Журнал Российского права, 2014, № 8 (212)

Редакционная коллегия:

Хабриева Т. Я. — главный редактор, вице-президент и 
академик РАН, д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, 
 директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП);
Власенко Н. А. — заместитель главного редактора, д-р 
юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, зав. отделом теории 
законодательства ИЗиСП;
Автономов А. С. — д-р юрид. наук, проф., главный научный сотрудник сектора сравнительного права ИГП РАН; 
Боголюбов С. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, зав. отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП;
Голиченков А. К. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, декан юридического факультета МГУ  
им. М. В. Ломоносова;
Жуйков В. М. — д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, 
руководитель Центра частноправовых исследований 
ИЗиСП;
Маковский А. Л. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, первый заместитель председателя Совета 
Исследовательского центра частного права при Президенте РФ (ИЦЧП);
Марченко М. Н. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, зав. кафедрой теории государства и права и политологии юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова;
Павлова О. К. — канд. юрид. наук, генеральный директор Юридического издательства «Норма»;
Тихомиров Ю. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, главный научный сотрудник Центра 
публично-правовых исследований ИЗиСП;
Толстой Ю. К. — академик РАН, д-р юрид. наук, проф., 
засл. деятель науки РФ, профессор кафедры гражданского права СПбГУ;
Толстопятенко Г. П. — д-р юрид. наук, проф., декан 
международно-правового факультета МГИМО (У) 
МИД России;
Хлестова И. О. — д-р юрид. наук, засл. юрист РФ, зав. отделом международного частного права ИЗиСП;
Яковлев В. Ф. — член-корр. РАН, д-р юрид. наук, проф., 
засл. юрист РСФСР, председатель Совета ИЦЧП;
Ярошенко К. Б. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, главный научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП.

Редакционный совет:

Володин В. В. (председатель), Зорькин В. Д., Иванов А. А., 
Коновалов А. В., Лебедев В. М., Морозов О. В., Нургалиев Р. Г., 
Орлова С. Ю., Патрушев Н. П., Степашин С. В., Чайка Ю. Я.

РОССИЙСКОГО ПРАВА

Ежемесячный журнал
№ 8 (212) 2014
Издается с 1997 года

Свидетельство о регистрации от 23.12.1997 № 015582
ISSN 1605-6590

Журнал включен в Перечень российских рецензируемых научных журналов, рекомендованных ВАК.

Журнал включен в  базу 
периодических  изданий 
Ulrich’s Periodicals Directory.

Журнал включен в  систему 
Digital Object Identifier 
(DOI) — стандарт обозначения информации об объекте в Интернете, принятый в англоязычной научной среде.
DOI 10.12737/issn.1605-6590

Учредитель:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Адрес редакционной  
коллегии:
117218, Москва, ул. Большая 
Черемушкинская, д. 34
Тел./факс: (495) 719-73-02
Internet: izak.ru

Издатель:
Юридическое  
издательство «Норма»
Заместитель главного  
редактора Диянов Д. Х.
Выпускающий редактор 
Никитина Т. В.
Художник Водчиц С. С.
Верстка: Родин В. М.

Адрес редакции:
101000, Москва, Колпачный 
пер., 9а
Тел./факс: (495) 621-62-95
Е-mаil: jrp@norma-verlag.соm
Internet: norma-verlag.соm 
 
naukaru.ru

Editorial Board:
T. Y. Khabrieva — Editor-in-Chief, Vice President and 
Academician of the Russian Academy of Sciences (RAS), Dr. of 
Jurisprudence, Prof., Honored Lawyer of the Russian Federation, 
Director of the Institute of Legislation and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation (ILCL);
N. A. Vlasenko — Deputy-Chief Editor, Dr. of Jurisprudence, 
Prof., Honored Lawyer of the Russian Federation, Head of the 
Department of Theory of Legislation of the ILCL;
A. S. Avtonomov — Dr. of Jurisprudence, Prof., Chief Research 
Scientist of the Sector of Comparative Law of the ISL RAS;
S. A. Bogolyubov — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored 
Scientist of the Russian Federation, Head of the Department of 
Agrarian, Ecological and Nature Resources Law of the ILCL;
A. K. Golichenkov — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored 
Scientist of the Russian Federation, Dean of the Law Faculty of 
the Lomonosov MSU;
V. M. Zhuikov — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored Lawyer 
of the Russian Federation, Head of the Center for Studies of 
Private Law of the ILCL;
A. L. Makovskiy — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored Scientist 
of the Russian Federation, First Deputy Chairman of Council of 
the Centre for Studies of Private Law under the President of the 
Russian Federation (CSPL);
M. N. Marchenko — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored 
Scientist of the Russian Federation, Head of the Department of 
Theory of State & Law and Politology of the Law Faculty of the 
Lomonosov MSU;
O. K. Pavlova — PhD in Law, General Director of the Legal 
Publishing House “Norma”;
Yu. A. Tikhomirov — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored 
Scientist of the Russian Federation, Chief Research Scientist of 
the Center for Studies of Public Law of the ILCL;
Yu. K. Tolstoy — Academician of the RAS, Dr. of Jurisprudence, 
Prof., Honored Scientist of the Russian Federation, Prof. of the 
Department of Civil Law of the SPbSU;
G. P. Tolstopyatenko — Dr. of Jurisprudence, Prof., Dean of the 
International Law Faculty of the MGIMO (University) under 
the MFA of Russia;
I. O. Khlestova — Dr. of Jurisprudence, Honored Lawyer of 
the Russian Federation, Head of the Department of Private 
International Law of the ILCL;
V. F. Yakovlev — Corresponding Member of the RAS, Dr. of 
Jurisprudence, Prof., Honored Lawyer of the RSFSR, Chairman 
of Council of the CSPL;
K. B. Yaroshenko — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored 
Scientist of the Russian Federation, Chief Research Scientist of 
the Department of Civil Legislation and Procedure of the ILCL.

