Порядок применения штрафов и иных административных мер

А.С. Дугенец, М.Я. Масленников

Порядок применения штрафов
и иных административных мер

Постатейные научно-практические комментарии
глав 24—32 Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях
с официальными разъяснениями высших судебных
органов Российской Федерации
по состоянию на 10 февраля 2012 г.

Рекомендовано в качестве учебного пособия для студентов
высших учебных заведений, обучающихся по группе специальностей
«Юриспруденция»

МОСКВА
ИД «ФОРУМ» — ИНФРА-М
2012

Дугенец А.С., Масленников М.Я.
Порядок применения штрафов и иных административных мер. Постатейные научно-практические комментарии глав 24—32 Кодекса Российской Федерации об 
адми нистративных правонарушениях: учебное пособие / 
А.С. Дугенец, М.Я. Масленников. — М. : ИД «ФОРУМ» : 
ИНФРА-М, 2012. — 336 с. — (Высшее образование).

ISBN 978-5-8199-0511-1 (ИД «ФОРУМ»)
ISBN 978-5-16-005506-0 (ИНФРА-М)

С учетом новейших изменений и дополнений Кодекса Российской 
Федерации об административных правонарушениях (по состоянию на 
10 февраля 2012 г.) в интересах правоприменительной практики популярно излагаются комментарии норм названного Кодекса и многих других законов, рассчитанные на их перспективное применение.
Правоприменительная практика отражена с учетом руководящих 
постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации и решений Верховного Суда Российской Федерации по конкретным делам 
об административных правонарушениях.
Издание рассчитано для сотрудников правоохранительных органов 
и иных читателей, может быть использовано в учебном процессе.

УДК 342.9
ББК 67.401

Д 80

УДК 342.9
ББК 67.401
 
Д 80

Р е ц е н з е н т ы:
ректор Омского юридического института,
Заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор Ю.П. Соловей;
доцент кафедры административного права Московского
государственного университета им. М.В. Ломоносова,
кандидат юридических наук, доцент А.А. Демин

 
© Дугенец А.С.,
ISBN 978-5-8199-0511-1 (ИД «ФОРУМ») 
 
Масленников М.Я., 2012
ISBN 978-5-16-005506-0 (ИНФРА-М) 
© ИД «ФОРУМ», 2012

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

АПК РФ 
— Арбитражный процессуальный кодекс 
Российской Федерации
БВС РФ, БВС 
— Бюллетень Верховного Суда Российской 
Федерации
БНА 
— Бюллетень нормативных актов 
федеральных органов исполнительной 
власти
ВАС РФ 
— Высший Арбитражный Суд Российской 
Федерации
Ведомости СНД и ВС — Ведомости Съезда народных депутатов 
и Верховного Совета Российской 
Федерации
Ведомости РСФСР 
— Ведомости Верховного Совета РСФСР
ГК РФ 
— Гражданский кодекс Российской 
Федерации
ГПК РФ 
— Гражданский процессуальный кодекс 
Российской Федерации
КоАП РФ 
— Кодекс Российской Федерации 
об административных правонарушениях
МВД России 
— Министерство внутренних дел Российской 
Федерации
Рос. газ. 
— Российская газета
УК РФ 
— Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК РФ 
— Уголовно-процессуальный кодекс 
Российской Федерации
СЗ РФ 
— Собрание законодательства Российской 
Федерации
ФМС России 
— Федеральная миграционная служба 
Российской Федерации

ПРЕДИСЛОВИЕ

В условиях проведения административной реформы в Российской 
Федерации закономерно и адекватно проявляется тенденция к обновлению и совершенствованию российских законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в административно-правовой сфере. При этом в правоприменительной 
практике возникают многие вопросы как позитивно-созидательного, 
так и административно-юрисдикционного характера. Таким образом, 
в интересах социального развития российского общества и государства проявляется объективная потребность в повышении правотворческой активности законодательной и исполнительной государственной власти, а также органов местного самоуправления.
Усложняющийся характер социального прогресса, повсеместная 
компьютеризация технологического обеспечения взаимодействия 
всех звеньев механизмов общественного развития, в свою очередь, 
требуют системного знания их особенностей, умений и практических 
навыков правильного применения правоустановлений. Особенно 
важны эти условия в сфере реализации юридической ответственности, в том числе — при применении мер административного наказания.
В Российской Федерации ежегодно привлекаются к административной ответственности многие десятки миллионов человек. И в каждом случае сотрудники правоохранительных органов обязаны обеспечить защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов отдельных 
граждан и юридических лиц, в силу преднамеренных действий или 
случайных обстоятельств оказавшихся в сфере действия законов об 
административной ответственности. При этом закон не делит участников таких сложных правоотношений на заведомо виновных или заведомо невиноватых — объем процессуальных прав и обязанностей 
примерно одинаков как для лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях, так и для 
тех, кто оказался потерпевшими (ср.: ст. 25.1 и 25.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Далее — 
КоАП РФ).
Конституционный принцип равенства российских граждан перед 
законом (ст. 19 Конституции Российской Федерации) воплощен в 
ст. 1.4, 1.5, 1.6 КоАП РФ и в других федеральных законах и законах 
субъектов Российской Федерации, определяющих основания и порядок привлечения к административной ответственности.
В соответствии с КоАП РФ уполномоченные на то органы и должностные лица применяют два вида мер административно-правового 
воздействия в отношении граждан и юридических лиц, оказавшихся 

