Журнал Российского права, 2014, № 6 (210)

Редакционная коллегия:

Хабриева Т. Я. — главный редактор, вице-президент и 
академик РАН, д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, 
 директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП);
Власенко Н. А. — заместитель главного редактора, д-р 
юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, зав. отделом теории 
законодательства ИЗиСП;
Автономов А. С. — д-р юрид. наук, проф., главный научный сотрудник сектора сравнительного права ИГП РАН; 
Боголюбов С. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, зав. отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП;
Голиченков А. К. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, декан юридического факультета МГУ  
им. М. В. Ломоносова;
Жуйков В. М. — д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, 
руководитель Центра частноправовых исследований 
ИЗиСП;
Маковский А. Л. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, первый заместитель председателя Совета 
Исследовательского центра частного права при Президенте РФ (ИЦЧП);
Марченко М. Н. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, зав. кафедрой теории государства и права и политологии юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова;
Павлова О. К. — канд. юрид. наук, генеральный директор Юридического издательства «Норма»;
Тихомиров Ю. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, главный научный сотрудник Центра 
публично-правовых исследований ИЗиСП;
Толстой Ю. К. — академик РАН, д-р юрид. наук, проф., 
засл. деятель науки РФ, профессор кафедры гражданского права СПбГУ;
Толстопятенко Г. П. — д-р юрид. наук, проф., декан 
международно-правового факультета МГИМО (У) 
МИД России;
Хлестова И. О. — д-р юрид. наук, засл. юрист РФ, зав. отделом международного частного права ИЗиСП;
Яковлев В. Ф. — член-корр. РАН, д-р юрид. наук, проф., 
засл. юрист РСФСР, председатель Совета ИЦЧП;
Ярошенко К. Б. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, главный научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП.

Редакционный совет:

Володин В. В. (председатель), Зорькин В. Д., Иванов А. А., 
Коновалов А. В., Лебедев В. М., Морозов О. В., Нургалиев Р. Г., 
Орлова С. Ю., Патрушев Н. П., Степашин С. В., Чайка Ю. Я.

РОССИЙСКОГО ПРАВА

Ежемесячный журнал
№ 6 (210) 2014
Издается с 1997 года

Свидетельство о регистрации от 23.12.1997 № 015582
ISSN 1605-6590

Журнал включен в Перечень российских рецензируемых научных журналов, рекомендованных ВАК.

Журнал включен в  базу 
периодических  изданий 
Ulrich’s Periodicals Directory.

Журнал включен в  систему 
Digital Object Identifier 
(DOI) — стандарт обозначения информации об объекте в Интернете, принятый в англоязычной научной среде.
DOI 10.12737/issn.1605-6590

Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Издательство «Норма».

Адрес редакционной  
коллегии:
117218, Москва, ул. Большая 
Черемушкинская, д. 34
Тел./факс: (495) 719-73-02
Internet: izak.ru

Издатель:
Юридическое  
издательство «Норма»
Заместитель главного  
редактора Диянов Д. Х.
Выпускающий редактор 
Никитина Т. В.
Художник Водчиц С. С.
Верстка: Родин В. М.

Адрес редакции:
101000, Москва, Колпачный 
пер., 9а
Тел./факс: (495) 621-62-95
Е-mаil: jrp@norma-verlag.соm
Internet: norma-verlag.соm 
 
