Развитие ресурсных регионов - лучшие мировые практики: опыт США, Норвегии, Канады и Австралии

DOI 10.12737/1205.4
П.М. Вчерашний1

Н.Г. Типенко2

РАЗВИТИЕ РЕСУРСНЫХ РЕГИОНОВ — ЛУЧШИЕ 
МИРОВЫЕ ПРАКТИКИ: ОПЫТ США, НОРВЕГИИ, 

КАНАДЫ И АВСТРАЛИИ 

ВВЕДЕНИЕ. ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ

Для формирования рентных доходов применяют дифференциро
ванные рентные платежи, роялти, специальные налоги на прибыль добывающих компаний и т.д. Помимо этого рентные доходы перераспределяться в ряде стран на основе договоров о разделе продукции и иными 
способами. Основными видами платежей при производстве минеральных ресурсов в мире являются бонусы, ренталс, роялти и налоги. 

Бонусы, являясь разовыми платежами, не служат значительным (по 

сравнению с налогами и роялти) источником финансовых поступлений 
для государства и поэтому могут рассматриваться лишь как дополнительная статья увеличения государственных доходов. Это хронологически первый, хотя и несистематический платеж. Поэтому, оговаривая 
в соглашении систему бонусов, государство может изымать денежные 
средства у производителя не только до начала получения им чистого 
дохода (после чего поступления в бюджет начинают обеспечивать налоги) или до начала добычи (после чего начинает действовать система 
роялти), но даже и до начала его инвестиционной деятельности. Бонусы 
могут быть приурочены к различным этапам реализации проекта. В ряде 
стран выплата бонусов закреплена в законодательном порядке, но чаще 
количество и размер этих платежей являются предметом переговоров. 

Ренталс (арендная плата) является вторым видом платежей произво
дителя, не зависящим от наличия добычи или прибыльности производства, т. е. дающим государству возможность получать систематический (в отличие от бонусов) доход с момента заключения соглашения. 
Размер арендной платы, как правило, невелик и может быть установлен 
как за всю законтрактованную территорию, так и за единицу ее пло
1 
Вчерашний Павел Михайлович, кандидат экономических наук, первый проректор Сибирского федерального университета (Красноярск, Россия).

2 
Типенко Наталия Георгиевна, кандидат экономических наук, директор ООО 
«Центр универсальных программ» (Москва, Россия).

щади. В целях побуждения производителя к скорейшему освоению законтрактованной территории государство может устанавливать прогрессивные ставки арендной платы, увеличивающиеся с течением времени, 
с размером этой территории, или же смешанного типа. В целях стимулирования быстрейшего начала добычи или экспорта ресурса арендная 
плата может быть установлена в соглашении на ограниченный период 
(например, до начала добычи). 

Роялти, рассчитываемые как процент валового дохода производи
теля, являются весьма распространенной формой выплат государству 
из-за ее административной простоты. Фиксированная доля стоимости 
произведенной продукции взимается государством-собственником природных ресурсов за право разработки запасов. Этот платеж легко администрируется и обеспечивает ранний и гарантированный доход государству. В нефтяной промышленности величина роялти колеблется от 
0% (Великобритания) до 50–51% (Мьянма, Египет), но в большинстве 
стран равна 12,5–20,0% стоимости добытой нефти. 

Роялти фактически гарантируют государству определенный минимум 

доходов от эксплуатации месторождения, что не всегда обеспечивает 
система налогообложения: если минимальная величина роялти всегда 
больше нуля, то налоговые отчисления в течение нескольких первых лет 
эксплуатации месторождения могут вообще не поступать. 

Рента в добывающей промышленности образуется точно так же, как 

в земледелии, но здесь рента порождена различиями в уровне производительности труда и величине себестоимости, которые обусловлены 
неодинаковым богатством залежей и неравенством других природных 
условий на рудниках, шахтах, нефтяных и газовых скважинах. Цены на 
продукцию добывающей промышленности устанавливаются также по 
худшим условиям ее производства. На лучших же участках, где получают 
полезные ископаемые с меньшими хозяйственными издержками, образуется разностный доход. Он достается собственнику земли в виде дифференциальной ренты.