 
Предисловие 
5

участниками правоотношений в связи с совершением административных правонарушений. К первому виду указанных мер относятся административные наказания, применяемые к гражданам либо юридическим лицам, виновным в совершении административных правонарушений, ответственность за которые установлена КоАП РФ и иными 
федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации. Такие административно-правовые меры законы называют административными наказаниями, их 8 видов. Они указаны в ст. 3.2 
КоАП и детально характеризуются в ст. 3.1—3.12 КоАП РФ.
В числе видов административных наказаний следующие:
1) предупреждение;
2) административный штраф, налагаемый в размерах: на граждан — до 5000 рублей; на должностных лиц — до 50 000 рублей; на 
юридических лиц — до одного миллиона рублей; но может быть и в 
кратных величинах;
3) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
4) лишение специального права, предоставленного гражданину, — 
на срок до трех лет (права управления транспортными средствами, права охоты);
5) административный арест гражданина — на срок до 15 суток;
6) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;
7) дисквалификация на срок от одного месяца до трех лет;
8) административное приостановление деятельности субъекта 
предпринимательской либо производственно-хозяйственной деятельности на срок до 90 суток.
Административные наказания являются установленными государством мерами юридической ответственности граждан и юридических лиц, виновных в совершении административных правонарушений, и применяются в целях предупреждения новых правонарушений 
как самими правонарушителями, так и другими лицами.
Принципиальные положения и общие правила назначения административных наказаний установлены в ст. 4.1—4.7 КоАП РФ. Эти 
правила являются едиными, в том числе и в случаях применения законодательства субъектов Российской Федерации, требуют квалифицированной оценки доказательств, профессионального умения и ответственного отношения к соблюдению процессуально-правовых норм на 
всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях.
Ко второму виду мер административно-правового воздействия относятся меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Это меры вспомогательного характера, они 

Предисловие

могут быть применены только по законным основаниям, в установленном законом порядке и только уполномоченными на то органами 
и должностными лицами.
Меры обеспечения применяются в целях пресечения административных правонарушений, установления личности правонарушителя, 
составления протокола об административном правонарушении при 
невозможности его составления на месте выявления админитсративного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного 
рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения вынесенного по делу постановления.
В ст. 27.1 КоАП РФ дан исчерпывающий перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях — их 11:
доставление;
• 
административное задержание;
• 
личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортных 
• 
средств, находящихся при физическом лице, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов;
изъятие вещей и документов;
• 
отстранение от управления транспортным средством соответс• 
твующего вида;
освидетельствование на состояние алкогольного опьянения;
• 
медицинское освидетельствование на состояние опьянения;
• 
задержание транспортного средства, запрещение его эксплуата• 
ции;
арест товаров, транспортных средств и иных вещей;
• 
привод;
• 
временный запрет деятельности.
• 
Названные меры различны по характеру воздействия на правонарушителей, некоторые из них существенно (хотя и на короткий срок) 
ограничивают права и свободы граждан. Такие меры применяются с 
соблюдением конституционных гарантий, процедур, государственного контроля и надзора за их применением.
В настоящем издании детально излагаются правовые основания и 
порядок применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Перед судом, коллегиальными органами и должностными лицами, наделенными полномочиями по применению мер административного наказания, стоит неизменная задача — обеспечить единообразное понимание законов, правильное и праведное их применение.
Российское законодательство о порядке рассмотрения дел об административных правонарушениях и применения к виновным граж