Editorial Council:

V. V. Volodin (Chairman), V. D. Zorkin, A. A. Ivanov, 
A. V. Konovalov, V. M. Lebedev, O. V. Morozov, R. G. Nurgaliev, 
S. Yu. Orlova, N. P. Patrushev, S. V. Stepashin, Yu. Ya. Chayka

Journal 
OF RUSSIAN LAW

Monthly magazine
No. 8 (212) 2014
Since 1997

Certificate of registration 
from 23.12.1997 No 015582
ISSN 1605-6590

The magazine is included 
into the List of Russian peerreviewed journals recommended by the Supreme 
Certification Commission 
under the Ministry of Educa tion and Science of the 
Russian Federation.

The magazine is included 
into the Ulrich’s Periodical 
Directory.

The magazine is included 
into the system of “Digital 
Object Identifier” (DOI).
DOI 10.12737/issn.1605-6590

Founder:
The Institute of Legislation 
and Comparative Law under 
the Government of the Russian Federation

The address of the editorial 
board:
34, Bolshaya 
Cheremushkinskaya St., 
Moscow, 117218, Russia
Phone/fax: (495) 719-73-02
Internet: izak.ru

Publisher:
Legal Publishing House 
“Norma”
Deputy-chief editor 
D. H. Diyanov
Executive editor 
T. V. Nikitina
Prepress: S. S. Vodchits, 
V. M. Rodin

The address of the editorial 
office:
9a, Kolpachny pereulok, 
Moscow, 101000, Russia
Phone/fax: (495) 621-62-95
Е-mаil: jrp@norma-verlag.соm
Internet: norma-verlag.соm 
 
naukaru.ru

Содержание

Хабриева Т. Я.
Основные векторы и проблемы развития социального законодательства   5

Российское законодательство: 
состояние и проблемы
Чертков А. Н., Кистринова О. В.
Договорный аспект разграничения 
полномочий в Российской Федерации: история и современность  ................16

Беляева О. А.
Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»: рамки применения в договорных отношениях  ...25

Теоретические проблемы  
российского права  
и государственности
Тихомиров Ю. А., Нанба С. Б., 
Цомартова Ф. В.
Социальная концепция права: новый 
подход  ..........................................................................32

Кучеров И. И.
Законное платежное средство как 
категория финансового права  .................38

Орлова Е. Е.
Правоотношения в сфере занятости 
населения и трудовые правоотношения  ...................................................................................48

Правосудие и судебная практика
Павлушкин А. В., Глазкова М. Е., 
Черепанова Е. В.
Судебная практика в механизме 
правового мониторинга  .................................57

Кравцова А. Н.
Пределы полномочий суда кассационной инстанции по применению части 6 статьи 15 УК РФ  ...................................67

Россия и международно-правовое 
пространство
Каширкина А. А., Морозов А. Н.
Формации правового развития евразийской интеграции и их влияние 
на правовую систему Российской 
Федерации  ...............................................................73
Пименова О. И.
Реализация законодательных прерогатив Российской Федерации на 
основе принципа субсидиарности: 
правовая оценка опыта Европейского Союза  ......................................................................84

Опыт зарубежных стран
Трощинский П. В.
Влияние традиции на право современного Китая  .......................................................94

Из истории права
Дикарев И. С.
«Суд с судьей» в уголовном процессе: история и современность  .................107

