Экологическое законодательство субъектов Российской Федерации

В. В. Никишин
Экологическое
законодательство
субъектов
Российской
Федерации
Учебное пособие
НОРМА
ИНФРА	М
Москва, 2010

УДК 349.6(470)(075.8)
ББК 67.407(2Рос)я73
Н62
Сведения об авторе
Владислав Васильевич Никишин — доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой гражданского права и процесса Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева. Автор более
80 публикаций по экологическому, земельному и гражданскому законодательству, в том числе учебника «Земельное право» (М., 2003) — в соавторстве, монографии «Экологическое законодательство: правотворчество субъектов Российской Федерации» (М., 2004), «Комментария к
Земельному кодексу Российской Федерации» (главы 6, 10) (М., 2007).
Рецензенты:
Волков Г. А., доктор юридических наук, профессор кафедры экологического
и
земельного
права
юридического
факультета
МГУ
им. М. В. Ломоносова;
Крассов О. И., доктор юридических наук, профессор кафедры
экологического и земельного права юридического факультета МГУ
им. М. В. Ломоносова.
Никишин В. В.
Н62
Экологическое законодательство субъектов Российской
Федерации : учеб. пособие / В. В. Никишин. — М. : Норма :
ИНФРА-М, 2010. — 96 с.
ISBN 978-5-468-00178-3 (Норма)
ISBN 978-5-16-004392-0 (ИНФРА-М)
Учебное пособие посвящено исследованию проблем правотворчества
в процессе становления и развития экологического законодательства
субъектов Российской Федерации. Рассматриваются вопросы, касающиеся формирования экологического законодательства субъектов Федерации, возможностей их правотворчества в сфере охраны окружающей
среды, использования природных ресурсов, полномочий органов государственной власти субъектов. Анализируются участие субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе по вопросам охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов, формы эколого-правовых актов и практика применения правил юридической техники
в правотворчестве субъектов Федерации.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов,
должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации, а также для всех интересующихся вопросами экологического законодательства.
УДК
349.6(470)(075.8)
ББК
67.407(2Рос)я73
© Никишин В. В., 2008

Содержание
Введение...........................................................................................7
Глава 1. Понятие «законодательство»
в экологическом праве России ......................................9
Глава 2. Участие субъектов Российской Федерации
в федеральном законодательном процессе
по вопросам охраны окружающей среды
и использования природных ресурсов ........................22
Глава 3. Обязанности субъектов Российской Федерации
по формированию собственного законодательства
об охране окружающей среды и использовании
природных ресурсов ......................................................25
Глава 4. Факторы правообразования в сфере формирования
экологического законодательства
субъектов Российской Федерации ...............................30
Глава 5. Разграничение собственности
на природные ресурсы и правотворческий процесс
в субъектах Российской Федерации ............................37
Глава 6. Возможности правотворчества
субъектов Российской Федерации в сфере охраны
окружающей среды и использования
природных ресурсов ......................................................47
Глава 7. Полномочия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации
в сфере охраны окружающей среды
и природопользования,
их финансовое обеспечение .........................................51
Глава 8. Договорное разграничение правотворческих
полномочий Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации
в сфере охраны окружающей среды
и использования природных ресурсов .........................60

Экологическое законодательство субъектов РФ
Глава 9. Формы эколого-правовых актов
субъектов Российской Федерации ...............................65
Глава 10. Правила юридической техники
в правотворческом процессе
субъектов Российской Федерации
по вопросам охраны окружающей среды
и использования природных ресурсов ......................69
Глава 11. Правотворческий процесс и эффективность
экологического законодательства
субъектов Российской Федерации .............................76
Глава 12. Основные положения концепции развития
экологического законодательства
субъектов Российской Федерации .............................83
Нормативные правовые акты и литература ..................................88

