власти федерального и регионального уровней, 
бизнесменов, исследователей различного профиля – экономистов, социологов, демографов и пр.
УДК 364.048.4
ББК 65.261.55
ISBN 978-5-7749-0639-0
© Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте 
Российской Федерации, 2010

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 
......................................................................................6
Глава 1. Особенности формирования
и использования доходов населения России 
на разных этапах экономического цикла
1.1. Основные тенденции в изменении доходов 
и расходов населения за постсоветский период .....................13
1.1.1. Макроэкономическая динамика уровня, 
структуры и дифференциации доходов .........................13
1.1.2. Параметры пенсионного обеспечения
в контексте влияния на доходы населения ...................23
1.1.3. Региональные различия в доходах .................................31
1.1.4. Структура использования денежных доходов 
...............40
1.1.5. Субъективные оценки изменения уровня 
жизни и потребительских настроений 
..........................44
1.2. Неравенство в распределении доходов населения: 
факторы развития и стагнации ...............................................47
1.2.1. Макроэкономический мониторинг дифференциации 
доходов населения: возможности и ограничения .........47
1.2.2. Государственная политика регулирования доходов 
и ее влияние на дифференциацию ................................60
1.2.3. Статическая и динамическая декомпозиция 
неравенства на микроуровне: 
хорошие и плохие неравенства.......................................64
1.3. Влияние текущего экономического кризиса
на доходы населения ................................................................75
1.3.1. Эффекты влияния предыдущих кризисов
на динамику доходов ......................................................75

Оглавление
1.3.2. Доходы населения ..........................................................77
1.3.3. Оплата труда ...................................................................79
1.3.4. Пенсии ............................................................................87
1.3.5. Потребительские расходы
и дифференциация доходов 
...........................................92
1.3.6. Рынок труда ....................................................................96
1.3.7. Обзор программ поддержки занятости в России ....... 104
1.3.8. Региональный аспект ................................................... 126
Глава 2. Масштаб бедности
и формы социальной уязвимости
2.1. Уровень, структура и риски бедности различных 
групп населения .................................................................... 146
2.1.1. Масштаб и динамика бедности ................................... 146
2.1.2. Уровень, структура и риски бедности семей 
с детьми 
......................................................................... 151
2.1.3. Анализ уровня, структуры и рисков 
бедности пенсионеров 
.................................................. 164
2.1.4. Бедность трудоспособных: 
незанятые и низкооплачиваемые 
................................ 181
2.2.  
Детерминация основных факторов бедности 
...................... 187
2.2.1. Индивидуальный уровень ........................................... 187
2.2.2. Домохозяйственный уровень 
....................................... 190
2.3. Экономический кризис и группы риска .............................. 193
2.3.1. Риски ипотечных заемщиков 
в условиях текущего экономического кризиса ........... 194
2.3.2. Доходы пенсионеров выросли, 
но в чем их уязвимость? ............................................... 209
2.3.3. Социальные услуги детям ........................................... 220
2.3.4. Частные социальные трансферты: 
алименты и содержание на детей ................................ 234
2.4. Социальные страты 
и потенциал противостояния кризису ................................. 247

Оглавление
Глава 3. Социальная защита населения:
эффекты, проблемы, вызовы
3.1. Современные концепции адресных программ 
социальной поддержки бедных ............................................ 257
3.2. Роль и место адресных программ поддержки 
бедного населения и других уязвимых групп 
в социальной политике России ............................................ 265
3.2.1. Этапы, трансформация и основные вызовы 
в системе социальной защиты населения 
................... 265
3.2.2. Охват населения адресными программами 
для бедных 
.................................................................... 286
3.2.3. Социальная доплата к пенсии ..................................... 294
3.2.4. Кризис и реакция регионов: изменения 
нормативно-правовой базы субъектов РФ ................. 300
3.3. Влияние мер правительственной антикризисной 
программы на уровень доходов населения 
и масштаб бедности ............................................................... 310
3.3.1. Обзор антикризисных мер, 
адресованных населению ............................................ 310
3.3.2. Моделирование эффектов от реализации 
антикризисных мер, адресованных населению ......... 314
Социальная поддержка населения и политика 
борьбы с бедностью: векторы модернизации 
Вместо заключения ................................................................. 325
 