Дискуссия
Морозова Н. А.
Соучастие в совершении административного правонарушения  .............113

Трибуна молодого ученого
Чуйко Н. А.
Международно-правовые стандарты и регулирование безопасности 
продуктов питания в праве ВТО  .......126

Юридическая жизнь. Хроника
Власенко Н. А., Мацкевич И. М.
Проект паспорта номенклатуры научных специальностей по праву: 
подведены итоги  ..............................................137
Махник Д. И., Крысенкова Н. Б., 
Цомартова Ф. В.
Право и социальное развитие: новая 
гуманистическая иерархия ценностей  ..............................................................................144

Новые книги  ........................................................170

Russia and International Law Space
A. A. Kashirkina, A. N. Morozov
Formations of Legal Development  
of Eurasian Integration  
and their Impact on the Legal System  
of the Russian Federation  ..............................73
O. I. Pimenova
Implementation of Legislative 
Prerogatives of the Russian Federation 
on the Basis of the Principle  
of Subsidiarity: Legal Assessment  
of the Experience  
of the European Union  .....................................84

Experience of Foreign States
P. V. Troshchinskiy
Impact of Tradition on Law  
of Modern China  ...................................................94

From the History of the Law
I. S. Dikarev
“Judicial Proceeding with Judge”  
in Criminal Procedure: History  
and Present  .............................................................107

Discussion
N. A. Morozova
Complicity in Commission  
of Administrative Offence  ..........................113

Young Scientist’s Tribune
N. A. Chuyko
International Law Standards  
and Regulation of Safety of Food  
in the WTO Law  ................................................ 126

Juridical Life. Chronicles
N. A. Vlasenko, I. M. Matskevich
Draft of the Passport of Nomenclature 
of Scientific Specialities in Law:  
Resume  ......................................................................137
D. I. Makhnik, N. B. Krysenkova, 
F. V. Tsomartova
Law and Social Development:  
A New Humanistic Hierarchy  
of Values  ....................................................................144

New Books  ..............................................................170

Contents

T. Y. Khabrieva
Main Vectors and Problems 
of Development of Social Legislation  ......5

Russian Legislation: Current State  
and Problems
A. N. Chertkov, O. V. Kistrinova
Contractual Aspect of Division  
of Jurisdictions in the Russian 
Federation: History and Present  ..............16

O. A. Belyaeva
The Federal Law “On Procurement 
of Goods, Works and Services 
by Particular Types of Legal Persons”: 
Scope of Application in Contractual 
Relations  ......................................................................25

Theoretical Problems of the Russian 
Law and Statehood
Yu. A. Tikhomirov, S. B. Nanba, 
F. V. Tsomartova
Social Concept of Law:  
A New Approach  ..................................................32

I. I. Kucherov
Legal Tender as a Category  
of Financial Law  ...................................................38

E. E. Orlova
Legal Relations in the Field  
of Employment and Labor Relations  ....48

Justice and Judiciary Practice
A. V. Pavlushkin, M. E. Glazkova, 
E. V. Cherepanova
Judiciary Practice in the Mechanism  
of Legal Monitoring  ............................................57

A. N. Kravtsova
Limitations of Powers of Court  
of Cassation for Application of Part 6 
Article 15 of the Criminal Code  
of the Russian Federation  ..............................67

Основные векторы и проблемы развития 
социального законодательства

ХАБРИЕВА Талия Ярулловна, вице-президент и академик Российской академии наук, доктор юридических наук, профессор, директор Института законодательства и сравнительного 
правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34

В статье, посвященной правовому прогнозу основных направлений развития социального 
законодательства Российской Федерации, делается вывод о стремительном и опережающем 
развитии этого блока российской системы права. К числу масштабных тенденций, характерных для социального законодательства, автором отнесены: расширение сферы регулирования (юридификация) и соответствующее разрастание нормативного массива, дифференциация социального законодательства на новые отрасли (миграционное законодательство), появление внутри существующих отраслей новых подотраслей (трудовые отношения на публичной службе) и институтов (биотехнологии).
Рассмотрены отдельные «проблемы роста» социального законодательства: тенденция 
коммерциализации сферы приводит к снижению качества услуг, ослаблению действия гарантий в отношении наиболее уязвимых категорий граждан (например, отмена норм о предварительном согласии органов опеки и попечительства на совершение сделок с жилыми помещениями, где проживают дети, привела к ухудшению жилищных условий многих несовершеннолетних граждан Российской Федерации). В результате под сомнение ставится само содержание конституционных прав. В то же время подчеркнуто, что позитивной стороной 
юридификации социального законодательства становится появление новых обязательств 
государства в социальной сфере.
Для преодоления существующих проблем и предотвращения появления новых предлагается усилить роль науки в определении основных ориентиров развития социального законодательства, систематизации социального законодательства, унификации регионального законодательства в социальной сфере, недопущении отклонений от законодательно установленных подходов при разработке актов подзаконного характера, сокращении объема подзаконного регулирования, усилении согласованности норм иных отраслей законодательства 
Российской Федерации с нормами социального законодательства.
Оптимизация законодательного регулирования посредством принятия федерального закона «О нормативных правовых актах» будет способствовать как устранению многих дефектов социального законодательства, так и большей устойчивости всего законодательства Российской Федерации.
Ключевые слова: социальное развитие, юридификация, социальное законодательство, 
публичные услуги, общественные отношения, обязательства, систематизация законодательства, миграционное право, межотраслевые правовые комплексы.