naukaru.ru

Editorial Board:
T. Y. Khabrieva — Editor-in-Chief, Vice President and 
Academician of the Russian Academy of Sciences (RAS), Dr. of 
Jurisprudence, Prof., Honored Lawyer of the Russian Federation, 
Director of the Institute of Legislation and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation (ILCL);
N. A. Vlasenko — Deputy-Chief Editor, Dr. of Jurisprudence, 
Prof., Honored Lawyer of the Russian Federation, Head of the 
Department of Theory of Legislation of the ILCL;
A. S. Avtonomov — Dr. of Jurisprudence, Prof., Chief Research 
Scientist of the Sector of Comparative Law of the ISL RAS;
S. A. Bogolyubov — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored 
Scientist of the Russian Federation, Head of the Department of 
Agrarian, Ecological and Nature Resources Law of the ILCL;
A. K. Golichenkov — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored 
Scientist of the Russian Federation, Dean of the Law Faculty of 
the Lomonosov MSU;
V. M. Zhuikov — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored Lawyer 
of the Russian Federation, Head of the Center for Studies of 
Private Law of the ILCL;
A. L. Makovskiy — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored Scientist 
of the Russian Federation, First Deputy Chairman of Council of 
the Centre for Studies of Private Law under the President of the 
Russian Federation (CSPL);
M. N. Marchenko — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored 
Scientist of the Russian Federation, Head of the Department of 
Theory of State & Law and Politology of the Law Faculty of the 
Lomonosov MSU;
O. K. Pavlova — PhD in Law, General Director of the Legal 
Publishing House “Norma”;
Yu. A. Tikhomirov — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored 
Scientist of the Russian Federation, Chief Research Scientist of 
the Center for Studies of Public Law of the ILCL;
Yu. K. Tolstoy — Academician of the RAS, Dr. of Jurisprudence, 
Prof., Honored Scientist of the Russian Federation, Prof. of the 
Department of Civil Law of the SPbSU;
G. P. Tolstopyatenko — Dr. of Jurisprudence, Prof., Dean of the 
International Law Faculty of the MGIMO (University) under 
the MFA of Russia;
I. O. Khlestova — Dr. of Jurisprudence, Honored Lawyer of 
the Russian Federation, Head of the Department of Private 
International Law of the ILCL;
V. F. Yakovlev — Corresponding Member of the RAS, Dr. of 
Jurisprudence, Prof., Honored Lawyer of the RSFSR, Chairman 
of Council of the CSPL;
K. B. Yaroshenko — Dr. of Jurisprudence, Prof., Honored 
Scientist of the Russian Federation, Chief Research Scientist of 
the Department of Civil Legislation and Procedure of the ILCL.

Editorial Council:

V. V. Volodin (Chairman), V. D. Zorkin, A. A. Ivanov, 
A. V. Konovalov, V. M. Lebedev, O. V. Morozov, R. G. Nurgaliev, 
S. Yu. Orlova, N. P. Patrushev, S. V. Stepashin, Yu. Ya. Chayka

Journal 
OF RUSSIAN LAW

Monthly magazine
No. 6 (210) 2014
Since 1997

Certificate of registration 
from 23.12.1997 No 015582
ISSN 1605-6590

The magazine is included 
into the List of Russian peerreviewed journals recommended by the Supreme 
Certification Commission 
under the Ministry of Educa tion and Science of the 
Russian Federation.

The magazine is included 
into the Ulrich’s Periodical 
Directory.

The magazine is included 
into the system of “Digital 
Object Identifier” (DOI).
DOI 10.12737/issn.1605-6590

Founder:
The Institute of Legislation 
and Comparative Law under 
the Government of the Russian Federation;
Publishing House “Norma”.

The address of the editorial 
board:
34, Bolshaya 
Cheremushkinskaya St., 
Moscow, 117218, Russia
Phone/fax: (495) 719-73-02
Internet: izak.ru

Publisher:
Legal Publishing House 
“Norma”
Deputy-chief editor 
D. H. Diyanov
Executive editor 
T. V. Nikitina
Prepress: S. S. Vodchits, 
V. M. Rodin

The address of the editorial 
office:
9a, Kolpachny pereulok, 
Moscow, 101000, Russia
Phone/fax: (495) 621-62-95
Е-mаil: jrp@norma-verlag.соm
Internet: norma-verlag.соm 
 
naukaru.ru

Содержание

Васильев В. И.
Муниципальная реформа: состояние и перспективы  ...............................................5

Российское законодательство: 
состояние и проблемы
Абрамова А. И.
Лоббизм в законотворческой деятельности  ..................................................................15
Кошаева Т. О.
Ответственность за преступления в 
сфере экономической деятельности: 
пути развития российского уголовного законодательства  ...................................25
Поветкина Н. А.
Правовые средства обеспечения финансовой устойчивости Российской 
Федерации  ...............................................................31

Теоретические проблемы 
российского права 
и государственности
Липинский Д. А.
Концепции позитивной юридической ответственности в отечественной юриспруденции  .........................................37
Ноздрачев А. Ф.
Административная разрешительная 
система: происхождение и содержание 
современного понятия (окончание)  ........ 52

Актуальные вопросы 
правоприменения
Киракосян С. А.
Недействительность решения общего собрания собственников по новым 
правилам Гражданского кодекса РФ   65
Бузанов В. Ю.
Авторское право: сага о сроках  .............73

Правосудие и судебная практика
Гравина А. А.
Правовая регламентация организации и деятельности судов субъектов 
Российской Федерации  ................................82

Великий Д. П.
Практика применения норм о допустимости доказательств в уголовном 
процессе  .....................................................................95

Международное право
Марышева Н. И., Муратова О. В.
Брачный договор в международном 
частном праве: правовое регулирование в России и ЕС  ......................................101
Русанов Г. А.
Обстоятельства, освобождающие от 
международной уголовной ответственности  .............................................................112

