Административный процесс

Т
.И. ГУБАРЕВА
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ
ПРОЦЕСС
УЧЕБНОЕ  ПОСОБИЕ
Рекомендовано в качестве учебного пособия
для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по направлению «Юриспруденция»
(квалификация (степень) — бакалавр)
Москва
РИОР
ИНФРА-М

ФЗ
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1
УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
          Г93
А в т о р :
Губарева Т.И. – канд. юрид. наук. Является автором более 30 печатных 
работ, в том числе монографии, по проблемам административного и финансового права
Губарева Т.И.
Г93 
Административный процесс: Учеб. пособие. — М.: РИОР: 
ИНФРА-М, 2014. — 168 с. — (Высшее образование: Бакалавриат). — 
DOI 10.12737/1129 (www.doi.org).
ISBN 978-5-369-01279-6 (РИОР)
ISBN 978-5-16-009373-4 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-100346-6 (ИНФРА-М, online)
В учебном пособии изложены проблемные вопросы применения 
КоАП РФ при производстве по делам об административных правонарушениях, анализируются наиболее сложные и актуальные вопросы, возникающие на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях.
Предназначено для студентов, слушателей, аспирантов, преподавателей юридических факультетов, а также практических работников.
УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
ISBN 978-5-369-01279-6 (РИОР)
ISBN 978-5-16-009373-4 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-100346-6 (ИНФРА-М, online)
© Губарева Т.И., 2014
Подписано в печать 30.09.2013.
Формат 60×88/16. Гарнитура Newton. 
Бумага офсетная. Печать офсетная.
Усл. печ. л. 10,29. Уч.-изд. л. 11,18.
Тираж 300 экз. Заказ №     
Цена свободная.
ТК 251600-12814-300913
ООО «Издательский Центр РИОР»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В.
info@rior.ru      www.rior.ru
ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1.
Тел.: (495) 380-05-40, 380-05-43.
Факс: (495) 363-92-12
E-mail: books@infra-m.ru     http://www.infra-m.ru

ВМЕСТО ПРЕДИСЛОВИЯ
Происходящие в последние десятилетия процессы, направленные на
реформирование системы государственного управления, глобализационные процессы, развитие науки и техники, неизбежно оставляют отпечаток на всех отраслях права, детерминируют их развитие и обусловливают формирование новых.
Ввиду актуализации вопроса формирования и развития административного процессуального права как относительно новой отрасли права
Российской Федерации, особую значимость приобретает анализ особенностей административного процесса. Особенной остротой выделяется вопрос о сущности административного процесса в целом, и российского административного процесса в частности.
В этой связи повышенное внимание требует к себе административно-юрисдикционная деятельность как процесс, посредством которого
лицо, совершившее административное правонарушение, привлекается
к административной ответственности.
Эта задача ставится не только перед теоретико-правовыми изысканиями ученых в области административного и административнопроцессуального права, но довольно прочно связана с законотворческой и правоприменительной деятельностью.
В современных условиях развития российского государства и права
можно с уверенностью утверждать, что не только происходит трансформация и модификация материальных правовых норм, но и нормы,
носящие процессуальный характер также находятся в постоянной динамике, ведь начавшаяся в прошлом столетии административная реформа до сих пор не нашла своего логического завершения.
Особую актуальность приобретают такие вопросы, как необходимость создания и дальнейшего функционирования в России системы
специализированных административных судов, необходимость принятия кодифицированных нормативных правовых актов, регламентирующих административное судопроизводство и иные процессуальные
моменты.
В целях эффективного реформирования нормативной базы, регламентирующей административный процесс в Российской Федерации,
необходим анализ правоприменительной практики, складывающейся
по отдельным его направлениям. Более того, целесообразно не только
изучение обзоров судебной практики и порядка применения тех или
иных норм, даваемых высшими судебными инстанциями, но и отдельно взятых случаев, дающих возможность выявить правовые пробелы.
Административно-юрисдикционную деятельность в Российской
Федерации, помимо судов, осуществляет также целый ряд органов исполнительной власти. В этой связи глубокое знание положений КоАП
РФ, регулирующих производство по делам об административных пра3

вонарушениях, для выпускников юридических факультетов является
необходимым условием их конкурентоспособности на рынке труда, а
для лиц, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность, — залогом качественного выполнения своих профессиональных функций.