Main Vectors and Problems of Development of Social Legislation

T. Y. Khabrieva, Academician of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Jurisprudence, 
Professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: office@izak.ru

The article on the guidelines for the development of social legislation of the Russian Federation 
predicts a rapid and accelerated development of this block of Russian law system.Among the largescale trends typical for social legislation the author includes: expanding of the scope of regulation 
(juridification) and the corresponding expansion of legal regulations, differentiation of social legislation 
on the new brunches (in particular, immigration legislation), the formation of new sub-brunches within 

Журнал российского права № 8 — 2014

6

Десять лет назад в постоянно обновляемых Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации «Концепциях 
развития российского законодательства» был дан прогноз, что в развитии российского законодательства 
определяющими станут вопросы 
социальной сферы1. Этот прогноз 
оправдался в полной мере.
В последние годы законодательство, направленное на решение социальных вопросов, стремительно 
развивается, заметно опережая другие направления законотворческой 
деятельности — институционального, экономического, политического и внешнеэкономического свойства.
Произошла смена приоритетов законодательной политики. На первый 
план выдвигаются вопросы реализации конституционных целей социального развития2. Изменилась и 

1  См.: Концепции развития российского 
законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. 
М., 2004.
2  См.: Андриченко Л. В., Боголюбов С. А., 
Васильев В. И. и др. Конституция Россий
динамика циклов социального законодательства. Если ранее его наиболее активные фазы приходились на 
время усиления кризисных явлений 
в экономической сфере и преодоления их последствий, то в последние 
годы оно стало подчиняться диалектике собственно социального развития. Это заметно отличает его от законодательства многих зарубежных 
государств, которое развивается в 
последнее время в основном в русле 
задач антикризисного управления.
Важно подчеркнуть, что социальное законодательство изменилось не 
только в количественном, но и в качественном измерениях.
Сложился обширный корпус социального законодательства. В настоящее время он включает, помимо традиционных отраслей законодательства о труде, семейных отношениях и социальном обеспечении, 
новые законодательные отрасли и 
межотраслевые правовые комплексы в сферах науки и образования, 

ской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России): монография / под ред. Т. Я. Хабриевой. 
М., 2013 . С. 42.

the existing ones (for instance, labor relations in the public service) and institutions (biotechnology 
and so on).
The article discusses some “growth problems” of social legislation: the tendency of commercialization 
of the sphere leads to a decrease of the quality of services, the weakening of safeguards for the 
most vulnerable categories of citizens (for example, cancellation of the rules on prior consent of 
the guardianship authorities to carry out transactions with premises where childrenlive, led to a 
decline of living conditions of many minors of the Russian Federation). As a result the very content of 
constitutional rights is expressly questioned. At the same time it is underlined that the positive aspect 
of social legislation juridificationis the appearance of new obligations of the state in the social sphere.
To overcome the existing problems and to prevent new onesit is proposed to strengthen the role of 
science in determining the broad guidelines of development of social legislation in the systematization 
of social legislation, unification of regional legislation in the social sphere, preventing the rejection 
of statutory approach in the formation of the secondary legislation, reduction of by-law regulation, 
strengthening the greater coherence of other branches of Russian legislation with the norms of social 
legislation.
Optimization of legislative regulation through the adoption of the Federal Law “On Normative Legal 
Acts” will contribute to the elimination of many defects of social legislation and greater stability of 
legislation of the Russian Federation in the whole.
Keywords: social development, juridification, social legislation, public services, public relations, 
obligations, systematization of legislation, migration law, inter-branch legal complexes.