Что касается расходования средств, полученных от использования 

природных ресурсов, то в настоящее время эта проблема становится 
приоритетной как для теоретиков, так и для практиков в области социально-экономического развития территорий. В общих чертах подходы 
к решению этой проблемы можно разделить на две группы: 1) инвестирование рентных доходов в наиболее ценные нематериальные ресурсы, 
как, например, выравнивание уровня жизни в странах с различной степенью развития, или — для развивающихся стран — в образование и 
инфраструктуру; 2) принятие политики, снижающей негативное 
влияние «сырьевого бума» на развитие других секторов экономики и 
препятствующей недальновидным решениям относительно расходования общественных средств и заимствований. Наименьшее внимание, 
однако, уделяется вопросу распределения рентных доходов среди населения, проживающего на территории, на которой эти доходы образуются. 

После 1995 г., когда была эмпирически подтверждена корреляция 

между зависимостью от экспорта невозобновляемых ресурсов и низким 
уровнем развития сырьевых экономик (рис. 1), теоретическому и институциональному решению вопроса перераспределения доходов от использования природных невозобновляемых ресурсов посвящен довольно значительный корпус литературы, но практических исследований по-прежнему недостаточно.

Комплекс проблем, вызываемых зависимостью от сырьевой эконо
мики, известный как «голландская болезнь», включает в себя следующее:
• концентрация доходов от добычи и экспорта сырья у государства 

ведет к увеличению рабочих мест и потока капитала в неконкурентные отрасли;

• недостаточно обоснованное укрепление местной валюты снижает 

конкурентоспособность рыночных секторов;

• сокращение доходности производственного сектора приводит к по
нижению вложений в такие важные отрасли, как образование;

• дополнительным следствием «сырьевого бума» является протекци
онистская политика, приводящая к неустойчивому развитию.
На региональном уровне проявления «голландской болезни» не так 

критичны, как на национальном, но опасность остается вполне реальной и там. Как показывает международный опыт, социально-экономическое развитие регионов коррелирует с качеством институционального развития. 

Рис. 1. Уровень развития и структура экспорта,  1957–1997 гг.3

В настоящем разделе рассматривается использование нефтяных и 

минеральных доходов в штате Аляска Соединенных Штатов Америки, 
в провинции Канады Алберта, в Норвегии и угольных доходов в Австралии. 

Общими характеристиками Аляски, Алберты и Норвегии являются 

низкая плотность населения, зависимость экономик от сырьевых ресурсов, высокая степень развития и качество институтов. Во всех трех 

3 
Кэролин Фишер. International experience with benefit-sharing instruments for 
extractive resources. 2007. Май.

регионах доходы от недропользования природных ресурсов реализуются 
в основном через региональный бюджет, и во всех трех регионах созданы 
трастовые фонды для перераспределения получаемых доходов: Постоянный фонд штата Аляска (США), Фонд наследства провинции Алберта 
(Канада) и Нефтяной фонд в Норвегии4.

На Аляске и в Алберте права на природные ресурсы в основном при
надлежат правительствам штата и провинции соответственно. После 
нефтяного кризиса 1976 г. в обоих регионах были созданы трастовые 
фонды для смягчения последствий колебаний мировых цен на нефтяном 
рынке в будущем. В Норвегии права на природные ресурсы принадлежат 
Короне, и поскольку добыча нефти в стране началась позднее, трастовый фонд был создан в 1990-х гг., когда значительность доказанных 
объемов залежей норвежского сырья (нефти и газа) была подтверждена. 
Несмотря на то что все три фонда были созданы с одинаковыми целями, 
они различаются по управлению, структуре и задачам.

В Австралии ситуация с минеральными доходами несколько иная, 

так как добыча угля производится на землях аборигенов, которым принадлежат права на землю и недра, находящиеся на их территории. Резервный счет аборигенов (Aboriginals Benefits Reserve) работает скорее 
как распределительный, нежели сберегательный фонд.

В США также действуют фонды обязательного страхования, средства 

которых предназначены для страховых выплат сотрудникам добывающих и перерабатывающих компаний, получивших увечья на рабочем 
месте, ведущие к нетрудоспособности, а также для покрытия расходов 
на мероприятия по компенсации экологического ущерба.

