Региональная и социальная политика в России: "брак по расчету"

DOI 10.12737/1205.11 
Н.В. Зубаревич1

РЕГИОНАЛЬНАЯ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА 

В РОССИИ: «БРАК ПО РАСЧЕТУ» 

Российское пространство всегда было и остается барьером для мо
дернизации: страна имеет огромную территорию, слаборазвитую инфраструктуру, многоукладную экономику, сильные территориальные и 
поселенческие различия в уровне и образе жизни. В современной 
России, помимо объективных барьеров пространственного развития, 
сильны и институциональные: региональная политика неэффективна и 
напоминает советское «размещение производительных сил», а социальная политика крайне унифицирована и не учитывает территориальных различий, хотя реализуется в основном в регионах. Можно ли 
сделать более эффективными и интегрированными эти два направления 
политики и что для этого нужно делать? Прежде всего — определить 
приоритеты.

1. ЧТО ТАКОЕ МОДЕРНИЗАЦИЯ В ПРОСТРАНСТВЕННОМ 

РАКУРСЕ?

В «новой экономической географии» выделяются две группы фак
торов, стимулирующих пространственное развитие2. 

1. Факторы «первой природы»: 

• высокая обеспеченность природными ресурсами (минеральными, 

земельными);

• выгодное географическое положение в пределах крупных агломе
раций или на путях глобальной торговли, снижающее транспортные издержки.
2. Факторы «второй природы»: 

• агломерационный эффект, т.е. территориальная концентрация на
селения и экономики в крупных городах, дающая экономию на 
масштабе и повышающая разнообразие; 

1 
Зубаревич Наталья Васильевна, доктор географических наук, профессор кафедры экономической и социальной географии России географического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова 
(г. Москва).

2
Krugman P.R. First nature, second nature, and metropolitan location. Journal of 
Regional Science. 1993. Vol. 33. Р. 129–144. 

• высокий уровень человеческого капитала (образование, здоровье, 

трудовые мотивации, мобильность и адаптивность населения); 

• эффективные институты, способствующие улучшению предприни
мательского климата, распространению инноваций, росту территориальной мобильности населения;

• развитая транспортная инфраструктура, сокращающая экономи
ческое расстояние. 
Чем более развита страна или регион, тем выше вклад факторов 

«второй природы». Следовательно, модернизация пространства обеспечивается развитием крупных агломераций, человеческого капитала, инфраструктуры и улучшением институтов. Направления понятны, но 
каковы условия для их реализации?

2. ОБЪЕКТИВНЫЕ ФАКТОРЫ И БАРЬЕРЫ ПРОСТРАНСТВЕННОГО 

РАЗВИТИЯ РОССИИ

В 2010-х гг. российское пространство будет развиваться в «коридоре 

возможностей», обусловленном объективными преимуществами и 
барьерами развития, важнейшие из которых:
• локализация востребованных глобальным рынком минеральных 

ресурсов в относительно небольшом числе регионов; 

• внутриматериковое 
географическое 
положение, 
повышающее 

транспортные издержки, малочисленность приграничных регионов, расположенных на путях глобальной торговли;

• слаборазвитая инфраструктура (транспортная, производственная, 

социальная), особенно в периферийных территориях; 

• малочисленность крупных агломераций (из 1090 городов страны 

только 74 имеют население более 250 тыс. чел.), редкая сеть городов и низкая плотность населения, что замедляет распространение инноваций в пространстве;

• пространственная поляризация: обезлюдение периферий, занима
ющих большую часть территории страны, и многолетний процесс 
стягивания населения из периферий к крупным центрам;

• устойчивая депопуляция в 2/3 регионов, которая будет усиливаться 

в 2010-х гг.; 

• концентрация более высокого человеческого капитала в крупных 

городах, особенно в центрах высшей школы;

• низкая мобильность домохозяйств из-за множества барьеров 

(низких доходов, неразвитого рынка жилья и кредитов); преобладание временной трудовой миграции «на заработки» и миграций 
молодежи на учебу; 

• неблагоприятный предпринимательский климат во всей стране; 

при этом в слаборазвитых регионах барьеры плохих институтов 
максимальны.
По уровню развития стабильно лидируют регионы и города, обла
дающие конкурентными преимуществами в виде агломерационного 

эффекта и столичного статуса, высокой обеспеченности нефтью и газом. 
Более 2/3 регионов страны не имеют явных конкурентных преимуществ 
и занимают «срединное» положение по уровню развития, часть из них 
сохраняет черты депрессивности. Аутсайдеры — группа слаборазвитых 
регионов (республик Северного Кавказа и юга Сибири) с проблемным 
рынком труда, высокой долей теневой экономики, острыми институциональными проблемами. 

