Служебное право

СЛУЖЕБНОЕ ПРАВО

А.Г. ЧЕРНЯВСКИЙ

Москва
ИНФРА-М
2016

УЧЕБНИК

Рекомендовано в качестве учебника 
для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по направлениям подготовки 40.03.01 «Юриспруденция»,
38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» 
(квалификация (степень) «бакалавр»)

УДК 342.98(075.8)
ББК 67.3я73
 
Ч49

Чернявский А.Г.
Служебное право : учебник / А.Г. Чернявский. — М. : ИНФРА-М, 
2016. — 376 с. — (Высшее образование: Бакалавриат). — www.dx.doi.org/ 
10.12737/17757.

ISBN 978-5-16-011930-4 (print)
ISBN 978-5-16-104155-0 (online)
Учебник содержит научно-теоретические основы знаний о государственной службе в учреждениях и организациях, сведения о служебных 
обязанностях и правах работников фирм, объединений и иных структур. 
Материал представлен на основе современных нормативных правовых 
документов — как российских, так и зарубежных и международных, касающихся прав человека, системы государственной службы и аспектов ее 
регулирования и дальнейшего реформирования.
Учебник написан в соответствии с требованиями Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования последнего поколения.
Для студентов образовательных организаций высшего образования, 
обучающихся по направлениям подготовки 40.03.01 «Юриспруденция» 
и 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление», а также специальностям, предполагающим изучение конституционного, административного и трудового права. Может быть полезен для преподавателей, аспирантов, государственных служащих, а также для всех, кто интересуется 
вопросами регулирования государственной службы.

УДК 342.98(075.8)
ББК 67.3я73

Ч49

А в т о р:
Александр Геннадьевич Чернявский, доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой государственно-правовых дисциплин, ректор Московского института государственного управления и права

Р е ц е н з е н т ы:
Т.Н. Радько, доктор юридических наук, профессор, заслуженный 
юрист РФ;
Д.А. Пашенцев, доктор юридических наук, профессор

ISBN 978-5-16-011930-4 (print)
ISBN 978-5-16-104155-0 (online)
© Чернявский А.Г., 2016

Подписано в печать 11.02.2016. 
Формат 6090/16. Бумага офсетная. Гарнитура Newton. 
Печать цифровая. Усл. печ. л. 23,5.
Тираж 500 экз. (I — 100). Заказ № 00000
ТК 489700-542568-110216

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

Принятые сокращения

1. Нормативные правовые акты
Международный пакт о гражданских и политических правах — 
Международный пакт от 16.12.1966 «О гражданских и политических 
правах»
Конвенция о защите прав человека и основных свобод — Конвенция 
о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 
04.11.1950)
Конституция РФ — Конституция Российской Федерации, принята 
всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 
№ 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, 
от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть 
первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ; часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ; 
часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ; часть четвертая от 18.12.2006 
№ 230-ФЗ
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ
ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 
№ 197-ФЗ
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 
№ 63-ФЗ
УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ
Закон о прокуратуре — Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I 
«О прокуратуре Российской Федерации»
Закон о службе в таможенных органах — Федеральный закон 
от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»
Закон о воинской обязанности и военной службе — Федеральный 
закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной 
службе»
Закон о статусе военнослужащих — Федеральный закон 
от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»
Закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ — Федеральный закон 
от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
Закон об альтернативной гражданской службе — Федеральный 
закон от 25.07.2002 № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской 
службе»

Закон о системе госслужбы — Федеральный закон от 27.05.2003 
№ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»
Закон о государственной гражданской службе — Федеральный 
закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской 
службе Российской Федерации»
Закон о госслужбе российского казачества — Федеральный закон 
от 05.12.2005 № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества»
Закон о муниципальной службе — Федеральный закон от 02.03.2007 
№ 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»
Закон о противодействии коррупции — Федеральный закон 
от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»
Закон о Следственном комитете — Федеральный закон 
от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской 
Федерации»