Опыт зарубежных стран
Куан Цзэнцзюнь
Правовой режим территориального 
моря Китайской Народной Республики  .............................................................................117

Из истории борьбы с коррупцией
Балковая В. Г.
Сенатское расследование злоупотреблений в Санкт-Петербургской 
портовой таможне (1742—1743 гг.)  ....126

Трибуна молодого ученого
Ульянов А. В.
Добросовестность в гражданском 
праве  ..........................................................................133

Юридическая жизнь. Хроника
Пайгина Д. Р., Стрельников П. А.
Поиск эффективных решений проблем правотворчества  ...................................141
Нанба С. Б.
Право: модели и отклонения  ................145
Борисов А. А., Цуранова А. И.
Правовое регулирование использования природных ресурсов: комплексный подход  .............................................149

Новые книги  ........................................................158

D. P. Velikiy
Practice of Application of Rules  
of Admissibility of Evidence  
in Criminal Procedure  .....................................95

International Law
N. I. Marysheva, O. V. Muratova
Marriage Contract  
in Private International Law:  
Legal Regulation in Russia  
and in the EU  .........................................................101
G. A. Rusanov
Defenses to International Criminal 
Responsibility  .......................................................112

Experience of Foreign States
Kuang Zengjun
Legal Regime of the Territorial Sea  
of the People’s Republic of China  ..........117

From the History  
of Counteraction against Corruption
V. G. Balkovaya
Senate Investigation of Abuses  
in Saint Petersburg Port Customs 
(1742—1743)  ............................................................ 126

Young Scientist’s Tribune
A. V. Ul’yanov
Good Faith in Civil Law  ............................... 133

Juridical Life. Chronicles
D. R. Paygina, P. A. Strel’nikov
Search for Effective Solutions to the 
Problems of Lawmaking  ..............................141
S. B. Nanba
Law: Models and Deflections  ....................145
A. A. Borisov. A. I. Tsuranova
Legal Regulation of Use of Natural 
Resources: an Integrated Approach  ...149

New Books  ..............................................................158

Contents

V. I. Vasil’ev
Municipal Reform: Status  
and Prospects  .............................................................5

Russian Legislation: Current State  
and Problems
A. I. Abramova
Lobbyism in Legislative Activity  ............15
T. O. Koshaeva
Liability for Crimes in the Field 
of Economic Activity: Paths of 
Development of the Russian Criminal 
Legislation  .................................................................25
N. A. Povetkina
Legal Means of Provision  
of Financial Sustainability  
of the Russian Federation  ..............................31

Theoretical Problems  
of the Russian Law and Statehood
D. A. Lipinskiy
Concepts  
of Positive Legal Responsibility  
in the Russian Jurisprudence  .....................37
A. F. Nozdrachev
Administrative Permit System:  
Origin and Content  
of the Modern Concept (ending)  ...............52

Pressing Issues of Application of Law
S. A. Kirakosyan
Invalidity of Decision of General 
Meeting of Proprietors under  
the New Rules of the Civil Code  
of the Russian Federation  ..............................65
V. Yu. Buzanov
Copyright Law: A Saga about Periods  73

Justice and Judiciary Practice
A. A. Gravina
Legal Regulation of Organization  
and Activity of Courts  
of Constituent Bodies  
of the Russian Federation  ..............................82

Говоря о путях реформирования 
местного самоуправления, нельзя 
обойти вниманием проблему взаимоотношений муниципальных органов и органов государственной власти. Правовые основы этих взаимоотношений установлены в ст. 12 Конституции РФ, где сказано, что органы 
местного самоуправления самостоятельны в пределах своей компетенции и не входят в систему органов государственной власти.
Федеральный закон «Об общих 
принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации», изданный в 1995 г., 

т. е. вскоре после принятия Конституции РФ, содержал прямой запрет 
для органов государственной власти 
образовывать органы местного самоуправления и назначать должностных лиц местного самоуправления. 
Несколько позднее Конституционный Суд РФ, истолковывая содержание ст. 12 Конституции РФ, определил право населения и избираемых им представительных органов 
местного самоуправления самостоятельно без вмешательства органов 
государственной власти формировать органы местного самоуправления, в том числе избирать главу ад
Муниципальная реформа: состояние и перспективы

ВАСИЛЬЕВ Всеволод Иванович, доктор юридических наук, профессор, главный научный 
сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного 
правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34

В статье ставится ряд вопросов, требующих решения в ходе реформы местного самоуправления. Рассматриваются правовые средства решения этих вопросов, называются меры, обеспечивающие функциональное назначение местного самоуправления.
Ключевые слова: реформа местного самоуправления, взаимоотношения муниципальных 
органов и органов государственной власти, Конституция Российской Федерации, федеральный закон, функциональное назначение муниципалитетов.

