Институт парламентского расследования в Российской Федерации: монография

 

 

Ю.Г. Федотова 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ИНСТИТУТ ПАРЛАМЕНТСКОГО РАССЛЕДОВАНИЯ  

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Москва 

РИОР 

ИНФРА-М 

2016 

 

УДК 342 

ББК 66 

 

Институт парламентского расследования в Российской Федерации  [Элек
тронный ресурс]: монография / Федотова Ю.Г. - М.: РИОР: ИНФРА-М, 2016. 

- 232 с. - www.dx.doi.org/10.12737/22191 

 

ISBN 978-5-369-01651-0 (РИОР) 

ISBN 978-5-16-102357-0 (ИНФРА-М, online) 

 

Монография посвящена актуальным вопросам понятия, содержания и 

сущности конституционно-правового института парламентского расследова
ния, а также выявлению проблем правового регулирования парламентского 

контроля и парламентского расследования Федерального Собрания Россий
ской Федерации и парламентских (депутатских) расследований законода
тельных (представительных) органов государственной власти субъектов Рос
сийской Федерации. 

Монография предназначена для студентов, аспирантов, преподавателей 

юридических вузов, практических работников, а также для широкого круга 

читателей, интересующихся конституционно-правовыми проблемами. 

 

 
ТК 651759 - 773 689 - 211116 

Введение ...............................................................................................5
Глава I. Парламентское расследование
как форма реализации контрольной функции законодательногоо
(представительного) органа государственной власти........................9

1.1. Парламентский контроль в системе функций 
законодательного (представительного) органа 
государственной власти..................................................................9
1.2. Конституционно-правовое регулирование 
парламентского контроля в Российской Федерации..................22
1.3. Понятие и содержание института 
парламентского расследования....................................................33 
1.4. Предназначение института 
парламентского расследования....................................................44 

Глава II. Конституциоонно-правовое регулирование
парламентского расследования в Российской Федерации
и зарубежных странаах........................................................................54

2.1. Конституционно-правовые основы 
парламентских расследований в зарубежных странах ...............54
2.2. Конституционное регулирование 
парламентских расследований 
в Российской Федерации .............................................................66
2.3. Законодательное регулирование 
института парламентского расследования в России ..................73
2.4. Законопроекты о парламентском контроле 
и парламентском расследовании в России ..................................82

Глава III. Порядок прооведения парламентского расследования
Федеральным Собранием Российской Федерации ..........................92

ОГЛАВЛЕНИЕ

3.1. Возбуждение парламентского расследования 
Федеральным Собранием Российской Федерации ....................92
3.2. Факты и обстоятельства, составляющие предмет 
парламентского расследования Федерального Собрания 
Российской Федерации ...............................................................98
3.3. Факты и обстоятельства, исключенные 
из предмета парламентского расследования 
Федерального Собрания Российской Федерации.....................109
3.4. Порядок работы парламентской комиссии 
по расследованию фактов и обстоятельств, 
послуживших основанием для проведения 
парламентского расследования .................................................117
3.5. Правовые последствия 
парламентского расследования
Федерального Собрания Российской Федерации.....................129

Глава IV.Правовое регулирование института
парламентского (депутатского) расследования
в законодаательстве субъектов Российской Федерации..................141

4.1. Конституционное регулирование 
парламентского контроля законодательных 
(представительных) органов государственной власти 
субъектов Российской Федерации.............................................141
4.2. Законодательное регулирование 
парламентского контроля и парламентского расследования 
в субъектах Российской Федерации...........................................148 
4.3. Порядок проведения парламентских (депутатских) 
расследований законодательными (представительными)
органами государственной власти 
субъектов Российской Федерации.............................................171

Заключение.......................................................................................187
Библиографический список.............................................................190

4
Оглавление

ВВЕДЕНИЕ

1 Гранкин И.В. Парламент России. 2-е изд., доп. — М.: Изд-во гуманитарной литературы, 2001. С. 325—329; Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. 
И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. — М.: Юристъ, 2000. С. 182; Исаков В.Б. Федеральное Собрание Российской Федерации // Конституционное право России: учеб. / отв.
ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Норма, 2007. 
С. 358—359.

Осуществление контрольной функции, присущей всякому парламенту, занимает важное место в деятельности законодательного
(представительного) органа1.  По существу от контрольных полномочий парламента зависит его реальное место в системе государственных органов. Институт парламентских расследований выступает необходимым средством парламентского контроля в странах с
любой формой правления, это общеправовой элемент, необходимый в любом государстве. Особенностью данной формы парламентского контроля является и то, что парламентские расследования являются действенным элементом механизма защиты прав и
свобод человека и гражданина. Данный институт позволяет законодательному органу не только выявлять причины и условия возникновения конкретных фактов или обстоятельств, но и осуществлять
комплексный подход к решению проблемы законодательного регулирования общественных отношений. Итоги парламентского расследования могут быть связаны с выявлением и устранением имеющихся нарушений в деятельности подконтрольных субъектов и
устранением причин их возникновения.
Конституционное регулирование контрольных полномочий российского парламента не предоставляет достаточных возможностей
для осуществления парламентского контроля. Действенным шагом
к укреплению контрольной функции стало принятие Федерального
закона от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ «О парламентском рассле