2. Прочие сокращения
Госслужащий — государственный служащий
Госслужба — государственная служба
ЕС — Европейский Союз
ЕСПЧ — Европейский Суд по правам человека
КГГС — Кодекс гражданской государственной службы Российской Федерации
КГС — Кодекс государственной службы Российской Федерации
ООН — Организация Объединенных Наций
РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика
РФ — Российская Федерация
СМИ — средства массовой информации
СНГ — Содружество Независимых Государств
СНК РСФСР — Совет народных комиссаров РСФСР
СССР — Союз Советских Социалистических Республик
США — Соединенные Штаты Америки
ФРГ — Федеративная Республика Германия

Введение

Настоящее издание — один из первых учебников по праву государственной службы, точнее — по служебному праву.
В юридической литературе термин «служебное право» пока не получил широкого применения, но практика свидетельствует об органическом единстве конституционного института «государственная 
служба» и научного понятия «служебное право», институт «государственная служба» в целом получает реальное проявление лишь тогда, 
когда его составные части облекаются в юридические формы, при 
этом каждый его элемент имеет свое назначение и содержание, свои 
правовые и организационные особенности.
Методологически учебный материал базируется на том положении, что служебное право является подотраслью административного права и формирующейся самостоятельной отраслью права. 
Поэтому в пользу обособления служебного права или против этого 
требуются убедительные, весомые аргументы, причем со стороны 
не только административистов и государствоведов-конституционалистов, но и специалистов в области трудового, финансового 
и других отраслей права.
Следует напомнить, нами начиная с 1995 г. неоднократно 
предпринимались попытки сформулировать собственный взгляд 
на проблему обособления служебного права. Научные публикации 
по данному вопросу показывают, что с учетом усиливающейся 
и имеющей объективный характер тенденции возникновения и становления новых комплексных отраслей права (таможенного, налогового, банковского, муниципального и пр.) «не представляется 
искусственным и надуманным выделение служебного (“чиновного”) 
права по крайней мере как подотрасли административного права»1.
В развитие этой проблемы настоящее издание содержит подробный анализ выделения и обособления служебного права как отдельной, самостоятельной и сложной правовой отрасли.
Учебник структурирован таким образом, чтобы, с одной стороны, 
отразить взгляды авторов на саму суть анализируемого явления, 
с другой — максимально объективно и полно раскрыть все темы 
дисциплины, претендуя на динамичность, мобильность и востребованность предлагаемого материала читателями разных профессиональных уровней и интересов, поскольку круг субъектов, выполняющих в тех или иных объемах и формах служебные функции, 

1 
Габричидзе Б.Н., Коланда В.М. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. 1995. № 12. С. 26.

достаточно широк. В силу этого учебник содержит не только научнотеоретические основы знаний о государственной службе, но и практические сведения о служебных обязанностях и правах работников 
фирм, объединений и иных структур частного сектора экономики. 
Наряду с подробной характеристикой современной нормативноправовой базы, регламентирующей функционирование госслужбы, 
которая является основой формирования служебного права, учебник 
в разделе, посвященном проблеме реформирования госслужбы 
в Российской Федерации, содержит также анализ проектов законов 
о системе госслужбы в Российской Федерации, Закон о государственной гражданской службе, об аттестации госслужащих, о конкурсном замещении должностей и пр.
Учебный курс «Служебное право» не обладает к настоящему времени устоявшейся, относительно стабильной программой. Характерное для многих отраслей права деление на общую и особенную 
части неприемлемо для данной дисциплины. Авторы полагают, что 
структура предмета «Служебное право» должна соответствовать природе, характеру, содержанию государственной и муниципальной 
службы, уровню развития законодательства этой службы, необходимости реформирования госслужбы и, соответственно, служебного права согласно современным требованиям и условиям осуществления в России кардинальных политических, социально-экономических и правовых преобразований. Исходя из этого, элементами 
данного учебника являются главы и параграфы, в совокупности 
образующие структуру, обеспечивающую успешное освоение дисциплины.
Итак, учебник построен таким образом, чтобы максимально 
полно раскрыть механизм реализации государственной идеи, без 
чего государственная служба не в состоянии успешно выполнять 
изначально предназначенные ей и возложенные на нее задачи 
и функции.
Глава 1 «Государственная служба — конституционный комплексный государственный институт (правовая характеристика)» 
содержит понятия службы, госслужбы, муниципальной службы, 
службы в частных структурах, фирмах и объединениях, определяет 
место и роль госслужбы с учетом ее особого значения. Такой подход 
считаем методологически правильным, поскольку с общей характеристики госслужбы начинается рассмотрение природы и содержания 
служебного права.
Здесь анализируются научно-теоретические и правовые основы, 
предмет и метод служебного права, принципы служебного права, 
а в отдельных главах рассматриваются государственная и муниципальная служба; даются характеристика и основные классификации 