1. МЕХАНИЗМЫ ИЗЪЯТИЯ РЕНТНЫХ ДОХОДОВ 

И РАСПРЕДЕЛЕНИЯ БЛАГ В РЕГИОНАХ С СЫРЬЕВЫМ СЕКТОРОМ 

ЭКОНОМИКИ: ОПЫТ США

В качестве ключевого инструмента распределения рентных доходов 

от добычи природных ресурсов в США выступает Постоянный фонд 
штата Аляска. Создание фонда с целью направления части доходов от 
нефтедобычи на нужды населения штата Аляска было одобрено на всеобщем референдуме штата в 1976 г. Для управления инвестиционными 
программами Постоянного фонда была создана Корпорация фонда.

1.1. Постоянный фонд штата Аляска как механизм изъятия 

рентных доходов и распределения благ

Фонд был создан на основании поправки к конституции штата, со
гласно которой «по крайней мере 25% от всех доходов штата от лицензионных и рентных платежей, основной суммы роялти, выручки от опе
4 
В 2000 г. переименован в Государственный пенсионный фонд — глобальный, 
но по-прежнему во многих источниках встречается старое название — Нефтяной фонд.

раций с роялти, других федеральных платежей по минеральным ресурсам в части, причитающейся штату, а также бонусов должны 
направляться в постоянный фонд, основной капитал которого может 
быть использован только для инвестирования с целью получения доходов». В соответствии со своим уставом, фонд может формировать диверсифицированный инвестиционный портфель из общественных и 
частных активов как на территории штата, так и по всему миру. Единственное ограничение — то, что инвестиционный риск должен сохраняться на приемлемом уровне. Фонд не инвестирует в проекты, основной целью которых является экономическое или социальное развитие. 

Фонд имеет две части: распределяемую и нераспределяемую. Распре
деляемая часть формируется за счет дивидендов по акциям, бонусов, 
арендной платы за недвижимость и прибыли, получаемой от продажи 
любых из инвестиционных активов. Нераспределяемая часть формируется за счет ценовых флуктуаций на активы фонда на мировых или внутренних рынках. Нераспределяемая часть может быть только инвестирована, но не может быть потрачена, его цель — создавать распределяемый 
доход для будущих поколений. Большая часть расходов фонда заключается в выплате дивидендов жителям Аляски. Размер дивидендов 
каждый год пересчитывается и зависит от доходов последних пяти лет, 
а также от числа людей в соответственном году, которые должны получать деньги. Первый дивиденд был выплачен в размере 1000 долл. в 
1982 г. Право на получение дивиденда предоставляется совершеннолетним жителям Аляски по заявлению. Заявители на долю дивиденда не 
должны быть ранее судимыми, должны проживать на территории 
Аляски не менее одного календарного года и на момент подачи заявления на получение выплаты выказать намерение дальнейшего проживания на территории штата. Данные доходы подлежат обложению налогом. С целью управления программой выплат в 1980 г. было создано 
специальное подразделение фонда — Департамент дивидендов Постоянного фонда Аляски, и в том же году было учреждено еще одно подразделение — Корпорация Постоянного фонда Аляски, управляющая инвестиционными программами фонда.

История Постоянного фонда

Штат Аляска обладает уникальным в мире опытом использования 

правового механизма рентных платежей в целях финансового самообеспечения регионального развития и рационального природопользования, 
ознакомление с которым имеет большое практическое значение, в особенности для российских территорий с аналогичной специализацией на 
добыче природных ресурсов, в частности нефтяных. Благодаря четко 
определенному законодательному регулированию прав собственности 
на землю как главный объект недвижимости штата и прав на недропользование, а также разумно организованной системе изъятия нефтяной 
ренты, большая часть прибыли от добычи нефти стала вливаться в эко

номику этой территории. С начала массовой добычи нефти на Аляске в 
1977 г. к настоящему времени штат получил около 60 млрд долл. 
прибыли, значительная доля которой была направлена на развитие социальной и производственной инфраструктуры и решение социальноэкономических и экологических проблем, а также на создание Постоянного фонда штата Аляска. 