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
§ 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
Пожалуй, ни одна книга или научная статья, на страницах которой
затрагиваются проблемы определения и содержания административного процесса, не обходится без констатации сформировавшихся научных
концепций по данному вопросу. Не станет исключением и данное
учебное пособие.
В науке традиционно существуют две концепции определения административного процесса: «управленческая» и «юрисдикционная».
Сторонники «управленческого» административного процесса признают таковым порядок реализации административно-правовых норм.
В учебнике по административно-процессуальному праву видного ученого-административиста В.Д. Сорокина, подготовленном профессором
А.И. Каплуновым, отмечено: «Юридическая природа административного процесса (как и других видов процесса) проявляется в том, что
административный процесс — это не только урегулированный правом
порядок осуществления определенных процедур исполнительной власти по правовому разрешению широкого спектра индивидуальноконкретных дел в сфере государственного управления, но это такая
деятельность, в ходе реализации которой возникают многочисленные
правовые 
отношения, 
регулируемые 
административно-процессуальными нормами и приобретающие в связи с этим характер административно-процессуальных правоотношений»1.
Согласно «управленческой» концепции сущности административного процесса в него включаются следующие виды административных
производств, которые условно могут быть разделены на процедурные и
юрисдикционные:
x
производство по принятию нормативных актов государственного
управления;
x
производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;
x
производство по административно-правовым жалобам и спорам;
x
производство по делам о поощрениях;
x
производство по делам об административных правонарушениях;
x
производство по дисциплинарным делам;
x
лицензионное производство;
1 Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: учебник. 2-е изд.,
перераб. и доп. СПб: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс»,
2008. С. 203.
5

x
регистрационное производство;
x
исполнительное производство1.
Здесь следует оговориться, что названные административные производства предлагал профессор В.Д. Сорокин. Сторонниками данного
подхода к содержанию административного процесса назывались также
и другие административные производства2.
Относительно многочисленности административных производств,
напрасно включающихся в систему административного процесса, писал видный ученый-административист М.Я. Масленников. Подвергая
сомнению «процессуальности» перечисленных В.Д. Сорокиным производств, он отметил: «На мой взгляд, все они, кроме производства по
делам об административных правонарушениях, были и остаются процедурами рассмотрения тех или иных вопросов по жалобам, заявлениям, обращениям, предложениям, поощрениям и др. Для признания этих
и иных производств «видами» административного процесса нужен
определяющий их компонент — наличие строгих процессуальных
норм, четко установивших права и обязанности участников соответствующего разбирательства, реальная возможность для заинтересованных лиц непосредственно в этом участвовать, заявлять ходатайства и
отводы, представлять доказательства и участвовать в их обсуждении
и т.д.»3.
В поддержку данного утверждения хочется заметить, что в гражданском праве тоже есть процессуальные нормы позитивного характера, например порядок заключения государственного или муниципального контракта. При этом их не относят к гражданскому процессу. Так
же как, например, лицензионное производство. Порядок получения
лицензии можно признать определенной административной процедурой, не являющейся частью административного процесса.
Следует отметить, что управленческая концепция имеет более длительную историю, по сравнению с юрисдикционной. Это обусловлено
тем, что ученые-административисты «дореволюционного» времени
рассматривали административный процесс через призму всех направлений деятельности органов государственного управления, в том числе
деятельности по привлечению к административной ответственности.
«Юрисдикционная» концепция предлагает рассматривать административный процесс с точки зрения административно-юрисдикционной
деятельности органов исполнительной и судебной власти, как «особый
1 См.: Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 354.
2 См., например, Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999.
С. 73–89.
3 Масленников, М.Я. Российский административный процесс: перспективы
легитимации, централизации и систематизации. М., 2008. С. 11.
6

вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной
непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения; регламентированная законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного
правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного
принуждения»1.
Так, А.А. Демин под административным процессом понимает деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц
по разрешению дел об административных правонарушениях и административных споров2.
В настоящее время на страницах научных трудов по административно-процессуальному праву можно встретить утверждение о том, что
в настоящее время складывается третий подход, сторонники которого
подвергают критике обе изложенные концепции, критикуя их за слишком широкое и слишком узкое понимание административного процесса3.
Несмотря на полярность мнений относительно сущности административного процесса, учеными отмечается необходимость принятия
кодифицированного нормативного правового акта на федеральном
уровне.
Более того, необходима выработка единого правового инструментария, без чего в принципе невозможно приведение к единому знаменателю мнений ученых по рассматриваемой проблеме. Здесь, очевидно,
необходимо пойти в сторону интеграции правового инструментария
административного процесса с другими видами процессуальной деятельности (гражданским, уголовным, арбитражным процессами), которые регламентируются кодифицированными нормативными правовыми актами, с учетом, однако, их особенностей.
Если обратиться к теории гражданского процесса, уголовного процесса, арбитражного процесса, то можно увидеть, что термин «процесс» отождествляется с термином «судопроизводство».
В административном процессе, какой он существует в настоящее
время, такое отождествление невозможно в силу особенности субъект1 Цит. по: Лапина М.А. Объединенная концепция системы административного процесса // Юридический мир. 2012. № 3. С. 38–43.
2 См., например, Демин А.А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства // Государство и
право. 2000. № 11. С. 5–12.
3 Панова И.В. Административно-процессуальное право России / И.В. Панова. 2-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2009. С. 35; Лапина М.А. Указ. соч.
7

ного состава административной юрисдикции. Здесь законодателю
необходимо выработать четкую позицию: либо оставлять субъектный
состав административной юрисдикции в таком виде, какой он есть сейчас, либо передавать функции по рассмотрению дел об административных правонарушениях в руки судов. И если вопрос решится в пользу
судов, то каким именно судам отдать предпочтение — арбитражным
судам, мировым судьям или же созданию специализированных административных судов.
Уместным будет отметить, что теоретическая база решения данного
вопроса уже имеется. Так, профессор А.С. Дугенец, М.Я. Масленников
считают, что рассмотрение дел об административных правонарушениях вполне вписывается в цели и задачи мировых судей, находящихся в
системе судов общей юрисдикции1.
Иную позицию занимает профессор Ю.Н. Старилов. Ученый обосновывает необходимость создания административных судов, занимающихся рассмотрением правовых споров, возникающих в сфере управления, и деятельность которых направлена на обеспечение субъективных публичных прав и свобод физических и юридических лиц. «Только
при таких условиях данный правовой институт с юридической процессуальной точки зрения может называться административным процессом и способствовать распространению действия основных принципов
современного правового государства на организацию и функционирование всех ветвей государственной власти»2.
Передача же указанных функций в руки арбитражных судов, с одной стороны, возможна. Практика создания суда по интеллектуальным
правам (а, точнее введения соответствующей главы в ФКЗ от
28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации») показывает, что законодателем вполне может быть принято решение создания специализированных административных судов в системе арбитражных судов Российской Федерации, что, с другой стороны, может повлечь ряд обоснованных возражений, ведь рассмотрение
дел об административных правонарушениях, мягко говоря, не в полной
мере соотносится с основными задачами арбитражных судов в Российской Федерации, перечисленными в ст. 5 ФКЗ «Об арбитражных судах
в Российской Федерации».
Противоположная точка зрения изложена в книге «Административное право» под редакцией Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. Учеными отри1 Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве: автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2005. С. 20–23; Масленников М.Я. Указ.
соч. С. 10.
2 Старилов Ю.Н. Административные суды в России: новые аргументы «за»
и «против» / Под ред. и с предисл. к.ю.н., проф. В.И. Радченко. М.: Норма,
2004. С. 12.
8