государственных должностей, определяется статус государственных 
служащих.
Глава 2 «Прохождение государственной службы» посвящена 
особенностям прохождения госслужбы: поступления, система аттестации и др., а положения, связанные с ответственностью госслужащих, рассмотрены в главе 3 «Правовая ответственность государственных служащих».
Глава 4 «Актуальные проблемы реформирования государственной 
службы и служебного права Российской Федерации на современном 
этапе» раскрывает нынешние проблемы госслужбы и перспективы ее 
развития, намечает возможные пути реформирования, в том числе 
через демонстрацию опыта аналогичного института в странах СНГ — 
в главе 5 «Опыт развития законодательства о государственной службе 
стран Содружества Независимых Государств».
Заключительные главы — глава 6 «История зарождения и развития государственной службы» и глава 7 «Кадровая политика и кадровая служба государственных органов (новые аспекты)», логично 
следуя друг за другом, через историю возникновения и этапы формирования госслужбы России выявляют перспективы ее развития 
в современных условиях.
В заключительном разделе анализируется реформирование 
госслужбы РФ, общие принципы служебного поведения государственных служащих, Кодекс поведения государственного служащего РФ, а также нормативные акты, регулирующие различные аспекты госслужбы, и др.
Цель дисциплины состоит в изучении бакалаврами основных 
категорий, используемых при правовом регулировании государственной и муниципальной службы, определении роли и значения 
государственной и муниципальной службы в системе государственного и муниципального управления.
Изучение дисциплины должно содействовать формированию 
у студентов достаточной теоретической базы по ключевым направлениям дисциплины, профессионального мышления, выработке 
навыков толкования законодательства о государственной и муниципальной службе, формированию высокого уровня правосознания, 
ориентации на неукоснительное соблюдение Конституции РФ, действующего законодательства, норм международного права.
Задачи дисциплины: изучение правового института государственной и муниципальной службы и его понятийного аппарата; 
рассмотрение сложившейся практики правового регулирования государственной и муниципальной службы; формирование умения 
самостоятельной работы с нормативной правовой базой с учетом ее 
постоянного изменения и обновления; ознакомление с основными 
современными концепциями в области государственной и муници

пальной службы и перспектив ее развития; анализ практики работы 
органов государственной власти и местного самоуправления и определение основных направлений ее совершенствования; содействие 
формированию юридического мышления как основы правовой культуры в целом; формирование навыков публичных выступлений; воспитание уважения к закону, правам и свободам личности, нетерпимости к коррупционному и иному преступному поведению.
В результате освоения дисциплины студент должен обладать 
следующими общекультурными компетенциями: осознавать социальную значимость своей будущей профессии, обладать достаточным 
уровнем профессионального правосознания (ОК-1); быть способным добросовестно исполнять профессиональные обязанности, 
соблюдать принципы этики юриста (ОК-2); владеть культурой мышления, навыками обобщения, анализа, восприятия информации, 
постановки цели и выбора путей ее достижения (ОК-3).
Кроме того, выпускник должен обладать следующими специальными компетенциями: способностью участвовать в разработке нормативных правовых актов в соответствии с профилем своей профессиональной деятельности (ПК-1); осуществлять профессиональную 
деятельность на основе развитого правосознания, правового мышления и правовой культуры (ПК-2); обеспечивать соблюдение законодательства субъектами права (ПК-3); принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом 
(ПК-4); применять нормативные правовые акты, реализовывать 
нормы права в профессиональной деятельности на государственной 
и муниципальной службе (ПК-5); юридически правильно квалифицировать факты и обстоятельства (ПК-6); выполнять должностные 
обязанности по обеспечению законности и правопорядка, безопасности личности, общества, государства, применять имеющиеся технологии и методы кадровой работы (ПК-8); уважать честь и достоинство личности, соблюдать и защищать права и свободы человека 
и гражданина (ПК-9); выявлять, пресекать, раскрывать и расследовать преступления и иные правонарушения (ПК-10); осуществлять 
предупреждение правонарушений, выявлять и устранять причины 
и условия, способствующие их совершению (ПК-11); толковать различные правовые акты (ПК-15); давать квалифицированные юридические заключения и консультации в конкретных видах юридической деятельности (ПК-16).
В результате изучения материалов данного учебника обучающийся должен:
 