DOI: 10.12737/5271

Основные векторы и проблемы развития социального законодательства

7

культуры и спорта, библиотечного 
и архивного дела, миграционных и 
межнациональных отношений, здравоохранения и жилищного обеспечения. Такое разветвление социального законодательства вызвано объективными факторами, отражающими закономерности общественного 
развития.
Но иногда в этот процесс привносятся и субъективные факторы. 
В частности, речь идет о вычленении 
из недр трудового законодательства 
правовых норм, касающихся труда государственных и муниципальных служащих. Об искусственности такого деления свидетельствует, например, практически полное 
совпадение норм Трудового кодекса и законодательных актов, регулирующих трудовые отношения в 
публичной службе. Фактически законодатель ограничился лишь механистической подменой терминов «труд», «трудовой», «трудовые» 
такими понятиями, как «служба», 
«служебный», «служебные»3. При 
этом он сохранил требование субсидиарного применения норм трудового законодательства в той части, которая не урегулирована законодательством о государственной 
гражданской или муниципальной 
службе4.
В развитии социального законодательства отчетливо проявляется и тенденция к юридификации — 
постоянному расширению сферы 
его воздействия. Оно охватывает как 
новые явления (генная инженерия, 
биотехнологии, социальные интернет-услуги и т. д.), так и давно существующие, но не регулируемые правом семейные, жилищные, иные общественные отношения.
Расширение сферы социального законодательства вызвано факторами не только внутреннего, но 

3  Подробнее см.: Чиканова Л. А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. М., 2005. С. 31.
4  Там же.

и внешнего воздействия. Российская Федерация становится участником все большего числа международных конвенций и договоров, 
внедряющих в отечественную правовую систему новые социальные 
международно-правовые стандарты и нормы5. При этом все более заметным становится влияние международно-правовой судебной практики, корректирующей развитие социального законодательства и его 
применение6.
Оценивая социальное законодательство, следует отметить тенденцию к заметному расширению его 
инструментария. Оно все более широко сочетает публично-правовые и 
частноправовые механизмы и средства. Сказанное относится не только 
к новым межотраслевым правовым 
комплексам (в частности, к миграционному законодательству), изначально имевшим комплексную природу, но и к традиционным отраслям 
социального законодательства.
Вместе с тем в нем все чаще применяются неправовые средства воздействия, что свидетельствует о 
появлении более гибких форм, основанных на принципах саморегулирования. Подобный симбиоз правовых и неправовых средств, характерный для законодательства современных государств, в том числе 
США, Великобритании, Франции, 
Германии, в большей мере соответствует самой природе отношений, 
существующих в социальной сфере, позволяя более полно раскрыть 
их потенциал.
Как и в зарубежной законодательной практике, в российском социальном законодательстве проявляется 
частая подвижность границ государственного регулирования. Государство «отказывается» от регули
5  Подробнее см.: Международно-правовые стандарты социального обеспечения / 
сост. В. И. Лафитский. М., 2008.
6  См.: Грачева С. А. Конституционное правосудие и реализация решений Европейского суда по правам человека. М., 2012.

Журнал российского права № 8 — 2014

8

рования отдельных общественных 
отношений, как, например, в сферах 
образования и здравоохранения, что 
вовлекает их в процесс постепенной 
коммерциализации. Они становятся 
товаром. Этот процесс «коммодификации» социальных услуг направлен 
на повышение их качества. Тем не 
менее эта цель не всегда достигается, что хорошо видно на примере жилищно-коммунального хозяйства7.
Представляется, что процесс коммерциализации должен развиваться 
постепенно, непременно под контролем государства и при сохранении 
определенного сектора публичных 
социальных услуг. Однако, например, ст. 21 проекта федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития и иных мерах государственной 
поддержки регионов Дальнего Востока», разработанного Министерством РФ по развитию Дальнего Востока, требует, чтобы медицинская 
и образовательная деятельность на 
территории опережающего социально-экономического развития осуществлялась только частными организациями. Но норма подобного рода 
создает предпосылки для нарушения не только конституционных обязательств государства, но и конституционных гарантий равной защиты частной, государственной, иных 
форм собственности.
В то же время имеются примеры, 
когда государство принимает на себя новые обязательства в социальной сфере. Так, Национальной стратегией действий в интересах детей 
на 2012—2017 годы8 предусмотрено создание государственного али
7  Подробнее о коммодификации в отношении социального законодательства Российской Федерации см.: Путило Н. В. Участие частных организаций в предоставлении публичных услуг // Административные 
процедуры и контроль в свете европейского 
опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой и Ж. Марку. М., 2011. С. 293—313.
8  Утв. Указом Президента РФ от 1 июня 
2012 г. № 761.