цается целесообразность передачи рассматриваемых функций в исключительное ведение какого-либо одного органа, в том числе суд, а поскольку в противном случае будет нанесен ущерб основным преимуществам административного процесса — его оперативности и относительной простоты, что в конечном счете может привести к неоправданной волоките при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также к большим затратам времени и средств1.
Надо сказать, что опасения ученых оправданы. Если обратить внимание на сроки движения дела от одной стадии к следующей в гражданском, уголовном или арбитражном процессах (обеспечиваемых
преимущественно судами), то сразу видна оперативность движения
дела в административном процессе. Но это вовсе не означает, что, передав рассмотрение дел об административных правонарушениях судам
(судьям), априори увеличатся сроки движения дела. Столь длительные
сроки в гражданском, уголовном и арбитражном процессах (по сравнению с процессом административным) лишь констатируют характер
правовых последствий привлечения к уголовной или гражданскоправовой ответственности и особую сложность таких дел.
Гораздо большие опасения должен вызывать тот факт, что в настоящее время дела об административных правонарушениях рассматриваются должностным лицом — специалистом в конкретной области
многочисленных общественных отношений, например, в области избирательного права, в области дорожного движения, в области охраны
окружающей среды и природопользования и т.д. Тут возникает вопрос:
смогут суды (или судьи) обеспечить качественное разбирательство по
всем категориям дел или нет?
В литературе такие опасения тоже имеют место. Так, тенденция к
отделению квазисудебных функций от органов исполнительной власти
и передаче их независимым органам правосудия по административным
делам некоторыми учеными признана неоправданной, поскольку это
может повлечь снижение качества принимаемых по делу процессуальных решений, которые во многом зависят от квалификации соответствующего должностного лица.
С этим утверждением сложно не согласиться. Его можно только
опровергнуть правоприменительной практикой, например провести
мониторинг отмены постановлений по делам об административных
правонарушениях, принимаемых судами (судьями) и должностными
лицами — «специалистами в конкретной области общественных отношений». Уместным здесь будет замечание М.Я. Масленникова, о том,
что «в большинстве случаев постановления по делам об административных правонарушениях отменяются или изменяются в связи с нару1 Административное право: учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова.
М.: Юристъ, 1999. С. 370.
9

шением процессуально-правовых норм»1. А ведь большинство постановлений по делам об административных правонарушениях принимаются должностными лицами — «специалистами в конкретной области
общественных отношений», должностными лицами, которые зачастую
даже не имеют юридического образования.
В этой связи следует заключить, что даже если оставить квазисудебные функции органам исполнительной власти, то должностные лица, принимающие процессуальные решения, наряду со специальными
знаниями должны иметь высшее юридическое образование.
Говоря об административно-процессуальном законодательстве,
нельзя обойти стороной дискуссию относительно положений кодифицированного нормативного правового акта, который будет детально
регламентировать процессуально-правовые отношения.
Заслуженный юрист РФ М.Я. Масленников — один из немногих
ученых, кто, наряду с теоретической аргументацией своей позиции,
предложил структуру Российского административно-процессуального
кодекса, о необходимости принятия которого так много говорят2.
Однако руководство нашей страны пошло иным путем, предложив
на рассмотрение Государственной Думой Российской Федерации проект № 246960-6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Согласно редакции, принятой Государственной Думой в первом чтении 21.05.2013, Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите
нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов
граждан, прав и законных интересов организаций, а также порядок рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих
из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
При этом не подлежат рассмотрению в порядке, установленном
данным Кодексом, дела, возникающие из публичных правоотношений
и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного
Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов, Дисциплинарного
1 Масленников М.Я. Указ. соч. С. 16.
2 Структуру предложенного М.Я. Масленниковым проекта кодекса см. а
Приложении 1 к учебному пособию. Справедливости ради, предлагаем читателю ознакомиться со структурой кодифицированного нормативного правового
акта «Административный кодекс Российской Федерации», разработанной д-ром
пед. наук, профессором И.М. Машаровым (Приложение 2).
10