Сильная инерционность трендов развития российского пространства 

позволяет сделать очевидный прогноз:
• страна и дальше будет развиваться в условиях сильной социально-эко
номической асимметрии пространства; 

• продолжится сжатие обитаемого и экономического пространства

вследствие устойчивой депопуляции и пространственной локализации конкурентных преимуществ;

• «коридор возможностей» пространственного развития формируется 

в первую очередь объективными факторами. 
Даже при очень жестких объективных ограничениях политика госу
дарства может, во-первых, стимулировать развитие, снижая барьеры для 
использования конкурентных преимуществ, и, во-вторых, смягчать территориальное неравенство. Насколько это получается?

3. РЕГИОНАЛЬНОЕ НЕРАВЕНСТВО: СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА 

ВАЖНЕЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ

В России доминирует представление, что большие региональные раз
личия в уровне социально-экономического развития недопустимы, 
нужно в первую очередь поддерживать периферийные и слаборазвитые 
территории, чтобы сократить неравенство. Однако такой приоритет 
чрезвычайно затратен из-за низкой конкурентоспособности и объективных барьеров развития периферийных территорий. Политическая 
чувствительность темы мешает рационально определить, какие неравенства неизбежны, а какие необходимо смягчать. 

Сначала нужно оценить, что происходит с неравенством в разных 

сферах (рис. 1). Экономическое неравенство регионов России по душевому ВРП, измеряемое индексом Джини3, длительное время росло и 
только с середины 2000-х гг. начало сокращаться вследствие бума нефтяных доходов и возросших масштабов перераспределения средств 
федерального бюджета, что обеспечило рост ВРП за счет нерыночных 
услуг в менее развитых регионах. Различия регионов по уровню безработицы усиливались весь период экономического роста, кризис 2009 г. 
их только временно смягчил. Только межрегиональные различия в доходах населения имели явный тренд выравнивания, особенно в по
3 
Рассчитан для основных показателей регионов (с учетом численности их населения) по аналогии с индексом, применяемым Росстатом для измерения 
неравенства населения по доходу. 

следние докризисные годы благодаря усилившейся перераспределительной политике. Удалось смягчить и региональное неравенство по 
уровню бедности. Таким образом, социальное неравенство регионов 
сокращалось более устойчиво, рынки труда поляризовались из-за концентрации рабочих мест в более конкурентоспособных регионах, а объективный рост экономического неравенства остановило только масштабное перераспределение нефтяной сверхренты, эффективность 
которого очень низка. 

0,000

0,100

0,200

0,300

0,400

0,500

1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011

Рис. 1. Коэффициент Джини для регионального неравенства в России4

Как показывают исследования Всемирного Банка5, экономический 

рост всегда сопровождается ростом межрегиональных экономических 
различий, т.к. в первую очередь выигрывают более развитые регионы с 
конкурентными преимуществами. Это объективный тренд, которому 
бессмысленно противодействать. Смягчать нужно социальное неравенство, чтобы не возникали чрезмерные напряжения в развитии 
страны. Международный опыт показывает, что для перелома тренда к 
смягчению социального неравенства регионов нужны два условия. 
Первое — достаточно высокий уровень экономического развития 
страны, обеспечивающий финансовые ресурсы для перераспределения. 
Второе — эффективная социальная политика, направленная на рост 
человеческого капитала и на поддержку уязвимых групп населения. 
Именно сильная социальная, а не региональная политика позволяет 
смягчить социальное неравенство регионов. 

В Докладе Всемирного банка также показано, что региональные раз
личия доходов населения развитых стран Европы начали смягчаться при 

4
Зубаревич Н.В. Регионы России: неравенство, кризис, модернизация. М.: Независимый институт социальной политики, 2010.