Municipal Reform: Status and Prospects

V. I. Vasil’ev, Doctor of Jurisprudence, Professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: const@izak.ru

A number of questions, demanding their settlement during reform of local government, are put in 
the article. This refers to improvement of relationship between self-governing authorities and state 
authorities, explanation of the constitutional norms governing these relations. Author analyzes changes 
of the federal legislation on local self-government according to which organizational insulation of selfgoverning authorities and state authorities is defined in a new way. The measures aimed at providing 
a functional purpose of local government are offered in the article. Need of restriction of the state 
powers delegated to local governments, the sense of matters of local significance decided by local 
self-governments, arguments for specification of the list of matters of local significance are given. 
Need of joint actions of self-governing authorities and state authorities to solve social and economic 
problems under condition of strict demarcation of their powers is also proved.
Keywords: reform of local self-government, relationship of local self-government authorities 
and state authorities, the Constitution of the Russian Federation, federal law, functional purpose 
of municipalities.

Журнал российского права № 6 — 2014

6

министрации муниципального образования1.
В новом Федеральном законе от 
6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации» указанного запрета уже 
нет. Однако установлены случаи, когда органы государственной власти и 
их должностные лица могут участвовать в формировании органов местного самоуправления. Если глава 
местной администрации назначается 
по результатам конкурса на замещение данной должности, 1/3 состава 
конкурсной комиссии в муниципальном районе, городском округе назначается законодательным (представительным) органом субъекта Федерации по предложению высшего 
должностного лица субъекта Федерации, а 2/3 состава комиссии — 
представительным органом муниципального района, городского округа.
По заявлению высшего должностного лица субъекта Федерации контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке в связи с нарушением условий 
контракта, касающихся осуществления отдельных государственных 
полномочий, переданных органам 
местного самоуправления федеральным законом или законом субъекта 
Федерации.
В 2007 г. законодательно установлена оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления, перечень показателей 
для которой определяется Президентом РФ. В 2010 г. Указом Президента РФ такой перечень был определен и установлена обязанность 
глав местного самоуправления муниципальных районов и городских 
округов ежегодно представлять в 
высший исполнительный орган государственной власти субъекта Фе
1  См. определение КС РФ от 11 июня 1999 г. 
о конституционности Закона Республики 
Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми».

дерации доклады о достигнутых 
значениях показателей для оценки 
эффективности деятельности соответствующих органов местного 
самоуправления за отчетный год и 
о планируемых значениях на трехлетний период.
В 2009 г. высшему должностному 
лицу субъекта Федерации предоставлено право инициировать удаление в отставку представительным 
органом муниципального образования главы муниципального образования по ряду оснований, в том числе в случае нецелевого расходования 
средств, выделенных для осуществления отдельных государственных 
полномочий.
Таким образом, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти все больше 
приобретает относительный характер. Органы государственной власти имеют теперь прямую информационно-отчетную связь с органами местного самоуправления и 
возможность — если не прямо, то 
косвенно — влиять на назначение 
и освобождение от муниципальных 
должностей должностных лиц. Это 
объективно обусловлено, особенно в отношении должностных лиц, 
выполняющих функции руководителей местной администрации. Поскольку именно на администрацию 
муниципальных районов и городских округов возложено осуществление основного объема местных 
дел и государственных полномочий, 
объяснимо внимание государственных инстанций к тем, кто возглавляет их работу. В современных условиях общей нехватки управленческих 
кадров вряд ли было бы оправдано 
ослабление этого внимания. Создание легальных возможностей государственной власти так или иначе воздействовать на формирование муниципального менеджмента 
отвечает потребностям практики 
и может способствовать повышению эффективности муниципальных властей.

Муниципальная реформа: состояние и перспективы

7

Очевидную корреляцию содержания ст. 12 Конституции РФ, учитывающую сложившиеся социально-экономические условия, можно 
рассматривать как результат толкования конституционных установлений законодателям. Это одна из 
действенных форм официального 
толкования Основного закона, применяемая наряду с его толкованием 
Конституционным Судом РФ. Данное 
обстоятельство важно иметь в виду при рассмотрении вопроса о том, 
какие правовые средства станут использоваться при реформировании 
местного самоуправления, если это 
реформирование не будет связано с 
изменениями Конституции РФ.
Более ста лет назад выдающийся немецкий юрист Г. Еллинек отмечал, что «законодатель толкует Конституцию различно в зависимости 
от изменяющихся условий, подобно 
тому, как судебная практика повсюду толкует один и тот же текст закона различно, сообразно меняющимся людским взглядам и потребностям 
людей»2. При такого рода преобразовании нормы Конституции продолжают существовать, но они теряют 
силу, поскольку параллельно с ними начинают действовать иные по 
содержанию нормы обычных законов. Именно такие обычные законы 
меняют по существу смысл конституционных норм.
Обстоятельства, которые приводят к такой практике, носят объективный характер. Нормы Конституции иногда неясны и растяжимы, и 
законодатель, конкретизируя конституционные нормы, впервые придает им определенный смысл, как и 
судья впервые выясняет смысл применяемых им законов. Таким образом, Конституция вследствие эволюции в толковании сама претерпевает эволюцию. Это касается разных сфер общественных отношений, 
регулируемых Конституцией, в том 
числе организации власти.