 
Предисловие 
7

данам и юридическим лицам административных наказаний значительно по объему и остается сложным для правоприменителей.
Нормы КоАП РФ, регулирующие порядок рассмотрения дел об 
административных правонарушениях, надо считать универсальными, 
так как они применяются при производстве и по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена 
Налоговым кодексом Российской Федерации, Федеральным законом 
Российской Федерации «Об исполнительном производстве», другими 
федеральными законами, а также законами всех субъектов Российской Федерации.
Компьютерная техника, безусловно, облегчает поиск и подбор 
правовых норм, подлежащих применению. Но пока нет и в обозримом 
будущем не будет техники и технологий в правоприменительном процессе, в том числе и по делам об административных правонарушениях, когда можно обойтись без участия человека в оценке доказательств, 
в определении вины правонарушителя и в определении вида и меры 
административного наказания.
Анализ правоприменительной практики показывает, что абсолютно во всех случаях отмены и изменений постановлений по делам 
об административных правонарушениях ошибки допускаются под 
влиянием так называемого человеческого фактора — из-за нарушения, главным образом, административно-процессуальных норм, 
регламентирующих порядок привлечения к административной ответственности.
Перечень недопустимых нарушений процессуально-процедурных 
правил, влекущих отмену или изменение постановлений по делам об 
административных правонарушениях, указан в ст. 30.7 КоАП РФ: недоказанность обстоятельств, на основании которых было вынесено 
постановление; нарушение процессуальных требований, повлекшее 
неполное и необъективное рассмотрение дела и назначение несправедливого административного наказания; рассмотрение дела неправомочным коллегиальным органом, судьей, должностным лицом. 
Если коротко сказать, то эти нарушения закона характеризуют правовой нигилизм, устранение которого связано с затратой дополнительного времени и сил.
Неправильное применение закона подрывает авторитет органов 
государства, применяющих закон, и даже порождает неверие в силу 
закона.
Приведенные здесь суждения о правовой значимости административно-процессуального фактора в правоприменении по делам об 
административных правонарушениях следуют из руководящих постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 
24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникших у судов при 

Предисловие

применении Кодекса Российской Федерации об административных 
правонарушениях» (с изменениями от 25 мая 2006 г. № 12 и от 11 ноября 2008 г.); от 24 октября 2006 г. № 18 «О некоторых вопросах, возникших у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (с изменениями от 11 ноября 2008 г.); от 27 декабря 2007 г. № 52 «О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских 
дел и дел об административных правонарушениях*.
Значительное количество дел об административных правонарушениях на основании ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ рассматривают арбитражные суды, в связи с чем Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации принял два руководящих постановления: от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в 
действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (в редакции на 20 ноября 2008 г.) и от 2 июня 2004 г. 
№ 4 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (в редакции 
на 20 ноября 2008 г.)**.
Большую научно-познавательную и практическую ценность содержат названные руководящие постановления Пленума Верховного 
Суда Российской Федерации, интегрирующие правоприменительную 
практику. Кроме этого, в «Бюллетене Верховного Суда Российской 
Федерации» регулярно публикуются материалы судебной практики по 
результатам рассмотрения наиболее сложных и полезных для правоприменителей дел об административных правонарушениях, а также 
разъяснения Верховного Суда РФ по поступающим вопросам***.

  * Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2005. № 6; 
2006. № 12; 2007. № 3 (далее — БВС РФ). Далее указываются только даты 
принятия названных постановлений. См.: Приложения.

 ** Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2003. 
№ 3; 2004. № 8. Далее указываются только даты принятия названных постановлений.

*** См., напр.: БВС РФ. 2003. № 12. С. 25—26; 2004. № 3. С. 27—28; № 7. 
С. 26—28; № 11. С. 29; 2005. № 1. С. 27—28; № 4. С. 26—28; № 7. С. 5—6; № 7. 
С. 25—28; № 9. С. 15, 16, 20, 21; № 10. С. 16—19, 26—28; № 11. С. 7—8; № 12. 
С. 13—17; 2006. № 3. С. 21—24; № 5. С. 18—23; № 9. С. 15—16; 20—21; № 11. 
С. 14—17; № 2007. № 6. С. 1—2; 22—24; № 11. С. 15—17; № 7. С. 21—23; № 8. 
С. 27—33; № 10. С. 20; № 11. С. 38—39; 2008. № 1. С. 19—20; № 2. С. 33—34; 
№ 5. С. 30—34; № 8. С. 30—32; 2008. № 11. С. 22—26; 2009. № 1. С. 1—2; № 2. 
С. 23—24; 29—32; № 5. С. 24—32; № 10. С. 18—20; № 11. С. 27—29; С. 33—34; 
2010. № 2. С. 32—34; С. 36—37; № 5. С. 27—29; С. 32—35; № 9. С. 29—35 и др.