Главным вопросом, решение которого определялось основным зако
нодательным актом — конституцией штата — в 1959 г. при его создании, 
был вопрос о правовом регулировании владения землей и недрами на 
территории штата для различных групп собственников. Этот вопрос решался в довольно сложных дискуссиях, но в итоге распределение прав 
на землевладение между всеми собственниками сложилось следующим 
образом: федеральное правительство — 60% (в том числе 12% земель 
штата получило статус федеральных земель, 41% — статус национальной 
природоохранной территории и 7% — статус федерального нефтяного 
резерва); штат Аляска — 27% земель; коренные жители штата, объединенные в национальные корпорации, — 12% и частные владельцы — 1% 
земельных ресурсов. 

Таким образом, на Аляске была проведена массовая приватизация 

земельных ресурсов штата, ранее являвшихся государственной (федеральной) собственностью. Особенностью этой приватизации считается 
то, что был выбран путь создания коллективно-частных форм собственности, которые являются основой народного (коллективного) капитализма в отличие от его олигархических (клановых) форм. Подобными 
методами правового регулирования и предоставления реальных прав на 
использование природных ресурсов была заложена достаточно надежная 
база для социально-экономического развития штата и рачительного, 
устойчивого природопользования. 

В 1969 г. штат Аляска вступил в новый этап освоения его природно
ресурсного потенциала, в частности — богатейших нефтяных ресурсов. 
В этом году был проведен первый транш продажи лицензий на разведочное бурение скважин по 164 месторождениям, расположенным на 
территории и акватории штата. Эта операция принесла штату 900 млн 
долл. от нефтедобывающих компаний. По сравнению с бюджетом штата, 
который составлял тогда всего 112 млн долл., это была огромная сумма. 
Эти средства были использованы штатом на различные общественные 
нужды, прежде всего, на развитие объектов производственной инфраструктуры в предполагаемых районах нефтедобычи (транспорта, систем 
энергоснабжения, водоснабжения, канализации и др.), а также социальной инфраструктуры (строительство школ, медицинских и других 
социальных объектов) и охраны природы. 

Следующие шесть лет получаемые доходы от нефтеразведочных 

работ использовались примерно таким же образом. Но за это время 
среди жителей Аляски возникла и окрепла идея создания постоянного 
фонда штата, который с началом активной стадии добычи сырья должен 
был бы аккумулировать в себе часть доходов от природной ренты (как 

абсолютной, так и дифференциальной), которую штат должен изымать 
от деятельности нефтедобывающих компаний на его территории и шельфовой зоне акватории. Инициативная группа специалистов штата при 
прямом содействии губернатора Джея Хаммонда подготовила соответствующий правовой акт, а именно поправку к конституции Аляски, учреждающую Постоянный фонд штата Аляска, которая была принята на 
референдуме в 1976 г. подавляющим большинством голосов жителей 
штата (75 588 против 38 518 голосов).

В 1977 г. фонд получил первый депозит от нефтяного дохода в раз
мере 734 тыс. долл. Поначалу фонд инвестировал только в бонусные 
активы, а руководство фонда инициировало 4-летнюю дискуссию по 
вопросу, каким должен стать фонд: инвестиционным фондом или 
банком экономического развития. В 1980 г. было создано инвестиционное подразделение фонда, список разрешенных инвестиций которого определялся законом штата, и дивидендное подразделение 
фонда.

В 1982 г. была сделана первая выплата дивидендов общей суммой в 

1 млн долл., а в 1983 г. фонд начал вкладывать деньги в инвестиции и в 
приобретение недвижимости. Инвестиционный список расширился от 
инвестиций в привилегированные акции (со строго фиксированным 
доходом) до инвестиций в обычные акции и в недвижимость. К 1987 г., 
несмотря на обвал биржевого рынка, случившийся в октябре этого года, 
капитализация фонда составляла 9% от объема всех общественных 
фондов в США, так как к этому времени общий транш нефти через трубопровод Аляски вырос до 2 млн баррелей в день.