2  Еллинек Г. Изменение и преобразование Конституции. Пер. с нем. СПб., 1897. С. 14.

Г. Еллинек пишет, что «очень часто 
проектированное учреждение претерпевает воздействие каких-нибудь 
просмотренных или непредусмотренных обстоятельств, значительное преобразование без всякого изменения относящегося сюда текста 
закона (речь идет об Основном законе. — В. В.), и притом тотчас же или 
через короткое время»3. Так случилось и с местным самоуправлением в 
Российской Федерации, органы которого по Конституции РФ «не входят 
в систему органов государственной 
власти». Вряд ли можно утверждать, 
что законодатель, принимая Конституцию, учитывал все обстоятельства применения данной формулы, 
поскольку ее буквальное восприятие и осуществление не соответствовали историческим условиям развития общества и государства и на 
деле могли привести к разбалансированности единой системы публичной власти. Вскоре после принятия 
Конституции выявилась объективная невозможность сразу же вывести местное самоуправление из системы органов государственной власти. К сожалению, здесь не обошлось 
без крайностей. В результате во многих государственных инстанциях до 
сих пор доминирует подход к местному самоуправлению не как к основанному на самоорганизации граждан ресурсу развития государства и 
общества, а как к нижнему уровню 
государственной власти.
Безусловно, готовящаяся муниципальная реформа может привести к 
новому пониманию конституционных норм о местном самоуправлении, 
в том числе ст. 12 Основного закона. 
Однако, если при этом текст Конституции останется неизменным, новации законов не должны противоречить прямому смыслу этого текста. 
Иное будет неправовыми актами.
В связи с этим нельзя признать 
конституционным намерение установить в Федеральном законе № 131-ФЗ 

3  Информационный бюллетень местного 
самоуправления. 2013. 22 окт. № 34.

Журнал российского права № 6 — 2014

8

правило, согласно которому мэры 
столичных городов субъектов Федерации могут быть заместителями 
глав регионов. Возможно, это позволит лучше координировать действия 
различных уровней публичной власти. Однако такая мера нарушит концепцию российского местного самоуправления, приведет к переплетению муниципальных органов и органов государственной власти, которые 
согласно прямому смыслу Основного 
закона должны быть организационно обособлены.
Подобные предложения выражают общее стремление региональных 
властей получить организационные 
возможности усиления своего влияния в городских органах и муниципальных районах, особенно в крупных городах, в том числе столицах 
субъектов Федерации, где сосредоточены значительная часть населения страны и ее экономический потенциал. Крайняя позиция здесь 
связана с разграничением на местном уровне органов государственного 
управления и местного самоуправления. «Должна существовать сильная государственная власть, — считает губернатор Нижегородской области В. Шанцев, — чтобы я как высшее должностное лицо мог в каждом 
городе решать вопросы силами государственного управления. Люди 
должны своей должностью, своей 
зарплатой отвечать за решение вопросов. Все руководители муниципалитетов должны выбираться народом, а все чиновники должны быть 
назначены губернатором, который 
избирается народом. Тогда все встанет на свои места. Тогда можно будет спрашивать, кто отвечает за схему мелкорозничной торговли, а кто 
за образование и здравоохранение»4. 
Таким образом, предлагается существование на местах двух параллельных управленческих структур. 
Но это значительно увеличит расходы на содержание чиновничьего ап
4  Бюллетень местного самоуправления. 
2014. 11 февр. № 4.