5 
World Development Report-2009. Reshaping economic geography. World Bank, 2009.

душевом ВВП более 10 тыс. долл. по паритету покупательной способности (ППС). Душевой ВВП России в конце 2000-х достиг 20 тыс. долл. 
ППС, что позволило проводить масштабную выравнивающую социальную политику. Это могут делать и регионы на своей территории: в 
2009 г. в 60% регионов душевой валовой региональный продукт (ВРП) 
превысил 10 тыс. долл. ППС6. Хотя следует учитывать, что низкая плотность населения, слаборазвитая инфраструктура и разреженная сеть 
городов-центров увеличивают расходы государства на социальные 
услуги, поэтому душевого ВРП в 10 тыс. долл. ППС, скорее всего, недостаточно. Еще один барьер — сильнейшая поляризации населения по 
доходу, снижающая доступность социальных услуг для значительной 
части россиян. Тем не менее в России и примерно в трети ее регионов 
есть необходимые экономические ресурсы для смягчения социального 
неравенства. 

Социальная поддержка населения уже масштабна: доля расходов на 

социальную политику во всех расходах консолидированных бюджетов 
регионов выросла за 2000–2010 гг. с 7 до 18%, уступая только расходам 
на образование. Но эффективной эта политика не является из-за 
сильных институциональных барьеров. Прежде всего, это барьер сверхзатратных механизмов — неадресного характера социальных трансфертов и, в целом, неэффективного расходования бюджетных средств. 
Смягчению пространственных социальных различий препятствуют 
также некомплексность и невнятные цели социальной политики, попытки решать с ее помощью конъюнктурно-политические задачи, что 
характерно и для федеральных, и для региональных властей. Если институциональные барьеры в виде конъюнктурных целей и неэффективных механизмов не будут преодолены, а нефтяные сверхдоходы бюджета снизятся вследствие изменения мировой конъюнктуры, это приведет к сокращению перераспределяемых финансовых ресурсов и 
неизбежному росту социального неравенства регионов и муниципалитетов под давлением сильных объективных барьеров пространства. 

4. ЧЕЛОВЕЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ В РЕГИОНАХ

Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) включает три 

компонента: экономическое развитие, измеряемое душевым ВРП, образование (охват образованием детей и молодежи)7, состояние здоровья, 
измеряемое ожидаемой продолжительностью жизни. Этот индекс также 
показывает сильную и устойчивую дифференциацию регионов в течение 
2000-х гг. (рис. 2). При общем росте индекса максимальные темпы имели 
регионы с конкурентными преимуществами и динамично растущей экономикой. В их числе новые регионы добычи нефти и газа (Сахалинская 
область и Ненецкий АО), федеральные города (особенно Санкт-Петер
6 
Без дооценки на нераспределяемую часть ВВП.

7 
Индекс для регионов России рассчитан по старой методике, с 2010 г. ПРООН 
изменила методику расчета ИРЧП.

0,600

0,650

0,700

0,750

0,800

0,850

0,900

0,950

1,000

. -.
. . ()
. . .
p. ..

. . ...-.. . . .-. . .

. . . .

. HDI

2002 2004 2006 2008 2009 .

.

.

.

.

Рис. 2. Индекс развития человеческого потенциала регионов России

бург), регионы новой индустриализации (Калининградская область). 
Слаборазвитые республики (Дагестан и Ингушетия) и некоторые депрессивные регионы также оказались лидерами по темпам роста ИРЧП, 
но это следствие увеличения помощи из федерального бюджета, т.е. выравнивающей политики.

Если сравнивать распределение населения страны по регионам с 

разным ИРЧП, то динамика сверхпозитивна: за 2002–2009 гг. выросла 
доля населения, проживающего в регионах с высоким ИРЧП, и резко 
сократилась доля живущих в регионах с низкими показателями, в этой 
группе осталась только республика Тыва. Особенно ускорился позитивный сдвиг во второй половине 2000-х: в 2005 г. в регионах с высоким 
ИРЧП (более 0,800) проживало 17% населения страны, а в 2009 г. — 85%; 
в 2005 г. в регионах с низким ИРЧП (менее 0,700) проживало 19% населения страны, в 2009 г. таковых не осталось. Основной вклад также внес 
рост экономики и возросшие масштабы перераспределения бюджетных 
средств. Только в кризисном 2009 г. социальный компонент оказался 
более значимым. Несмотря на спад ВРП в большинстве регионов, ИРЧП 
немного вырос (с 0,838 до 0,840) благодаря росту ожидаемой продолжительности жизни.

