Содержание реформы местного самоуправления в современной России

р о с с и й с к а я 

а к а д е м и я 

п р а в о с у д и я

Учебне пособие

Москва 2011

А.Р. Лаврентьев

УДК 342.5
ББК 67.401
        Л 13

С в е д е н и я  о б  а в т о р е :

Лаврентьев А.Р., заведующий кафедрой государственноправовых дисциплин приволжского филиала Российской 
академии правосудия, канд. юрид. наук, доцент.

Р е ц е н з е н т ы :

Головин Е.Г., заведующий кафедрой конституционного  
и муниципального права ГОУ ВПО «Волго-Вятская академия 
государственной службы», д.э.н., профессор ;

Фролов С.В., начальник кафедры административного права  
и административно-служебной деятельности органов внутренних 
дел ГОУ ВПО «Нижегородская академия МВД России»,  
канд. юрид. наук;

Гранкин И.В., профессор кафедры конституционного права  
Российской академии правосудия, д-р юрид. наук.

 
Лаврентьев А.Р.  
Л 13  
Содержание реформы местного самоуправления в современной России: Учебное пособие. — М.: РАП, 2011. — 136 с.

 
 
ISBN 978-5-93916-298-2

 
 
В пособии на основе действующего законодательства (по состоянию на 1 января 2009 года) раскрываются особенности очередного этапа реформы местного самоуправления в современной России в виде таблиц (приложения) раскрыто содержание 
элементов реформы, а в кратком терминологическом словаре приведены определения основных терминов муниципального права. 
 
 
Предназначено для бакалавров, магистров и специалистов юридических вузов, также может быть полезно тем, кто интересуется проблемами 
муниципального права и вопросами становления местного самоуправления в современной России.

 
© Лаврентьев А.Р., 2011
ISBN 978-5-93916-298-2 
© Российская академия правосудия, 2011

Содержание

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

Основное содержание реформы местного самоуправления 
в современной России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

Приложения
Таблица «Этапы развития местного самоуправления  
в России в современный период: основные документы» . . . . .35
Таблица «Стадии законотворческого процесса в работе 
над новой редакцией Федерального закона «Об общих 
принципах организации местного самоуправления 
в Российской Федерации»  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36
Таблица «Изменения и дополнения в Федеральный закон 
от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской 
Федерации» по состоянию на 1 января 2009 г.»  . . . . . . . . . . . . .38
Таблица «Сроки вступления в силу норм Федерального 
закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской 
Федерации» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .72
Таблица «Изменение границ муниципальных образований 
в результате реформы местного самоуправления» . . . . . . . . . . .75
Таблица «Населенные пункты в Российской Федерации» 
(по данным Всероссийской переписи населения 2002 года) . . . .78
Таблица «Перечень закрытых административно- 
территориальных образований и расположенных на их 
территориях населенных пунктов» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .79
Таблица «Справка: статус наукограда Российской  
Федерации присвоен»  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .83
Таблица «Пределы пограничной зоны на территории 
Российской Федерации» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .84
Таблица «Единый перечень коренных малочисленных 
народов Российской Федерации» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88
Таблица «Изменение вопросов местного значения 
муниципальных образований в результате очередного 
этапа реформы местного самоуправления в России» . . . . . . . .91

Содержание реформы местного самоуправления в современной России

4

Таблица «Формы участия населения в осуществлении 
местного самоуправления» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
Таблица «Правовое регулирование форм участия 
населения в осуществлении местного самоуправления» . . . . . 104
Таблица «Современная структура и общая характеристика 
органов местного самоуправления» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Таблица «Федеральные гарантии статуса депутата, члена 
выборного органа местного самоуправления, выборного 
должностного лица местного самоуправления» . . . . . . . . . . . 108
Таблица «Ссылочные нормы в Федеральном законе 
от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской 
Федерации» (без учета ссылок в главе 12)» . . . . . . . . . . . . . . . 112
Таблица «Требования к содержанию устава  
муниципального образования» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Таблица «Формы межмуниципального сотрудничества» . . . . 118
Таблица «Ответственность органов местного  
самоуправления и должностных лиц местного 
самоуправления» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

Краткий терминологический словарь по теме (глоссарий) . . . . . 125

ВВедение

С 1 января 2009 г. вступил в силу Федеральный закон от 6 октября 
2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Завершен переходный 
этап реформы местного самоуправления, который начался с момента 
опубликования названного закона — с 8 октября 2003 г. В современной России стали нормальным явлением отсрочки вступления в силу нормативных правовых актов, но столь продолжительный переходный этап проведения реформы во многом уникален.
Необходимость проведения очередного (четвертого) этапа реформы продиктована наличием многообразных задач, которые призван 
разрешить данный закон. Среди них наиболее важны: совершенствование правового регулирования и упорядочение территориальной 
организации местного самоуправления, разграничение полномочий и собственности между органами государственной власти всех 
уровней и органами местного самоуправления, обеспечение единообразия моделей местного самоуправления, решение проблем наполнения местных бюджетов за счет собственных источников доходов.
Приложения учебного пособия в наиболее наглядной (для уяснения сложно согласованных между собой по времени, содержанию, 
субъектам явлений), по мнению составителя, форме — в таблицах — 
раскрывают основные положения нового закона и показывают сущность реформы местного самоуправления в современной России.