• знать понятие государственной и муниципальной службы, 
историю ее развития; действующее законодательство о государственной и муниципальной службе; виды государственной 
службы в Российской Федерации; основы правового регулиро

вания государственной и муниципальной службы в субъектах РФ; 
основные элементы правового статуса государственного и муниципального служащего; особенности финансирования государственной и муниципальной службы в России; порядок поступления и условия прохождения государственной и муниципальной 
службы; формирование кадрового состава на государственной 
и муниципальной службе;
 
• уметь пользоваться основными нормативными правовыми актами, определяющими организацию государственной и муниципальной службы; использовать полученные знания в практической деятельности; анализировать юридические факты 
и возникающие в связи с ними правовые отношения в области 
государственной и муниципальной службы; использовать знание 
закона для защиты прав и законных интересов граждан; правильно составлять и оформлять правовые акты и документы 
на государственной и муниципальной службе;
 
• владеть навыками работы с законодательством и нормативными 
правовыми актами о государственной и муниципальной службе; 
навыками самостоятельного анализа правовой ситуации и применимых к ней правовых норм; навыками разрешения правовых 
проблем и коллизий; приемами юридической техники; навыками 
публичных выступлений.
Данный учебник может служить учебным материалом при изучении курсов конституционного, административного и трудового 
права, а также вопросов теории государственного управления.

Б.Н. Габричидзе, профессор
А.Г. Чернявский, профессор

Глава 1. 

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА — 
КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОМПЛЕКСНЫЙ 
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ (ПРАВОВАЯ 
ХАРАКТЕРИСТИКА)

1.1. ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 
КАК ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Государственная служба — один из ведущих институтов конституционного и административного права. О его важности свидетельствует значительное количество работ, посвященных различным 
аспектам государственной службы, среди которых особо следует 
отметить труды профессора Е.В. Охотского1.
В Конституции РФ нет самостоятельной статьи, посвященной 
государственной службе, нет и развернутого определения понятия 
этого важного государственного института. Он упоминается лишь 
в связи с равным правом доступа граждан к государственной службе 
в п. 4 ст. 32. В Конституции РФ нет четкого и полного регламентирования госслужбы, только в п. 4 ст. 71 говорится о том, что федеральная госслужба отнесена к ведению Российской Федерации. 
Разумеется, Основной закон страны не может регламентировать все 
грани и аспекты, в том числе государственной и муниципальной 
службы. Такие вопросы могут быть предметом рассмотрения федеральных законов, а также нормативных актов Правительства РФ 
и Президента РФ.
По-видимому, смысл, назначение, цель, задачи и функции госслужбы не должны сводиться только к служению государству. Они 
предполагают более широкий и глубоко демократический простор. Такой общий вывод напрашивается из самого текста Конституции РФ (ст. 2), в которой закрепляются «признание, соблюдение 
и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Необходимо расширить содержание названной формулировки, например, до таких пределов, рамок, масштабов, как служение гражданскому обществу; активное содействие развитию рыночных отношений, борьба с монополизмом, обеспечение гарантий 
единства экономического пространства, свободное перемещение 
товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, 

1 
Охотский Е.В. Теория и механизмы современного государственного управления: учебник: в 2 т. М.: Юрайт, 2015.