Среди трех компонентов ИРЧП — доходов, образования и здо
ровья — самым проблемным остается здоровье. Только с 2006 г. начался 
рост показателя ожидаемой продолжительности жизни. Этому способствовало увеличение расходов государства на здравоохранение, в том 
числе финансирование национального проекта «Здоровье». Показатели 
долголетия быстрее росли в проблемных регионах с низким долголетием 
(рис. 3), т.е. социальная политика оказала выравнивающее воздействие 
на региональное развитие. Но вновь возникает вопрос о «цене» позитивных изменений. Расходы только по нацпроекту «Здоровье» составили 
за 2006–2008 гг. 350 млрд руб., при этом ожидаемая продолжительность 
жизни выросла за 2006–2009 гг. на два года. В 2011 г. расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на здравоохранение увеличились 
на 500 млрд руб. (на 72% по сравнению с 2010 г.), а совместно с расходами территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ТФОМС) — на 24%. При этом младенческая смертность в стране 
за 2011 г. почти не сократилась, а в первой половине 2012 г. даже выросла 
(с 7,1 до 8,5 на 1000 родившихся), причем негативная динамика отмечалась в 85% регионов. 

Увеличение финансирования социальной политики и перераспреде
ления средств федерального бюджета дает все меньший и социальный, 
и выравнивающий эффект. 

5. РАЗВИТИЕ АГЛОМЕРАЦИЙ: КАК СНИЗИТЬ БАРЬЕРЫ?

Развитие крупных городов и их агломераций крайне важно и для со
циальной, и для территориальной модернизации. Именно в них быстрее 
формируется средний класс и выше его доля в населении. Распростра

нение инноваций в пространстве также идет по иерархической системе 
городов — от крупнейших к менее крупным, а также в пригородные 
зоны. Но крупных городов в России мало, рост их населения ограничивает депопуляция в большинстве регионов. 

Федеральные города развиваются не только благодаря агломераци
онному эффекту, но и особым институциональным преимуществам. 
Столичный статус Москвы при сверхцентрализованной системе управления страной обеспечил концентрацию в городе штаб-квартир крупнейших российских компаний, огромный приток налоговых доходов в 
бюджет города, большое количество высокооплачиваемых рабочих мест 
и значительно более высокие доходы населения. Москва концентрирует 
24% суммарного ВРП регионов, 20% доходов всех россиян, такую же 
долю доходов бюджетов всех субъектов РФ, а вместе с Подмосковьем — 
почти четверть оборота розничной торговли страны, шестую часть жилищного строительства, более половины чистой миграции в России. 
Развитие Московской области ускорилось в 2000-е гг. благодаря агломерационным преимуществам и перетоку капитала из столицы. В СанктПетербурге агломерационный эффект слабее, но федеральные власти 
стимулировали развитие города особыми институциональными мерами, 
переводя туда штаб-квартиры части крупных компаний для повышения 
доходов бюджета города и создания высокооплачиваемых рабочих мест. 
Хотя Санкт-Петербург существенно отстает от столицы, он намного 
опережает любой из остальных городов-миллионников (рис. 4). 

В период экономического роста быстрее развивались крупные регио
нальные центры с населением свыше полумиллиона человек. Лучшими 
социально-экономическими показателями (душевой объем розничной 

54

56

58

60

62

64

66

68

70

72

74

1995
1996 1997 1998
1999 2000
2001 2002 2003
2004 2005
2006 2007 2008
2009

5% 5% Рис. 3. Перцентили ожидаемой продолжительности жизни (значения индикаторов, 