Содержание реформы местного самоуправления в современной России

6

Краткий словарь основных терминов по теме включает более 
50 нормативных дефиниций, изложенных в федеральном законодательстве, и призван облегчить задачу понимания специфического языка муниципального права.
В учебном пособии предпринята попытка системно изложить 
основы современного муниципального права для обучающихся 
по юридическим специальностям. Изучение содержания реформы 
местного самоуправления позволит глубже понять многообразие общественных отношений, складывающихся при осуществлении власти на муниципальном уровне.

Содержание  
реформы меСтного 
СамоупраВления 
В СоВременной роССии

Очередной, четвертый этап реформы местного самоуправления 
в Российской Федерации (Приложение 1) — одно из проявлений 
осуществляемого в настоящее время системного реформирования 
российской государственности. Параллельно реформе местного самоуправления идут административная реформа, налоговая реформа, реформа межбюджетных отношений, судебная реформа, реформа 
избирательного права, пенсионная реформа, реформа системы социального обеспечения, реформа территориального устройства и др.
Реформа местного самоуправления проводится в соответствии 
с Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ №131). Принятие данного закона 
стало плодом кропотливой правотворческой деятельности (Приложение 2), однако работа над его совершенствованием постоянно 
продолжается (Приложение 3). Переходный этап проведения реформы уникален по времени его реализации: закон вступил в силу 
с 1 января 2009 г., но введение некоторых его положений отсрочено, а для отдельных норм сроки вступления в силу пока установить 
невозможно (Приложение 4).
Утверждение о том, что новый этап реформы местного самоуправления связан именно с принятием нормативного правового акта, 
основано на знании закономерности функционирования правовой 

Содержание реформы местного самоуправления в современной России

8

системы нашего государства в современных условиях — в законе 
моделируются правоотношения, и после его принятия они начинают воплощаться в жизнь. Другой вариант реформы, когда сначала 
в результате длительного промежутка времени складываются правила поведения, устанавливаются упорядоченные отношения между субъектами, а затем они получают «легализацию» в соответствующем нормативном правовом акте, для нашей правовой системы 
не характерен, но в рассматриваемой реформе частично но, также 
находит свое отражение.
Данный закон стал одним из ключевых звеньев более масштабной 
реформы разграничения полномочий между органами власти в стране, осуществленной также в федеральных законах:
• от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской 
Федерации»1;
• от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов 
«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон 
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной 
власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской 
Федерации»2;
• от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения 
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, 

1 Российская газета. 2003. 10 июля.
2 Российская газета. 2004. 31 августа.

Содержание реформы местного самоуправления в современной России

9

а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»1;
• от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи 
с совершенствованием разграничения полномочий»2;
• от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи 
с совершенствованием разграничения полномочий»3;
• от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи 
с совершенствованием разграничения полномочий»4;
• от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»5.
Очередной этап реформы местного самоуправления в современной России отличается новыми подходами в трактовке практически всех принципов организации местного самоуправления. Назовем основные новеллы:
1. Изменены территориальные основы местного самоуправления.
В соответствии с положениями Конституции России, из содержания которой вытекает, что местное самоуправление выступает 
основой конституционного строя в Российской Федерации, муниципальная власть сформирована на всей территории страны, за исключением пока6 двух регионов — Республики Ингушетия и Чеченской Республики. В результате «территориальной» реформы 
местного самоуправления (Приложение 5) количество муниципальных образований увеличилось более чем в два раза — с 11 560 

1 Российская газета. 2004. 30 декабря.
2 Российская газета. 2005. 31 декабря.
3 Российская газета. 2006. 31 декабря.
4 Российская газета. 2007. 24 октября.
5 Российская газета. 2008. 30 декабря.
6 См.: Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской 
Республике» // Российская газета. 2008. 26 ноября. С момента опубликования 
данного закона до 1 января 2010 г. на территориях этих республик установлен 
переходный период.