ВВЕДЕНИЕ
Поиск наиболее эффективных вариантов развития страны еще 
на докризисном этапе привел большинство политиков и экспертов 
к осознанию необходимости модернизации, охватывающей всю 
систему экономических, социальных, политических и иных отношений1. Экономический кризис 2008—2010 гг. еще более обострил 
этот вопрос: не является ли кризис стимулом к поиску решений, 
которые в предшествующие благоприятные периоды были либо не 
видны, либо не нужны? Очевидно, что несмотря на то что кризис 
был спровоцирован внешними по отношению к российской экономике факторами, он в полной мере обнажил все деформации и 
диспропорции в российской экономике и в обществе. И желаемое 
завершение мирового кризиса отнюдь не будет означать решение 
внутренних российских экономических и социальных проблем. 
Более того, их нерешенность может стать барьером для эффективного выхода страны на посткризисную траекторию развития.
Суть модернизации сводится к формированию сильной в экономическом, политическом, научном, военном и иных отношениях страны при росте благосостояния ее населения. Одна из основных 
черт современного общества состоит в том, что на первый план 
выходят проблемы развития человека, инвестиций в человеческий капитал, повышения производительности труда. В мире сложилось понимание того, что главное конкурентное преимущество 
1 
См.: Побережников И.В. Переход от традиционного к индустриальному обществу: теоретико-методологические проблемы модернизации. 
М.: РОСПЭН, 2006; Коалиции для будущего. Стратегии развития России / СИГМА. М.: РИО-центр, 2007; Россия в 2008—2016 годах. Сценарии экономического развития / РИО-центр. М.: Научная книга, 2007; 
Модернизация России: условия, предпосылки, шансы. Сб. статей и материалов / под ред. В.Л. Иноземцева. М.: Центр исследований постиндустриального общества, 2009; Россия XXI века: образ желаемого завтра / 
ИНСОР. М.: Экон-Информ, 2010.

Введение
современной высокоразвитой страны связано с качеством человеческого капитала и факторами, которые непосредственно обеспечивают жизнедеятельность людей.
Россия — не единственная страна, которая столкнулась с проблемами коренного реформирования секторов, связанных с развитием человеческого потенциала. Этот кризис вообще не является 
посткоммунистической проблемой, а имеет глобальный характер. 
Все развитые страны мира сегодня стоят перед необходимостью 
существенной перестройки своих социальных систем, сформировавшихся в период, когда преобладало молодое население, продолжительность жизни была относительно невелика, а преобладавшее по численности сельское население почти не пользовалось 
услугами социального сектора. Сегодня ситуация коренным образом изменилась, и даже самые развитые страны с трудом справляются с резко возросшей социальной нагрузкой.
В современной России социальные проблемы отличаются особой остротой. Причины тому — неравномерное развитие 
различных сфер жизни и дисбаланс в системе социальных, политических, культурных и других факторов развития. Эти причины — важная особенность всех прежних попыток модернизировать Россию1. В результате страна с рыночной экономикой 
в процессе постиндустриального перехода живет с незавершенной 
демографической модернизацией2 и имеет модель социальной политики, сложившую 
ся в условиях индустриального социалистического общества3.
В современном мире социальное развитие идет по пути перераспределения функций по обеспечению уровня и качества жизни 
населения между обществом, рынками и семьей4. Применительно 
1 
Мау В.А. Логика российской модернизации: исторические тренды и современные вызовы // Газета.Ru. — Комментарии. 5.07.05. http://www.
gazeta.ru/comments/2005/07/04_a_309315.shtml
2 
Вишневский А.Г. Незавершенная модернизация в России // SPERO. ¹ 10. 
2009. Весна-лето. С. 55—82.
3 
Малева Т.М., Овчарова Л.Н. Социальный контекст модернизации // Модернизация России: условия, предпосылки, шансы. Сб. статей и материалов / под ред. В.Л. Иноземцева. М., 2009. С. 5—97.
4 
Esping-Andersen G. (ed.). Why We Need a New Welfare State? N.Y.: Oxford University Press, 2002. Ch. 1 «Towards the Good Society, Once Again»; EspingAndersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press, 
1990. 

Введение
к рыночной экономике и демократической политической системе 
с широким списком участников социального процесса эту триаду 
можно уточнить как перераспределение полномочий между государством и его социальными институтами, обществом в лице институтов гражданского общества и некоммерческих организаций, 
рынками, семьями, индивидами и социальными сетями. Вектор 
этого перераспределения — передача ряда функций и полномочий 
от семьи к рынкам и институтам. В свою очередь рынки предъявляют все более высокие требования к профессиональным и квалификационным качествам трудоспособного населения, ориентируясь на рост его экономической активности.
Вызовы современного мира особенно актуальны в отношении 
институтов социальной поддержки населения. Зрелость и эффективность любой социальной системы определяются отношением 
общества к слабым и незащищенным гражданам, которые существуют всегда и везде — вне зависимости от уровня социальноэкономического развития. Однако сегодня эффективные социальные системы выполняют не только традиционную функцию 
защиты или прямой поддержки людей с ограниченными конкурентоспособными возможностями, но и функцию активизации их 
экономического и социального потенциала с соответствующими 
контрольными механизмами. Речь идет о поиске механизма функционирования общества не только свободных, но и ответственных 
людей; все социальные институты должны выстраиваться в соответствии с этим императивом.
По какой траектории развивались процессы в социальной сфере России и в какой мере они соответствовали общемировым тенденциям1?
На п е р в о м  э т а п е  постреформенного периода (первая половина 1990-х гг.) социальная политика имела дело с последствиями экономических преобразований и трансформировала институты социальной сферы как реакцию на экономические реформы. 
Переход к рыночным отношениям потребовал формирования 
новых институтов поддержки для новых групп риска, например, безработных. Несмотря на введение страховых принципов 
1 
См.: Малева Т.М., Овчарова Л.Н. Социальная модернизация в России: теория, история, вызовы // SPERO: Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. 2009. ¹ 10.