отделяющие 5% крайних регионов, взвешены на численность населения), лет

торговли, ввод жилья и др.) выделялись Краснодар и Тюмень, из миллионников — Екатеринбург и Казань. За 2000-е гг. доля городов-миллионников (без федеральных) выросла в розничной торговле страны и в 
жилищном строительстве, хотя кризис 2009 г. несколько ее снизил. 
В этих городах также действует агломерационный эффект, дополняемый 
преимуществом статуса региональной столицы. Однако притягивать 
значительные инвестиции им пока не удается, мешают институциональные барьеры. Как следствие, медленно растет число качественных 
высокооплачиваемых рабочих мест. Кроме того, региональные центры 
как муниципалиты по статусу имеют небольшие доходы бюджета по 
сравнению с федеральными городами, поэтому не могут вкладывать необходимые ресурсы в развитие городской среды. Препятствуют также 
монополизм и коррумпированность рынков земли, строительства, 
барьеры для развития малого предпринимательства и миграций. При 
снижении институциональных барьеров модернизация крупных региональных центров ускорится, они будут более притягательными для мигрантов из других регионов, вырастет их способность транслировать инновации в менее крупные города. Кроме того, именно в этих городах 
будет быстрее формироваться активный средний класс, который пока 
составляет значительную долю населения только в Москве8 и в меньшей 
степени в Санкт-Петербурге. 

Что может стимулировать модернизацию институциональной среды 

регионов и городов? Во-первых, децентрализация управления и дерегулирование, изменение пропорций распределения налоговых поступлений в пользу регионов, а внутри них — в пользу муниципалитетов, от 
чего крупные города выигрывают. Во-вторых, конкуренция крупных 

8 
По данным НИСП, в Москве доля среднего класса близка к 40% населения. 

7

16

10

29

3
4
3

8
9

7

11

7

11

5

17

3

4
5
4

9

7

13

17

8
8

5

3
4
4
4

9

6

16

10
11

17

0

5

10

15

20

25

30

.-11 

1998
2008
2010

Рис. 4. Доля крупнейших городов, в % от России в целом (прочие 11 городов — 

с численностью населения более миллиона человек на 2002 г.)

городов за человеческие и инвестиционные ресурсы, которая будет усиливаться в условиях депопуляции и сокращения численности трудоспоспобного населения. Конкуренция должна дополняться развитием 
горизонтальных связей регионов и муниципалитетов, входящих в агломерацию, для решения общих инфраструктурных задач. Для активизации этих механизмов нужна эффективная региональная политика, 
прежде всего в сфере межбюджетных отношений, а также поддержки и 
распространения лучших практик муниципального управления. 

6. «Управляемое сжатие» пространства

Крупные города имеют значительный потенциал развития, а что де
лать с огромными периферийными территориями? Картина удручающая: 13% из 156 тысяч сельских населенных пунктов России не имеют 
населения, в 24% живет менее 10 чел., и только 33% имеют более 
100 жителей. По данным переписи 2010 г., 27% всего сельского населения страны проживает в двух федеральных округах — Южном и Северо-Кавказском. Село Нечерноземья, Севера, Урала и востока страны 
деградирует, за исключением пригородных зон агломераций, как и 
многие малые города. Развилка очевидна:
• либо ориентация на сохранение сложившейся пространственной 

структуры, консервация системы расселения даже в сильно депопулирующих регионах, противодействие, насколько это возможно, 
объективным тенденциям в данной сфере;

• либо стимулирование давно идущих процессов стягивания насе
ления в крупные города, концентрация ресурсов в первую очередь 
в центрах развития.
Экономически рационален второй вариант, но выбор людей далек от 

рационального. С этим нужно считаться и снижать издержки «сжатия» 
системы расселения для жителей периферийных территорий. Задача 
«управляемого сжатия» пространства — помочь тем, кто готов переехать 
в более жизнеспособные города и пригородные территории, и обеспечить доступность базовых услуг для тех, кто никуда ехать не хочет. Для 
решения этой задачи особенно важна оптимальная интеграция региональной и социальной политики.

Региональная политика решает две главные задачи:

• стимулирование мобильности населения периферий, в первую оче
редь молодежи и семей с детьми; 

• поддержка городов-местных центров как центров услуг для окру
жающих территорий с помощью инвестиций в инфраструктуру и 
институциональных 
мер, 
улучшающих 
предпринимательский 

климат для малого и среднего бизнеса. 
Для периферий особенно сильным барьером является низкая мо
бильности населения, обусловленная не только экономическими, но и 
социальными причинами. Большинство россиян хотят создания новых 
рабочих мест там, где они проживают, вне зависимости от того, на