парата, усложнит управление и, конечно, потребует изменения конституционной модели самоуправления.
Вариант решения проблемы организационных взаимоотношений муниципалитетов крупных городов и 
региональных властей предложил 
Институт социально-экономических 
и политических исследований в аналитической записке «Реформирование системы организации местного 
самоуправления в крупных городах 
и городских агломерациях: возможные подходы»5, где предлагается использовать одну из зарубежных моделей управления агломерацией, которая предполагает преобладание 
органов государственной власти региона в управлении агломерацией 
(например, агломерация Гвадалахара в Мексике). В целях обеспечения 
руководства агломерационным муниципальным образованием со стороны субъекта Федерации предлагается создание местной администрации, глава которой назначается 
главой субъекта Федерации с учетом мнения представительного органа агломерации.
Если агломерация остается муниципалитетом (а это предполагается 
авторами аналитической записки), 
то предложение явно расходится с 
конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления. При этом вряд ли стоит ссылаться на опыт Гвадалахары, ведь 
в Конституции Мексики нет статьи, 
аналогичной ст. 12 Конституции РФ, 
об организационной обособленности 
органов местного самоуправления 
от органов государственной власти.
Конечно, нельзя не считать беспочвенным стремление глав регионов получить дополнительные организационные возможности влиять 
на решение социально-экономических задач в крупных городах, особенно в столицах регионов. Руководители региональных властей исходят из того, что они отвечают за все, 

5  Информационный бюллетень местного 
самоуправления. 2013. 17 дек. № 4.

Муниципальная реформа: состояние и перспективы

9

что происходит на подведомственной территории, в том числе в муниципальных образованиях. Но здесь 
предпочтительнее усиление мер косвенного воздействия. В частности, 
заслуживает поддержки предложение об увеличении присутствия 
представителей региональных органов в составе муниципальных конкурсных комиссий по подбору кандидатов на должности руководителей местных администраций. При 
этом должны сохраниться формальная и реальная возможности местных депутатов и территориального 
сообщества выдвигать и защищать 
в конкурсных комиссиях своих кандидатов. Неконституционной будет 
ситуация, при которой комиссии обсуждают только кандидатов, выдвинутых региональными властями. Это 
нарушит требование ст. 12 Конституции РФ об организационной обособленности органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Институциональные изменения — 
не единственное направление реформы. Обсуждаются такие вопросы, как территориальное устройство 
местного самоуправления, формы 
осуществления местной власти населением, межбюджетные отношения, 
подготовка управленческих кадров, 
полномочия муниципальных органов 
и др. Все эти вопросы будут решены 
системно, если в основе их решения 
будет лежать адекватное понимание 
природы местного самоуправления, 
его функционального назначения.
Как известно, местное самоуправление суть важнейший институт народовластия, одна из основ конституционного строя Российской Федерации, элемент правового статуса гражданина, форма социального 
управления. Но в первую очередь 
это оптимальный в демократическом государстве способ решения 
повседневных вопросов жизнеобеспечения людей, совместно проживающих в городах и селах, который 
дает возможность получать информацию о повседневных нуждах и по
требностях людей из первых рук и 
принимать меры к их удовлетворению с учетом всех местных условий, 
особенностей и возможностей. Разумеется, для этого местному самоуправлению нужна соответствующая компетенция, особая по своим 
количественным и качественным параметрам.
В связи с этим важно учитывать, 
что органы местного самоуправления и органы государственной власти, 
будучи организационно обособленными, функционально и содержательно связаны между собой. Федеральные и региональные органы государственной власти участвуют в 
решении муниципальных проблем, а 
органы местного самоуправления — 
в осуществлении федеральных и региональных программ. Президент РФ 
В. В. Путин неоднократно подчеркивал, что власти всех уровней должны работать как «одна команда». «И 
федеральный центр, и регионы, и 
каждое из более чем 23 тысяч наших 
муниципальных образований — от 
крупного города до небольшого сельского поселения — все должны чувствовать, что работают в одной системе. У нас общая цель — развитие России и всех ее территорий. Но общая 
цель одна, самая главная — благополучие граждан Российской Федерации»6. Достигнуть общей цели единая система может только в том случае, если каждый входящий в систему орган имеет четкие полномочия, 
если эти полномочия разделены соответственно исходному назначению 
данного органа.
Функция назначенных органов 
местного самоуправления, как это 
установлено Конституцией РФ, — 
решение вопросов местного значения. Этой своей главной направленностью они отличаются от всех других органов публичной власти, в этом 
состоит их функциональная консти
6  Стенограмма встречи Владимира Путина с участниками Всероссийского съезда 
муниципальных образований 8 ноября 2013 г. 
URL: http://www.kremlin.ru.