довании Федерального Собрания Российской Федерации»1 (далее — Закон № 196-ФЗ, Закон 2005 года). Тем не менее, потребность
в таких расследованиях возникла задолго до законодательного урегулирования института, практика проведения парламентских (депутатских) расследований на общефедеральном и региональном уровнях имелась до принятия Закона № 196-ФЗ. Данная практика была
обусловлена необходимостью решения проблем, которые не могли
быть выявлены и устранены иными государственными органами
(например, выявление причин и условий совершения террористических актов, фактов коррупции, грубых и массовых нарушений
прав и свобод человека и гражданина, в частности, на проведение
собраний, митингов и демонстраций, и др.). Поэтому в послании
Президента РФ Федеральному Собранию 2005 года рекомендуется
не «ввести», а именно «утвердить» законом процедуру парламентских расследований2.  
Принятие 7 мая 2013 года Федерального закона № 77-ФЗ «О парламентском контроле»3 и внесение изменений в Закон № 196-ФЗ
усилиют контрольные полномочия Федерального Собрания, способствуют повышению эффективности работы комитетов Совета
Федерации и Государственной Думы и усилению возможностей для
осуществления парламентского финансового контроля. 
При этом имеются достаточные основания полагать, что принятый Закон № 196-ФЗ не в полной мере способствует повышению
качества осуществления законодательной функции и усилению
контроля за соблюдением прав человека и деятельностью подконтрольных субъектов, и прежде всего в связи с отсутствием определения понятия парламентского расследования, установлением его
предмета по принципу остаточной компетенции, усложненным
порядком возбуждения расследований, недостаточным объемом
полномочий членов комиссии, возможности воспрепятствования
ее работе, недостаточной регламентации правовых последствий
расследований. На общефедеральном уровне отсутствуют рамочные
нормы о парламентских расследованиях на уровне субъекта Российской Федерации.
Вопросы осуществления парламентского контроля раскрыты в
отдельных комплексных исследованиях С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина, И.В. Гранкина, Е.И. Козловой и

Введение
6

1 Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 7.
2 Послание Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному
Собранию от 25.04.2005 // Российская газета 2005. № 86.
3. Собрание законодательства РФ.  2013. № 19. Ст. 2304. 

О.Е. Кутафина, А.Н. Кокотова и М.И. Кукушкина, И.М. Степанова
и Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина и др. Контрольной функции парламента посвящены работы М.В. Демидова, Е.В. Ковряковой, 
А.И. Козлова, М.Г. Никитенко, И.П. Паргачевой, А.Е. Постникова,
Г.Д. Садовниковой, Е.А. Соломатиной, В.К. Стениной, Ю.А. Тихомирова, А.Н. Шерина и др. Парламентский финансовый контроль
исследован М.В. Демидовым, И.П. Окуличем и Д.Н. Усатовым,
Д.И. Романовым, А.В. Скоковым и др.
Особенности осуществления парламентского контроля в зарубежных странах раскрыты в трудах А. Авдулова и А. Кулькина, 
С.П. Александровой, В. Богдэнора, С.Л. Долиновского, Л.С. Жакаевой, М.А. Исаева, А.Д. Керимова, Е.В. Ковряковой, В.И. Лафитского, А.Г. Орлова, В. Попова, М.А. Сапроновой и др., в комплексных исследованиях И.А. Алебастровой, Д.А. Ковачева, М.Н. Лазаревой, В.В. Маклакова, А.А. Мишина, С.В. Пронкина и О.Е. Петруниной, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина и др.
Проблемам института парламентского расследования в Российской Федерации и зарубежных странах уделяли внимание А.Ю. Малумов, Г.Ю. Малумов, И.В. Гранкин, А.А. Еропкин, А.П. Зрелов,
М.В. Краснов, Ю.Ф. Кваша, И.П. Окулич, Г.Д. Садовникова, 
К.В. Сурков, С.Н. Шевердяев, А.В. Шляпников, А.А. Рождествина и
др. Отдельные проблемы института в теоретическом аспекте, а также
практические вопросы проведения парламентских расследований (в
частности, формы взаимодействия парламентских комиссий с органами внутренних дел) изложены в диссертационных исследованиях
Д.А. Гусарова, А.А. Спиридонова, Д.Б. Трошева, Е.М. Якимовой. 
Тем не менее, ряд серьезных теоретических проблем остается не
решенным, в юридической литературе не получили должного обобщения и осмысления вопросы содержания и функциональной
характеристики института парламентского расследования, что создает препятствия для разработки практических рекомендаций,
направленных на повышение результативности парламентских расследований. Так, в 2008 году С.А. Авакьян, исследуя возможные
пути изменения баланса властей в России, отметил, что в целях
повышения эффективности работы российского парламента, а
также усиления его роли следует принципиально изменить Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального
Собрания Российской Федерации»1. 