 
Предисловие 
9

Несмотря на многочисленные и вполне квалифицированные источники профессиональной информированности, органы и должностные лица, применяющие федеральное и региональное законодательство об административной ответственности, допускают несоблюдение 
правовых предписаний, а в некоторых случаях — и прямое их нарушение. Вследствие этого при пересмотре постановлений по делам об административных правонарушениях по жалобам участников производства по таким делам отменяется до 40% указанных постановлений. 
А при пересмотре их, вступивших в законную силу, количество отменяемых постановлений — до 73%*.
По данным Тверского областного суда**, в 2007—2008 гг. количество отмененных постановлений в порядке судебного надзора еще более 
значительное — 85% от количества пересмотренных дел.
Кроме того, во многих случаях отмены и изменения постановлений по делам об административных правонарушениях предупреждаются устранением недостатков протоколов и иных материалов дел при 
их возвращении. Количество таких случаев возрастает. Так, только 
федеральными судами общей юрисдикции на основании п. 4 ч. 1 
ст. 29.4 КоАП РФ было возвращено правоохранительным органам: в 
2004 г. — почти 97 тысяч дел, в 2007 г. — почти 169 тысяч***.
Причины такой ситуации разные, но в их числе основные — это неправильное толкование закона и не единообразное его применение.
Законные и обоснованные постановления по делам об административных правонарушениях имеют незаменимое правовое значение. 
Особенно в случаях привлечения к административной ответственности за правонарушение, квалифицирующим признаком которого является наличие постановления о назначении административного наказания за аналогичное или однородное правонарушение. Таких случаев 
пока бывает немного (ч. 2 ст. 5.27, ч. 4 ст. 12.8, ч. 3 ст. 12.10 КоАП РФ). 
Но законы субъектов Российской Федерации «повторность» используют значительно шире — до 10 таких составов административных 
правонарушений (см., например: Закон Архангельской области от 
28 сентября 2007 г.; Закон Воронежской области от 31 декабря 2003 г.; 
Закон Кировской области от 26 июля 2002 г.)****.

   * Российская юстиция. 2007. № 5. С. 67—69; 2009. № 8. С. 63—71; 
2010. № 6. С. 61—71.

  ** Аналитическая справка Тверского областного суда. 2008 г.

 *** Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: автореф. дисс. … докт. юрид. 
наук. М., 2009. С. 18.

**** Здесь и далее использованы данные СПС «Консультант Плюс».

Предисловие

Указанное качество постановлений по делам об административных правонарушениях неизмеримо возрастет, если российское законодательство будет устанавливать уголовную ответственность за преступления с так называемой административной преюдицией, то есть в 
связи с повторным совершением деяния, подпадающего под признаки повторного административного правонарушения. По опыту ранее 
имевшейся правоприменительной практики, суды будут проверять в 
полном объеме законность первичного постановления по делу об административном правонарушении.
С учетом изложенного в настоящем издании даются научно-практические комментарии только «чисто процессуальных» правовых 
норм глав 24—32 КоАП РФ. Такой выбор в значительной мере обусловлен тем, что процессуально-правовые нормы КоАП РФ — это наиболее стабильная, наименее подверженная изменениям и дополнениям часть КоАП РФ. Здесь существенную роль выполняет сугубо 
прагматический интерес, и издание рассчитано на его длительное использование.
Отмеченное выше неадекватное понимание закона и неправильное его применение, это — недопустимое пренебрежение процессуальными нормами, это — правовой нигилизм, преодолевать который 
призывает Президент Российской Федерации Д.А. Медведев*.
Вопросы обеспечения правильного применения российского законодательства об административной ответственности неоднократно 
были предметом их рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации. Особое значение для правоприменительной практики 
имеет развернутое постановление Конституционного Суда от 16 июня 
2009 г. № 9-П**.
В ряду постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, посвященных проблемным и наиболее актуальным вопросам 
административной ответственности и порядку ее реализации, особо 
значимое и заметное место занимает постановление № 9-П от 16 июня 
2009 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации 

 * См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному 
Собранию // Рос. газ. 2008. 6 нояб. С. 3.

** СЗ РФ. 2009. № 27. Ст. 3382.