Введение
Россия — одна из мировых держав, обладающая обширной
территорией с различными природно-климатическими условиями, обилием природных ресурсов. Разумное использование
этого потенциала предоставляет все возможности для устойчивого развития российского общества и государства и во многом
зависит от средств правового воздействия на общественные отношения по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов, складывающиеся в субъектах РФ.
Актуальность исследования регионального российского экологического
законодательства
обусловлена
необходимостью
обеспечить использование природных ресурсов как основы устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации. Эта проблема не
может быть решена без выявления потребностей природопользования, достаточных для устойчивого экономического развития субъектов РФ и Российской Федерации в целом, при сохранении возможности региональной природной среды к самовосстановлению, обеспечении экологических прав и интересов
будущих поколений российских граждан.
Научный и практический интерес представляет определение
сферы общественных экологических отношений, требующих
регионального правового регулирования, что возможно лишь
при четком осознании экологических проблем регионального и
межрегионального уровней.
Решения о правовом регулировании соответствующей сферы общественных отношений в области охраны окружающей
среды, природопользования должны приниматься с учетом
перспектив развития Российской Федерации и ее субъектов.
Представляется, что в региональном законодательстве должен
быть достигнут компромисс между экономическими интересами природопользователей и экологическими интересами населения как в регионах, так и в Российской Федерации в целом.
Получение прибыли от использования природных ресурсов, в
которой заинтересованы Российская Федерация и ее субъекты,

Экологическое законодательство субъектов РФ
должно быть опосредовано строгим соблюдением равных для
каждого прав на благоприятную окружающую среду и доступа к
природным ресурсам.
Современные условия российской действительности диктуют
потребность создания концепции становления и развития регионального экологического законодательства, эффективность
применения которого должна быть обеспечена путем принятия
нормативных правовых актов, необходимых и достаточных для
субъектов Российской Федерации, обладающих различными
природоресурсными потенциалами.

Г л а в а 1
Понятие «законодательство»
в экологическом праве России
В юридической науке отмечается недостаточная разработанность вопроса о соотношении таких категорий, как институт
права и институт законодательства, отрасль (подотрасль) права
и отрасль (подотрасль) законодательства1. Более того, в теории
и практике правового регулирования до конца не внесена ясность в содержание понятий: «источник права», «форма права»,
«система права», «закон», «законодательство», «система законодательства», «система нормативных правовых актов». Их смешение или подмена приводят к ошибкам в правотворчестве,
правоприменении, толковании правовых актов.
Привычная формулировка — «законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения; в случае противоречия между федеральным законом и
иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон» (ст. 3 Федерального закона от 6 октября
1999 г. «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации»2) — на первый взгляд
понятна и не вызывает возражений. Однако в ст. 7—8 того же Закона под нормативными правовыми актами субъекта РФ понимаются не только законы, но и конституции (уставы). Еще большую путаницу вносит ст. 27 Закона, в соответствии с которой
под правовыми актами понимаются только ненормативные правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица
субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа
1 См.: Системность законодательства как фактор повышения его
качества // Государство и право. 2002. ¹ 8. С. 5.
2 СЗ РФ. 1999. ¹ 42. Ст. 5005.

Экологическое законодательство субъектов РФ
государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта РФ, а также правовые акты
должностных лиц указанных органов, хотя, как известно, они
могут носить как нормативный, так и ненормативный характер.
Иное толкование указанной статьи приведет к явному противоречию: правовые акты законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить законам того же субъекта РФ.
Представителями науки экологического права неоднократно
ставился вопрос о необходимости согласования нормативного
понятийного аппарата, т. е. о том, что в нормативных актах
следует использовать понятия в одинаковом или, по крайней
мере, сопоставимом значении1.
Разное содержание вкладывается и в понятие «законодательство». Если одни понимают его как совокупность всех нормативных правовых актов, а не только законов2, то другие предлагают сузить его терминологическое значение, трактовать как
систему взаимосвязанных законов, отмечая, что при включении в состав законодательства не только законодательных, но и
иных нормативных правовых актов затрудняется переход к состоянию правового государства3.
И. А. Игнатьева называет три основных значения термина
«законодательство»: 1) весь комплекс издаваемых в России нормативных правовых актов; 2) совокупность нормативных правовых актов высшего законодательного органа, Президента РФ
и Правительства РФ, а также соответствующих государственных органов субъектов РФ; 3) комплекс законов, принимаемых
на уровне Российской Федерации и ее субъектов (все нормативные акты высших органов законодательной власти РФ и
субъектов РФ)4. В результате под законодательством предлагается понимать совокупность законодательных актов.
1 См.: Проблемы развития системы российского экологического
законодательства // Государство и право. 1995. ¹ 2. С. 55.
2 См.: Казанцев М. Ф. Законодательная деятельность субъектов
Российской Федерации. Проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург, 1998. С. 12.
3 См.: Купин В. А. Законодательство Республики Адыгея. Майкоп,
1998. С. 46.
4 См.: Игнатьева И. А. Экологическое законодательство России и
проблемы его развития. М., 2001. С. 10—11.