Введение
7

1 Авакьян С.А. О возможных и конституционно легитимных путях изменения баланса
властей в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008.
№ 3. С. 2—6.

В настоящее время не получила должного распространения разработка теоретических и практических вопросов сущности парламентского расследования как формы реализации контрольной
функции законодательного (представительного) органа государственной власти. В науке конституционного права отсутствуют конституционно-правовые исследования, в которых был бы представлен научный подход к парламентским расследованиям как к форме
парламентского контроля и элементу механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, что могло бы послужить основой для
формулирования предложений по преобразованию механизма правового регулирования парламентских расследований как системы
деятельности законодательных (представительных) органов как на
федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации. Совершенствование института парламентского расследования
в России с учетом отечественного и зарубежного опыта расследований является необходимым в целях повышения эффективности
реализации всех функций законодательного (представительного)
органа государственной власти, становления исследуемого института как действенного механизма защиты гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, что способствует укреплению основных конституционных начал организации
российского государства.

Введение
8

Глава I.

ПАРЛАМЕНТСКОЕ РАССЛЕДОВАНИЕ КАК ФОРМА

РЕАЛИЗАЦИИ КОНТРОЛЬНОЙ ФУНКЦИИ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО (ПРЕДДСТАВИТЕЛЬНОГО) ОРГАНА

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

1 Безруков А.В. Законодательная власть в системе разделения властей // Современное
право. 2010. № 2. С. 34—37
2.Гранкин И.В. Сущность российского парламентаризма // Конституционное и муниципальное право. 2005. С.  27—30.

1.1. Парламентский контроль в системе функций

законодательного (представительного) органа

государстввенной власти

В системе разделения властей законодательная власть призвана
устанавливать посредством принятия законов определенные правила поведения и осуществлять контроль их исполнения. Исполнительная власть направлена на исполнительно-распорядительную
деятельность, судебная призвана разрешать правовые споры. Ряд
исследователей указывают на первостепенное место законодательной власти в системе разделения властей. Во-первых, ею устанавливаются правила поведения по отношению к другим ветвям государственной власти. Во-вторых, определяя организацию и функционирование исполнительной и судебной власти, она выполняет ориентирующую роль по отношению к ним, что не лишает их самостоятельности, а, напротив, нацеливает на качественное и продуктивное
функционирование. В-третьих, законодательная власть выполняет
контрольную функцию, проверяя качество и своевременность реализации законов1. 
И.В. Гранкин указывает, что главным критерием парламентаризма является формирование и функционирование парламента на
основе принципа разделения властей; высший законодательный
орган представляет интересы различных социальных и политических сил общества и как власть законодательная является действенным противовесом исполнительной, обеспечивая баланс властей и
гражданское согласие2.  В.И. Ерыгина полагает, что утверждение о

том, что основным принципом парламентаризма является принцип
разделения властей, является спорным. По мнению указанного
автора, парламентаризм в широком смысле слова — это система
взаимоотношений между обществом в лице политических партий и
высшим законодательным и исполнительным органами государственной власти, регулируемая конституционными, процессуальными и материальными нормами, обусловленная конкретно-историческими факторами и основанная на принципах разделения и
сотрудничества властей, плюрализма, многопартийности, политический конкуренции, народного представительства1. Несмотря на
отличия в определении парламентаризма, авторы признают, что его
необходимыми признаками являются народное представительство,
а также наличие у законодательного органа полномочий, позволяющих парламенту обеспечивать взаимодействие и баланс ветвей государственной власти.
В науке парламент определяется как представительный орган,
осуществляющий законодательную власть2. Законодательную
власть характеризуют как обособленную сферу государственной
деятельности, осуществляющей в установленном законом порядке
народом или представительными органами разработку и принятие
законодательных решений, а также контроль их реализации3. Анализ классификаций функций парламента позволяет прийти к выводу о том, что контрольная функция выступает необходимым
направлением деятельности законодательного органа. При этом в
юридической науке не сформировался единый подход к определению функций парламента.
Еще в 1915 г. С.А. Котляревский выделял законодательные, бюджетные и контролирующие полномочия парламента, а также полномочие участия во внешней политике государства4.  И.П. Окулич,
Д.Н. Усатов, исследуя развитие государственного контроля, отмечают, что к началу XX века конституционное право выделяло три
основные функции парламента: законодательную, бюджетную и
контрольную. Формы и результативность парламентского контроля
зависят от формы правления, при этом парламентский контроль в

Глава I. Парламентское расследование как форма реализации контрольной
функции законодательного (представительного) органа власти

10

1 Ерыгина В.И. Исследование сущности и признаков парламентаризма в отечественной юридической науке // Государственная власть и местное самоуправление. 2010.
№ 3. С. 40—45.
2 Голик Ю.В., Карапетян Л.М. Государственная власть и партии власти // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 10. С. 2—9.
3 Безруков А.В. Указ. соч. С. 34—37.
4 Котляревский С.А. Власть и право: Проблема правового государства. — СПб.: Лань,
2001. С. 90.