В 1990 г., когда список разрешенных объектов инвестиций для фонда 

был расширен, Постоянный фонд начал инвестировать за рубежом Соединенных Штатов: купил на 25 млн долл. казначейские счета канадского правительства. К 1993 г. капитализация фонда составила 15 млрд 
долл. В 1998 г. впервые за время существования фонда объем его средств 
превысил доходы от нефтедобычи и составил 25 млрд долл., и в 1999 г. 
фонду было разрешено использовать 5% от своих средств на проведение 
более рискованных инвестиционных операций. В 2005 г. инвестиционная политика фонда претерпела существенное изменение, поскольку 
список разрешенных объектов инвестиций был удален из законодательства штатов, и инвестиционные решения стали приниматься на 
уровне руководства фонда. К 2006 г. капитализация фонда увеличилась 
на 5 млрд долл. по сравнению с прошлым годом и составила 30 млрд 
долл. К 2011 г. капитализация фонда превысила 40 млрд долл.

В 2009 г., после кризиса 2008 г., Попечительский совет фонда пере
смотрел инвестиционную политику фонда, заменив традиционную 
практику группирования инвестиций по классам активов группировкой 
по рыночной ситуации на рынках активов (рис. 2). 

Такая политика соответствовала целям фонда, позволяя сохранять 

прогнозируемый и стабильный доход вне зависимости от ситуаций на 
отдельных рынках. 

Рис. 2. Распределение активов фонда по классам активов (диаграмма слева) 

и по рыночным условиям (диаграмма справа)5

Механизмы взимания рентных платежей с нефтедобычи в штате Аляска

Штат получает доходы от нефтедобычи из четырех основных источ
ников:
• налог на добычу нефти; 
• налог на собственность; 
• природная рента (роялти); 
• корпоративный подоходный налог.

Основная часть нефтедоходов штата идет в общий фонд для исполь
зования на текущие социально-экономические цели. Как уже было отмечено выше, около 25% суммы, полученной от природной ренты, аккумулируется в Постоянном фонде и 0,5% направляется в Трастовый 
фонд общественных школ, из которого получает дополнительную финансовую поддержку система школьного образования штата. В табл. 1 
представлено распределение нефтяных доходов штата Аляска по основным категориям доходов в 2003 и 2004 гг.

Как видно из таблицы, налог на добычу нефти и нефтяная рента яв
ляются наиболее крупными источниками нефтедоходов штата, которые 
непосредственно зависят от объемов добычи и цен, складывающихся на 
мировом рынке. Таблица показывает, что нефтяная рента является чрезвычайно важным источником доходов таких нефтедобывающих регионов, как штат Аляска. В общей сложности, включая все категории, 
на которые он распределяется, этот источник формирует более 60% доходов штата (около 1,4 млрд долл. в 2004 г.).

Определение ставки налога на добычу нефти находится в тесной за
висимости от «возраста» (длительности эксплуатации) данного месторождения и от так называемого экономически ограничивающего фактора (Economic Limited Factor — ELF), который, в свою очередь, зависит 
от общего объема дневной добычи и средней продуктивности нефтяных 
скважин на каждом нефтяном месторождении. Установленная законом 
ставка налога на добычу нефти равняется 12,25% от ее общей стоимости 
для пяти первых лет эксплуатации данного месторождения и 15% — для 

5 
Revenue Sources Book. Alaska Department of Revenue. The State of Alaska.

последующих лет. Минимальная ставка налога установлена в 80 центов 
за каждый налогооблагаемый баррель нефти. 

Индивидуальная ставка налога на добычу для данного месторож
дения рассчитывается умножением установленной законом ставки, даже 
если она минимальна и равна 80 центам, на величину ELF. Данный 
фактор рассчитывается по довольно сложной формуле, включающей в 
себя ряд переменных, отражающих объемы ежедневной добычи и количество скважин на конкретном месторождении, и ряд констант, отражающих среднетехнические и среднеэксплуатационные характеристики 
нефтедобычи. В результате расчетов по данной формуле устанавливается 
индивидуальное значение фактора для каждой комбинации показателей 
общей ежедневной добычи нефти на конкретном месторождении и 
средней ежедневной добычи нефти по каждой скважине. Главный результат действия этого фактора состоит в том, что он позволяет снизить 
ставку налога для небольших и малопродуктивных месторождений, при 
этом находящихся в сложных горно-геологических условиях, и повысить 

Та б л и ц а  1

Распределение нефтяных доходов штата Аляска по основным категориям 

по годовому отчету за 2003 финансовый год и по предварительным оценкам 

за 2004 финансовый год*

Нефтяные доходы штата и их рас
пределение по категориям

Суммы 
доходов 
в 2003 г., 
млн долл.