ментного фонда, призванного обеспечивать содержание детей в случае розыска плательщиков алиментов или отсутствия у них доходов и 
имущества, на которые может быть 
обращено взыскание.
В результате таких явлений формируются новые контуры взаимодействия социального законодательства с конституционным, гражданским, административным, другими 
отраслями законодательства. Их отличительной чертой становится все 
более широкая «социализация» правового регулирования, которая свидетельствует о новом этапе в строительстве социального государства9.
Однако отставание социального 
законодательства, усилившееся еще 
в середине 1990-х гг., в полной мере 
не преодолено. Слишком большим 
был разрыв с политически и экономически ориентированными отраслями законодательства и связанными с ними правовыми институтами. 
Для преодоления указанного разрыва необходимо определить основные 
ориентиры развития социального законодательства и по возможности 
следовать им, что позволит сократить многие социальные и экономические издержки.
Одним из важнейших ориентиров 
является обеспечение научного подхода к систематизации социального законодательства.
Достижению этой цели служат 
концепции развития российского законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ10, 
ежегодные доклады Совета Федерации «О состоянии законодатель
9  См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2002. С. 68—75.
10  См.: Концепции развития российского 
законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского; 
Концепции развития российского законодательства. М., 2010; Андриченко Л. В., Акопян О. А., Васильев В. И. и др. Концепции развития российского законодательства / отв. 
ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2013.

Основные векторы и проблемы развития социального законодательства

9

ства в Российской Федерации»11, отчет «Российское законодательство: 
20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации», 
подготовленный в 2013 г. по инициативе Государственной Думы12.
Около 10 лет назад была предпринята попытка подготовки проекта 
Социального кодекса, который должен был охватить все сферы социального регулирования. Но документ 
оказался неудачным, и его реанимация вряд ли возможна в будущем, 
поскольку слишком разнородны 
компоненты социального законодательства, в связи с чем предпочтительной представляется систематизация и кодификация его отдельных сфер.
В настоящее время кодификация социального законодательства 
сохранена на федеральном уровне только в сфере трудового права. 
В других компонентах социального 
законодательства она не проводилась, имела ограниченный характер 
(например, в сфере культуры) либо 
была отменена (в частности, в сфере здравоохранения, где до недавнего времени действовали Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 
22 июля 1993 г.13).
Такой пробел текущие федеральные законы восполнить не могут, 
даже если они имеют системообразующий характер. Например, Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. 
№ 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» так и не смог в полной мере за
11  См., например, Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской 
Федерации 2012 года «О состоянии законодательства Российской Федерации. Мониторинг исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации».
12  См.: Российское законодательство: 
20 лет развития в русле новой Конституции 
Российской Федерации. М., 2013.
13  См.: Путило Н. В. Комментарий к Основам законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. М., 2003.

менить ранее действовавшие Основы 
законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, 
которые координировали, направляли и подчиняли себе нормы, касавшиеся того же предмета регулирования, но содержавшиеся в других 
нормативных правовых актах.
В результате сложилось множество «автономных законодательств», 
в том числе в смежных областях регулирования, что неизбежно порождает противоречия между ними. Это, 
в частности, хорошо видно на примере правового регулирования обращения лекарственных средств, наркотических средств и психотропных 
веществ14.
В то же время есть примеры кодификации социального законодательства на уровне субъектов Федерации. Об этом свидетельствуют 
многие акты15.
Безусловно, кодифицированные 
акты могут усилить системный характер регионального правотворчества. Но в отсутствие необходимого 
нормативного материала такая задача остается практически неразрешимой. Полагаем, что кодификация — это все-таки прерогатива федерального законодателя.
Вместе с тем следует учесть, что 
в последнее десятилетие субъектам РФ передан значительный объем полномочий в социальной сфере. 
В настоящее время они стали ключевым звеном в реализации большинства социальных программ. Об 

14  См. федеральные законы от 12 апреля 
2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» и от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ 
«О наркотических средствах и психотропных веществах».
15  В настоящее время в субъектах РФ принято несколько актов, именующихся «кодекс»: Закон Санкт-Петербурга от 22 ноября 
2011 г. № 728-132 «Социальный кодекс СанктПетербурга», Закон Белгородской области от 
28 декабря 2004 г. № 165 «Социальный кодекс 
Белгородской области», Закон Ярославской 
области от 19 декабря 2008 г. № 65-з «Социальный кодекс Ярославской области».