Журнал российского права № 6 — 2014

10

туционная специфика. Проблема заключается в том, что эта специфика на практике не соблюдена, и задача реформы местного самоуправления — обеспечить ее.
Конституция РФ не дает полного 
перечня вопросов местного значения. 
Опираясь на зарубежный опыт, она 
называет лишь некоторые из них. 
И то, что определено Конституцией РФ в 1993 г., вполне соответствует современным тенденциям правового регулирования компетенции 
местного самоуправления в развитых странах.
Российские федеральные законы 
1995 и 2003 гг. о местном самоуправлении, изданные после принятия 
Конституции РФ, вначале придерживались конституционной трактовки концепции функционального назначения местного самоуправления. 
Но затем многочисленные поправки 
Федерального закона № 131-ФЗ явно нарушили эту концепцию, изменив содержание деятельности органов местного самоуправления в сторону регулирования вопросов государственного значения.
Определяя возможность отнесения каких-либо вопросов к ведению 
органов власти разного уровня в зависимости от конкретных условий, 
Координационный комитет по местным и региональным органам Совета 
Европы подчеркнул, что существуют полномочия, которые объективно могут лучше реализовываться на 
местах, чем на центральном уровне, 
так как они предполагают знание положения дел из первых рук. Это, в 
частности, полномочия, относящиеся к условиям жизни, дорогам, жилью, культуре, социальной и молодежной политике, развитию и городскому планированию и т. п.
Такое содержание местного самоуправления подтверждается практикой подавляющего большинства 
современных государств. В «Мировом докладе», подготовленном несколько лет назад Международной 
организацией объединенных городов и местного управления на осно
ве фундаментального исследования 
муниципалитетов стран мира, приводятся данные о том, чем занимаются органы самоуправления. Например, в европейских странах к 
функциям органов местного самоуправления относятся градостроительная деятельность, территориальное планирование, выдача разрешений на строительство, составление планов развития, распределение 
социальных льгот и управление социальными учреждениями для отдельных категорий населения, особенно для пожилых людей, вопросы общественного транспорта, водоснабжения, жилищная сфера. 
В разных странах имеются различия 
в степени участия муниципалитетов 
в организации образования и здравоохранения. Есть и другие особенности. Но везде на первое место поставлено обеспечение условий повседневной жизни людей.
И в нашей стране за муниципалитетами законом закреплены «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» — жилищно-коммунальное 
хозяйство, дороги, благоустройство 
территории и т. д. Но рядом с ними 
в реестре местных дел расписаны 
предметы ведения совсем иного рода: организация и осуществление 
мероприятий по гражданской обороне; мобилизационная подготовка муниципальных предприятий и 
организаций; участие в профилактике терроризма. Очевидно, что такие дела составляют сферу общегосударственных забот и должны выполняться единой системой органов государственной власти. То, что 
ими ведают органы местного самоуправления, в принципе возможно. 
В Европейской хартии местного самоуправления говорится, например, 
что органам местного самоуправления может поручаться решение государственных задач. Однако не в 
ущерб местным делам. Российское 
местное самоуправление тем и отличается от европейского, что оно чрезмерно перегружено именно государ

Муниципальная реформа: состояние и перспективы

11

ственными делами. В результате органы местного самоуправления все 
больше теряют свое функциональное назначение.
Легальным и широко применяемым, особенно региональными властями, способом увеличения нагрузки на местное самоуправление стало 
предусмотренное Конституцией РФ 
наделение их государственными 
полномочиями. В 2012 г. Минрегион 
России обобщил статистику наделения органов местного самоуправления госполномочиями субъектов 
Федерации. В Ленинградской области муниципалитеты должны были 
выполнять 63 таких полномочия, в 
Красноярском крае — 44, в Тамбовской, Воронежской и Липецкой областях — от 6 до 15. Здесь органам местного самоуправления наряду с полномочиями по социальной поддержке населения передавались права и 
обязанности по содействию сельскохозяйственному производству, соблюдению государственной дисциплины цен, лицензированию розничной продажи алкогольной продукции, лицензированию деятельности 
по сбору, переработке и реализации 
лома цветных и черных металлов, 
госнадзору за техническим состоянием самоходных машин и др.
Представитель Минрегиона России сопроводил приведенные им сведения негативными комментариями. 
Однако положение дел мало изменилось. Несмотря на замечания, региональные законодатели все больше «одаряют» органы местного самоуправления государственными обязанностями; установленные законом 
ограничения для наделения муниципалитетов такими полномочиями 
малодейственны. Правда, Конституция указывает, что органы местного самоуправления могут наделяться «отдельными» госполномочиями. 
Однако понятие «отдельные» в законе не конкретизировано и растяжимо по смыслу, чем и пользуются федеральные и особенно региональные 
инстанции. Каждое такое полномочие представляет собой, как прави
ло, целый блок прав и обязанностей, 
выполнить которые не так-то легко. Обычно они мало связаны с собственными функциями местного самоуправления.
Весьма существенно то, что субсидирование госполномочий «сверху» 
обусловливается особым жестким 
режимом расходования средств. Переданные полномочия финансируются за счет предоставленных местным бюджетам субвенций. В то же 
время органам местного самоуправления дано право дополнительно 
тратить на их реализацию собственные финансовые ресурсы. Законом 
предусмотрена возможность органов госвласти давать обязательные 
для муниципалитетов предписания 
и отменять их решения, регулирующие осуществление переданных госполномочий. Ответственность за ненадлежащее выполнение этих полномочий наступает в виде роспуска 
представительных органов или отрешения от должности главы муниципалитета независимо от того, как 
они решают вопросы местного значения, т. е. как они оправдывают свое 
основное назначение. Выполнение государственных полномочий ставится 
выше реализации ими функций, ради которых они создавались.
Кроме процедуры наделения органов местного самоуправления «отдельными» государственными полномочиями есть и другие способы 
обременения муниципалитетов государственными делами. Один из 
них связан с определением дополнительных прав и обязанностей органов местного самоуправления в обход правил. В соответствии с действующим порядком федеральными 
отраслевыми законами могут устанавливаться и полномочия органов 
местного самоуправления, не выходящие за рамки сфер деятельности, 
определенных Федеральным законом № 131-ФЗ. Но на практике все 
иначе. Исследования показали, что 
в 15—20% отраслевых федеральных законов есть полномочия органов местного самоуправления, вы