Доля 

категории 
в 2003 г., 
% к итогу

Суммы 
доходов 
в 2004 г., 
млн долл.

Доля 

категории 
в 2004 г., 
% к итогу

Налог на добычу нефти
599,0
28,5
637,4
27,5

Налог на собственность
48,7
2,3
48,5
2,1

Нефтяная рента (включая бонусы 
и проценты), направленная в 
общий текущий фонд штата 

840,3
40,1
1 022,6
44,1

Корпоративный подоходный налог
151,1
7,2
240,0
10,3

Нефтяная рента, направленная в 
Постоянный фонд и Фонд общественных школ

403,8
19,2
349,6
15,1

Рентные отчисления и лизинговые 
платежи, причитающиеся штату 
Аляска в фонде Национального 
нефтяного резерва (National 
Petroleum Reserve — Alaska)

34,6
1,6
2,9
–

Отчисления от налога на добычу и 
рентных платежей в Фонд конституционного бюджетного резерва 
(Constitutional Budget Reserve 
Fund — CBRF) 

22,3
1,1
20,0
0,9

Итого
2099,8
100,0
2320,9
100,0

* 
Revenue Sources Book.

ставку для крупных высокопродуктивных месторождений, имеющих 
достаточно хорошие эксплуатационные кондиции. 

Что касается определения ставок нефтяной ренты, то как земле- и 

недровладелец, предоставляющий права аренды и продающий лицензии 
на разведку и добычу нефтяных ресурсов, штат Аляска получает эту составляющую своих доходов в виде бонусов (разовых выплат), годовых 
рентных отчислений и удерживаемых рентных процентов от нефтедобычи. Наибольшая часть этого вида дохода поступает именно от удержания рентных процентов, ставка которых держится в среднем на 
уровне не менее 12,5%. По некоторым арендным договорам эта ставка 
увеличивается вплоть до 20%. Некоторые арендные договора составляются по принципу соглашений о разделе продукции или прибыли. 

Традиционно заключаемые штатом арендные договора предполагают, 

что штат может забирать свою нефтяную ренту либо прямо продукцией 
в баррелях, либо в денежном виде в процентах от стоимости произведенной продукции. Например, в 2003 г. штат забирал свою ренту в натуральном виде от эксплуатации месторождений в Prudhoe Bay (50 500 баррелей ежедневно) и на Северном склоне (125 000 баррелей в день) и 
продавал ее аляскинским нефтяным компаниям для переработки в 
нефтепродукты. 

Источники доходов Постоянного фонда

Как уже отмечалось выше, Постоянный фонд имеет две части: не
распределяемый и распределяемый доходы, вместе они составляют активы фонда. 

Нераспределяемый доход — базовая часть Постоянного фонда. Не
распределяемый доход может быть только инвестирован, но не может 
быть потрачен. Цель нераспределяемого дохода — создавать распределяемый доход для будущих поколений жителей Аляски.

Распределяемый доход — средства, заработанные от инвестиции и 

переинвестиций нераспределяемого дохода. Распределяемый доход 
может быть потрачен законодательным органом или повторно инвестирован. Большинство распределяемого дохода, оставшегося после реализации дивидендной и антиинфляционной программ, возвращается назад 
в нераспределяемый доход для повторных инвестиций. Эти нераспределенные средства называются избыточным доходом. 

Из-за фантастического роста активов фонда в последние годы жи
тели Аляски начали обсуждать надлежащее использование нераспределяемых средств. Некоторые считали, что они должны использоваться на 
реализацию общественных услуг и программ штата. Другие полагали, 
что время еще не пришло и что необходимо продолжать перечислять 
нефтяные доходы в фонд в качестве нераспределяемых средств. 

Нераспределяемый доход фонда формируется из трех источников: 
1) нефтяные доходы, переводимые в фонд в соответствии с консти
туцией и законами штата Аляска;