Введение
формирования финансовых ресурсов, направляемых на обеспечение социальных гарантий (пенсионное и социальное обеспечение 
граждан, оплата их лечения, выплата пособий по безработице и 
пр.), главной чертой этого периода стало усиление патернализма 
и популизма, выразившееся в принятии законов, дававших право 
на различные социальные выплаты и льготы. Реальным итогом 
этой политики стала невозможность государства в полном объеме выполнять данные населению социальные обязательства. Государство не смогло дать своим гражданам финансовых ресурсов 
и институтов, помогающих противостоять последствиям длительного структурного кризиса, не создало стимулов к активизации 
собственного экономического потенциала населения.
C середины 1990-х (1996—2005 гг.) начался в т о р о й  э т а п 
в формировании социальной политики. Был реализован целый 
ряд реформ, соответствующих принципам рыночной экономики. 
Наиболее масштабными в сфере социальной поддержки можно 
считать пенсионную реформу и формирование системы адресных 
пособий для бедных. Произошло перемещение широкого круга 
полномочий системы социальной защиты с федерального уровня на региональный. Тем не менее и в этот период успехи были 
весьма скромными: пенсионная реформа не привела к радикальному изменению уровня благосостояния пенсионеров, а система 
социальной защиты не стала адресной. В совокупности данные 
программы охватывали треть домохозяйств, что почти в 2 раза 
превышает реальный уровень бедности. Бо
' льшая часть ресурсов 
направлялась небедным, а реально бедные либо получали от государства крайне слабую поддержку, либо вообще оказывались вне 
ее действия.
На т р е т ь е м  э т а п е  (2005—2009 гг.) произошло стремительное перемещение социальных проблем с политической периферии в эпицентр социально-экономических программ и политики. Самым значимым событием стала реформа, получившая 
название «монетизация льгот». Независимо от оценок ее результатов нельзя не признать, что монетизация льгот является крупномасштабным модернизационным проектом. В его основе лежала 
попытка сокращения ареала распространения льгот и приведения 
социальных обязательств государства в соответствие с ресурсным 
обеспечением.

Введение
В 2005—2007 гг. социальные программы не покидали первых 
мест в политической повестке государства —  произошла реализация четырех приоритетных национальных проектов — «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье», «Развитие 
сельского хозяйства», осуществлялась масштабная демографическая программа. Это была тактика «прорыва». Национальные 
социальные проекты и программы определили логичную цепь 
событий в связи с ростом ресурсов, которые дала стране положительная макроэкономическая динамика, и в самом этом факте нет 
ничего иррационального.
Однако можно ли эти социальные программы рассматривать 
как модернизационные действия? Риторика, их сопровождавшая, была именно такой. Между тем, как показывает опыт прошлых лет1, они имели ярко выраженный затратный характер при 
их очевидной сверхзадаче — за счет увеличения государственного финансирования ослабить напряженность наиболее значимых 
проблем и продемонстрировать населению заботу о состоянии социальной сферы2. Модернизация самих институтов как процесс 
перехода к новым, современным принципам функционирования 
не являлась целью социальных программ второй половины 2000-х 
гг. Большинство социальных инициатив, в том числе в системе 
социальной защиты населения, по своему замыслу были направлены на догоняющее развитие, но по содержанию и результатам 
достигалась иная, гораздо более простая цель: на этапе экономического роста и расширения бюджетных возможностей государство пыталось отдать своеобразный долг социальной сфере, которая долгое время находилась вне поля политического внимания и 
выполняла роль «подушки безопасности» для болезненных экономических реформ. Институциональная модернизация социальной сферы по существу вновь осталась за кадром.
Именно в этом заключаются уроки российских кризисов с точки зрения социального развития. Тема модернизации отнюдь не 
исчерпывается вновь и вновь звучащими обещаниями государства 
1 
Гонтмахер Е.Ш. Национальные проекты: первые итоги реализации // 
SPERO. 2008. ¹ 8. Весна-лето. 
2 
Разумеется, неслучайно старт перечисленных социальных программ 
пришелся на предвыборный период большого электорального цикла, 
охватывающего выборы в Государственную Думу в конце 2007 г. и президентские выборы в начале 2008 г.