Содержание реформы местного самоуправления в современной России

10

до 24 510. Заметим, что в субъектах Российской Федерации этот 
аспект реформы проявляется по-разному: в одних увеличение численности муниципальных образований не произошло, в других муниципальный уровень власти образован почти «с нуля».
Введен поселенческий принцип территориальной организации 
местного самоуправления: в крупных городах организационной 
формой муниципальных образований выступают городские округа, на иной территории страны муниципальные образования выстроены в два уровня — поселения1 и муниципальные районы. Местное 
самоуправление имеет цель «непосредственное обеспечение жизнедеятельности местного населения», связано с местом проживания 
людей, поэтому верно предложено различать особенности его организации в населенных пунктах (Приложение 6) и на межселенной территории.
Можно дискутировать о некоторых деталях требований, в соответствии с которыми устанавливаются и изменяются границы 
муниципальных образований, изложенные в ст. 11 ФЗ № 131, например, о составе территории городского и сельского поселений 
(п. 5 – 7), об установлении предельной численности в 100 человек, 
обладающих избирательным правом, для сельских населенных пунктов при которой он может не наделяться статусом поселения (п. 9 
ч. 1), о местоположении до административного центра муниципального образования с учетом, для сельских поселений — «пешеходной доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня», для муниципальных районов — «транспортной 
доступности» (п. 10 – 11 ч. 1), о недопустимости наличия у муниципальных образований анклавов (п. 12 – 13 ч. 1), о критериях отнесения территорий субъектов Российской Федерации к территориям 
с низкой и высокой плотностью населения (ч. 3 – 4)2. Однако общая 

1 В зависимости от вида населенного пункта — административного центра 
поселения: городских или сельских населенных пунктов, различаются соответственно городские или сельские поселения. При этом основное количество муниципальных образований — сельские поселения.
2 Перечни субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся 

Содержание реформы местного самоуправления в современной России

11

концепция — единство критериев к установлению границ муниципальных образований на всей территории страны — заслуживает 
всемерной поддержки. В противном случае, как это было до реформы, каждый субъект Российской Федерации определяет территориальное устройство местного самоуправления по-своему, зачастую 
не только без учета мнения и интересов местного населения, но и 
вопреки существующим экономическим, инфраструктурным, географическим, социально-демографическим, историческим и иным 
местным особенностям.
Также в главе 11 ФЗ № 131 предусмотрены особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения1, в закрытых административно-территориальных образованиях 
(Приложение 7)2, в наукоградах (Приложение 8)3, на приграничных территориях (Приложение 9)4 и на территориях, расположен
к территориям с низкой и высокой плотностью населения, утверждены 
Распоряжением Правительства России от 25 мая 2004 г. № 707-р.
1 Принципы и порядок организации местного самоуправления в субъектах 
Российской Федерации — городах федерального значения Москве и СанктПетербурге устанавливаются соответственно Законом города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» 
и Законом Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. № 237 – 30 «Об организации 
местного самоуправления в Санкт-Петербурге». В Москве создано 125, в СанктПетербурге — 111 внутригородских муниципальных образований.
2 Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО) устанавливаются Законом 
РФ от 14 июля 1992 г. № 3297 – 1 «О закрытом административно-территориальном образовании». В Перечень ЗАТО, утвержденный Постановлением 
Правительства России от 5 июля 2001 г. № 508, внесено 43 муниципальных образования.
3 Особенности организации местного самоуправления в наукоградах устанавливаются Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации». Статус наукограда присвоен указами 
Президента России и Постановлениями Правительства России пока 10 муниципальным образованиям из почти 700 городов, которые, в принципе, могут претендовать на данный статус.
4 Особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях устанавливаются Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 
«О Государственной границе Российской Федерации» и Правилами пограничного режима, утвержденными в соответствии со ст. 16 данного закона Приказом 
ФСБ РФ от 10 сентября 2007 г. № 458.

Содержание реформы местного самоуправления в современной России

12

ных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях 
с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)1, что предполагает специфику решаемых на данных территориях вопросов местного значения, систему, порядок формирования органов местного самоуправления и распределения между ними полномочий, режимы 
жизнедеятельности граждан, землепользования, ведения предпринимательской и иной деятельности.
В то же время, ФЗ № 131 не учитывает особенности организации 
местного самоуправления на некоторых территориях: в общинах 
коренных малочисленных народов Российской Федерации и в закрытых военных городках. Специфика организации управления 
на территориях проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации (Приложение 102) предусмотрена федеральными законами от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» и от 20 июля 
2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока 
Российской Федерации», а также нормативными правовыми актами 
Республики Дагестан3. Закрытые военные городки — расположенные в населенных пунктах военных городков воинские части, имеющие систему пропусков, а также обособленные военные городки 

1 См. ст. 82.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих 
принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», введенную п. 21 ст. 26 Федерального закона от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации 
в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
2 В Единый перечень коренных малочисленных народов Российской 
Федерации, утвержденный Постановлением Правительства России от 24 марта 2000 г. № 255, включено 45 коренных малочисленных народов.
3 «Учитывая уникальность этнического состава населения Республики 
Дагестан по числу проживающих на его территории народов, Государственный 
Совет Республики Дагестан определяет количественные и иные особенности 
ее коренных малочисленных народов, а также устанавливает перечень этих 
народов» (абз. 3 п. 1 ст. 1 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ 
«О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»). 
В Перечень коренных малочисленных народов Республики Дагестан внесено 
36 народов.