Журнал российского права № 6 — 2014

12

ходящие за пределы вопросов местного значения и содержащие государственные задания. Должного 
контроля за этим процессом нет, о 
чем свидетельствует небогатая судебная практика по спорам о незаконном наделении органов местного самоуправления госполномочиями. В результате объем порученных этим органам дел разбухает 
сверх меры.
Муниципалитеты все больше становятся похожими на Советы, которые во времена СССР были органами государственной власти и отвечали на местах «за все». Теперь по 
закону государственные власти не 
могут обращаться к муниципалитетам с прямыми директивами о том, 
как им нужно решать вопросы местного значения. На практике же эти 
директивы заменяются «рекомендациями», ослушаться которых для 
местных властей рискованно, поскольку это грозит осложнениями 
деловых отношений, сокращением 
дотаций. На различных совещаниях глав муниципальных образований, созываемых руководителями 
регионов, перед местными властями 
ставят задачи и критикуют их независимо от того, относятся эти задачи к собственной компетенции муниципалитетов или к сфере госполномочий. И такие «партхозактивы» 
воспринимаются все более привычно, как должный формат отношений 
властей.
Некоторые эксперты считают, что 
начинать перемены в местном самоуправлении надо именно с реформирования этих отношений. Но ведь 
они не причина, а следствие нынешней нормативной неурегулированности содержания местной власти, ненайденной меры сочетания в ней вопросов местного значения и государственных полномочий. Необходимо 
освобождать местное самоуправление от груза несвойственных ему дел. 
Это позволит устранить многие перекосы в местном самоуправлении, 
подвигнет его к решению повседневных житейских проблем.

Слабое выполнение собственных 
полномочий муниципалитеты обычно объясняют нехваткой средств. Это 
так. Но наивно надеяться на получение всех дотаций сразу от государства для решения местных проблем. 
Государство не может в одночасье на 
порядок увеличить свои социальные 
расходы. Значит, нужно рачительно 
использовать то, что есть, правильно определять приоритеты, искать, 
находить и задействовать местные 
резервы. Этого можно добиться, если употребить преимущество приближенного положения муниципалитетов к населению.
В связи с этим чрезвычайно осторожно следует относиться к предложениям передать на государственный уровень некоторые вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, плохо 
решаемые муниципалитетами из-за 
нехватки средств. В последние годы 
на уровень субъектов Федерации 
были переданы полномочия по организации учебного процесса и выплате заработной платы учителям 
школ, затем на тот же уровень перешли вопросы здравоохранения. 
Увы, от этого жить лучше не стало. И рассчитывать на другое трудно, ведь деньги переходят вместе с 
полномочиями, причем эти деньги 
забираются из местного бюджета и, 
как показывает практика, в больших 
суммах, чем на данные цели тратят 
муниципальные органы. Если же у 
вышестоящего органа достаточно 
широкие финансовые возможности, 
то не лучше ли поделиться ими с теми, кто распорядится деньгами эффективнее, поскольку точнее учтет 
местную специфику?
Недостаток финансирования не 
может быть единственным основанием передачи полномочий — не 
полномочия должны следовать за 
деньгами, а деньги за полномочиями. О передаче прав и обязанностей 
стоит задумываться тогда, когда для 
их осуществления не достает квалифицированных кадров, информационного и методического обеспечения