Журнал российского права № 8 — 2014

10

этом свидетельствует и постоянно 
увеличивающаяся доля расходов 
на социальные цели в общих расходах консолидированных бюджетов 
субъектов Федерации, в частности, 
расходов по статье «Социальная политика».
Однако структурный сдвиг бюджетов субъектов РФ в сторону социальных расходов не сопровождался унификацией регионального 
законодательства. Оно по-прежнему в разной степени социально ориентировано.
Следует отметить и излишнюю 
раздробленность законодательного 
регулирования субъектов РФ. Так, в 
сфере образования некоторые субъекты РФ приняли по пять-шесть законов (Республика Бурятия, Тверская область и др.), но их содержание сводится в основном к нескольким небольшим по объему статьям, 
что не дает существенного эффекта 
в законодательном содействии социальному развитию.
Развитие социального законодательства должно ориентироваться и 
на оптимизацию нормативно-правового регулирования.
Нередко подзаконные акты, действующие в сфере социального законодательства, конкурируют с законодательными нормами, вводя новые правила, содержание которых из 
текстов законов не вытекает. Фактически они дополняют федеральные 
законы, что недопустимо. В частности, последнее происходит в правовом регулировании сфер фармацевтического производства, аккредитации образовательной деятельности, 
социальной поддержки отдельных 
категорий граждан и т. д.16

16  Например, ч. 7 ст. 108 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрено, что организации осуществляют 
образовательную деятельность на основании лицензий и свидетельств о государственной аккредитации, выданных им до 
1 сентября 2013 г. Закон не предусматривает 
переходного периода в отношении аккреди
Современное развитие социального законодательства, как правило, не 
сопровождается сокращением числа ведомственных актов. Так, в целях реализации Федерального закона «Об образовании в Российской 
Федерации» было отменено около 
440 и вновь принято более 400 приказов Министерства образования и 
науки РФ. Кстати, иная картина наблюдается в отношении актов Правительства РФ, которое взамен более 
140 ранее действовавших актов приняло около 40 новых актов, регулирующих сферу образования.
Все чаще инструменты правового 
воздействия используются для регулирования разных сторон жизни 
человека. Но многие их аспекты, равно как и многие социальные отношения (семейные, нравственные, религиозные, творческие), в принципе не 
могут подвергаться правовой регламентации. Всякие попытки регулировать их с помощью правовых норм 
лишь девальвируют право.
Безусловно, в социальной сфере 
есть немало областей (например, в 
здравоохранении), которые не охвачены правом либо нуждаются в более широкой правовой регламентации, направленной на защиту жизни и здоровья граждан. В качестве 
примера можно привести сферу биотехнологии. Уже несколько лет идет 

тации программ, и его нормы не позволяют 
утверждать, что организации, не имеющие 
образовательных программ, получивших 
государственную аккредитацию, должны 
обладать теми же правами, что и организации, имеющие программы, прошедшие государственную аккредитацию. Однако согласно п. 5 постановления Правительства РФ от 
18 ноября 2013 г. № 1039 «О государственной 
аккредитации образовательной деятельности» если в организации есть обучающиеся 
по программам послевузовского образования (в прежнем наименовании) и они не закончили обучение до 1 сентября 2013 г., то 
эти образовательные программы считаются 
программами, имеющими государственную 
аккредитацию (даже если ранее они аккредитованы не были).

Основные векторы и проблемы развития социального законодательства

11

подготовка соответствующего законопроекта, но консенсус в его отношении пока не достигнут.
Еще один пример — недостаточность средств правовой защиты интересов детей при продаже, иных 
формах отчуждения тех жилых помещений, в которых они проживают. 
До 2005 г. Гражданский кодекс РФ содержал требование о предварительном согласии органов опеки и попечительства на совершение подобных 
сделок. Но это ограничение законодатель отменил, руководствуясь интересами развития рынка жилья. В результате многие дети остались бездомными17. Достоверной статистики 
нет. Но, очевидно, речь идет о десятках тысяч детей. Попытки восстановить прежние ограничения пока 
остаются безуспешными. Не предусмотрены они и в проекте масштабных изменений ГК РФ, подготовленных Советом при Президенте РФ по 
кодификации и совершенствованию 
гражданского законодательства.
Оптимизация законодательного регулирования, в том числе в части соблюдения его пределов и меры, несомненно, будет способствовать устранению многих дефектов 
социального законодательства, приданию ему большей устойчивости. 
Этому будет способствовать и принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах»18.
Важным ориентиром является 
обеспечение взаимодействия социального законодательства с другими отраслями законодательства.
Одна из ключевых проблем связана с гражданским законодательством, которое должно содействовать формированию и устойчивому 

17  См., например: Аргументы недели. 2011. 
21 февр.
18  Инициативный проект федерального 
закона «О нормативных правовых актах» 
разработан Институтом законодательства 
и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. См.: Проект федерального 
закона о нормативных актах в Российской 
Федерации (инициативный проект). М., 2013.

развитию инфраструктуры социальной сферы.
Абсолютное большинство организаций социальной сферы (по данным 
Федеральной налоговой службы России на 1 января 2014 г. их общее число составило более 300 тыс.)19 созданы и функционируют в форме государственных бюджетных учреждений. Но нет единого закона, который 
устанавливал бы правоспособность, 
порядок деятельности и финансирования таких организаций.
Ситуацию не исправили ни реформа правового регулирования 
бюджетных учреждений, которая 
прошла в 2010 г., когда был принят Федеральный закон от 8 мая 
2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в 
связи с совершенствованием правового положения государственных 
(муниципальных) учреждений», 
ни изменения, внесенные в ГК РФ 
в 2010—2014 гг., ни постановления 
Правительства РФ, регулирующие 
порядок создания, реорганизации и 
ликвидации учреждений, а также 
осуществления государством функций их учредителя и собственника. 
Принятые акты содержат множество 
пробелов и не устраняют противоречий между общими законодательными нормами и специальными нормами законодательных и подзаконных 
актов, а также положениями уставов и иных внутренних документов самих учреждений. В результате большая часть государственных 
бюджетных организаций действует 
в условиях правовой неопределенности. Эта же проблема обнаружилась 
и при принятии Федерального закона от 27 сентября 2013 г. № 253-ФЗ 
«О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений 

19  Данные Единого государственного реестра юридических лиц см. на официальном 
сайте Федеральной налоговой службы. URL: 
http://www.nalog.ru/rn77/related_activities/
statistics_and_analytics/forms/4161934/.

Журнал российского права № 8 — 2014

12

в отдельные законодательные акты 
Российской Федерации».
Для преодоления таких системных сбоев законодательство должно 
четко отразить особенности статуса 
и деятельности тех учреждений, которые действуют в социальной сфере. В большинстве государств Западной Европы, Северной и Латинской Америки этой цели служит введение института юридических лиц 
публичного права. Но в нашей стране дальше общих дискуссий о необходимости такого института дело так 
и не пошло20.
Важная роль в современной инфраструктуре социальной сферы 
принадлежит малым и средним 
предприятиям. Но гражданское законодательство не учитывает особенности их деятельности и не наделяет их какими-либо преимуществами в сфере гражданско-правовых отношений. А между тем 
закрепление особого статуса малых 
и средних предприятий позволило 
бы обеспечить не только их полноценное развитие, но и более широкое участие в реализации социальных программ.
Представляется необходимым 
и сохранение низкого минимума 
уставного капитала для некоммер
20  См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо 
публичного права. М., 2007; Ястребов О. А. 
Юридическое лицо публичного права. М., 
2010; Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Терещенко Л. К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран. М., 2011; Юридические лица в гражданском праве. Юридические лица 
в российском гражданском праве (коммерческие и некоммерческие организации): организационно-правовые формы / отв. ред. 
В. Н. Литовкин, О. В. Гутников. М., 2011; 
Турбанов А. В. О законодательном закреплении института «юридическое лицо публичного права» // Актуальные проблемы развития института юридических лиц в российском законодательстве: материалы круглого стола «Корпоративное право и проблемы 
правового статуса юридических лиц» (Москва, 27 апреля 2011 г.).

ческих организаций как основного 
негосударственного сегмента социальной сферы. Сегодня он составляет 10 тыс. руб. Но постоянно звучат 
призывы к его существенному увеличению, что неизбежно повлечет 
резкое сокращение числа некоммерческих организаций, задействованных в социальной сфере.
Необходимо усиление поддержки 
и других сегментов социальной инфраструктуры, в том числе семей. 
В настоящее время она имеет прежде всего «точечный», бессистемный 
характер, ограничиваясь прежде 
всего предоставлением определенных льгот и преференций для многодетных семей. А необходимо комплексное правовое регулирование 
семьи как самостоятельного инфраструктурного элемента социальной 
сферы. Одним из решений этой проблемы могло бы стать внедрение института семейного налогообложения, 
доказавшего эффективность в решении социальных проблем во многих 
зарубежных странах, в том числе во 
Франции, Италии, США.
Следующий ориентир в развитии 
социального законодательства — 
сохранение стабильности правового регулирования и вместе с тем 
корректировка тех правовых решений и конструкций, которые не 
обеспечивают решение стоящих 
перед социальным законодательством задач.
Практика Конституционного Суда РФ постоянно ориентирует на то, 
чтобы законодательство в социальной сфере было предсказуемым, чтобы оно обеспечивало сохранение и 
возможное повышение достигнутого уровня социальной защиты граждан, чтобы оно поддерживало доверие граждан к закону и к действиям государства21. Но эти требования 
сложно исполнить, когда идет постоянное обновление законодательства. 
К тому же до сих пор не утихают 

21  См., например, постановления КС РФ 
от 24 мая 2001 г. № 8-П и от 5 апреля 2007 г. 
№ 5-П.