Местное самоуправление в Российской Федерации

А. Н. Дементьев
Краткий учебный курс
Издательство НОРМА
Москва  2007

УДК 342.553(075.8)
ББК 66.3(2Рос)12:67.401я73
Д30
Сведения об авторе
Дементьев Александр Николаевич — заместитель
начальника
отдела
государственного
строительства
Аналитического управления аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ, кандидат юридических наук. Автор научных публикаций и аналитических материалов по проблемам конституционного и муниципального права, учебных и методических пособий
по вопросам парламентского и муниципального права.
Дементьев А. Н.
Д30
Местное самоуправление в Российской Федерации / А. Н. Дементьев. — М. : Норма, 2007. —
320 с. — (Краткие учебные курсы юридических
наук).
ISBN 978-5-468-00099-1
В книге рассмотрены теоретические модели и концепции местного самоуправления, проблемы их реализации в законодательстве и на практике. Изложены актуальные вопросы становления и развития местного самоуправления в России.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, а также специалистов, занимающихся проблемами конституционного и муниципального
права.
УДК 342.553(075.8)
ББК 66.3(2Рос)12:67.401я73
© Дементьев А. Н., 2007
ISBN 978-5-468-00099-1
© ООО «Издательство НОРМА», 2007

Содержание
Введение ........................................................................7
Глава 1. Теории местного самоуправления.......................18
§ 1. Общественные теории местного самоуправления ...22
§ 2. Государственные теории местного самоуправления...28
§ 3. Теория дуализма................................................35
Глава 2. Местное самоуправление в системе
конституционного строя Российского государства
и общества ...........................................................44
§ 1. Местное самоуправление и государственная власть....44
§ 2. Местное самоуправление как уровень публичной
власти ..............................................................52
Глава 3. Реформирование системы государственной власти
и местного самоуправления в СССР и России ..........71
§ 1. Этапы становления и развития
местного самоуправления ...................................71
§ 2. Автономия местного самоуправления и положения
доктрины укрепления «единой вертикали»
исполнительной власти ......................................89
Глава 4. Принципы местного самоуправления ................105
§ 1. Понятие принципов местного самоуправления ....106
§ 2. Характеристика общих положений
Европейской хартии местного самоуправления.....115
§ 3. Характеристика внешних статусных принципов
местного самоуправления..................................125
§ 4. Характеристика принципов внутренней
организации и деятельности
местного самоуправления..................................136
Глава 5. Практика местного самоуправления
в Российской Федерации......................................146
§ 1. Полномочия Российской Федерации
и ее субъектов в сфере нормативного
правового регулирования
вопросов местного самоуправления ....................146
§ 2. Реализация принципов местного самоуправления
в Российской Федерации ..................................153
Заключение.................................................................303
Приложение ................................................................313

Список сокращений
БК РФ — Бюджетный кодекс РФ
ГК РФ — Гражданский кодекс РФ
ГсК РФ — Градостроительный кодекс РФ
ЕХМС — Европейская хартия местного самоуправления
НК РФ — Налоговый кодекс РФ
САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства РФ
СЗ РФ — Собрание законодательства РФ

Введение
Предлагаемый вниманию читателя краткий учебный курс «Местное самоуправление в Российской
Федерации» не традиционен для изданий подобного
рода. В нем не дается детального изложения законодательства о местном самоуправлении. Своей задачей мы ставили рассмотрение и анализ теоретических моделей и концепций местного самоуправления, вопросов их реализации в законодательстве и
на практике, изложение некоторых актуальных проблем становления и развития этого института.
Местное самоуправление является общепризнанным институтом, составляющим один из базовых
блоков правового государства и гражданского общества. В Конституции РФ 1993 г. принцип местного
самоуправления закреплен в гл. 1 «Основы конституционного строя». В тексте Основного Закона страны содержатся положения, позволившие на начальном этапе действия Конституции РФ (до принятия
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 г. и вынесения соответствующих постановлений Конституционным Судом РФ) толковать
их как элементы модели местного самоуправления,
ориентированной на инициативу населения и механизмы его самоорганизации.
Многие теоретики и практики местного самоуправления до сих пор убеждены в наличии в Конституции РФ положений, присущих общественной
теории местного самоуправления. Более того, выдвигаются требования внести изменения в Конституцию РФ, в том числе и в ее гл. 1, в частности в

Введение
ст. 12. Следование в нормотворчестве на федеральном и региональном уровнях различным теориям местного самоуправления привело к необоснованной и
нерациональной множественности и пестроте систем
организации местного самоуправления в различных
субъектах РФ.
В результате в большинстве субъектов РФ было утрачено одно из принципиальных достоинств местной
власти — близость и доступность ее для населения.
Эти обстоятельства в числе прочих явились основанием пересмотра положений Федерального закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., что в конечном счете привело к необходимости подготовки и
принятия в 2003 г. его новой редакции.
В полном объеме новая редакция Федерального
закона должна была вступить в силу с 1 января
2006 г. Однако в октябре 2005 г. вступили в силу изменения и дополнения к этому Закону, в соответствии с которыми субъекты РФ могут передавать решение вопросов местного значения вновь образованных
городских и сельских поселений муниципальному
району. Переходный период в связи с такими полномочиями продлен до 2009 г.
Приходится констатировать, что на федеральном
уровне не выработано адекватных механизмов, обеспечивающих реализацию принципов местного самоуправления, заложенных в конституционную модель. Реальная практика местного самоуправления
до сих пор существенно отличается от той модели,
которая
заложена
в
Конституции
РФ.
Поэтому
не случайно вопросы соответствия конституционной
модели местного самоуправления реалиям и объективным условиям развития Российского государства
до сих пор являются предметом политических и научных дискуссий.

Введение
9
Рассмотрение проблем развития местного самоуправления имеет важное значение с практической
точки зрения в связи с очередным этапом перераспределения полномочий между уровнями публичной
власти. После проведения политических реформ в
системе
органов
государственной
власти
субъектов РФ в 2000—2003 гг. Президентом РФ в 2005 г.
была провозглашена необходимость деконцентрации
полномочий федеральной власти. Проблемы передачи полномочий федерального центра на уровень
субъектов Федерации явились предметом рассмотрения двух заседаний Государственного совета РФ в
2005 г. Как известно, проблема нахождения рационального баланса полномочий между уровнями публичной
власти
всесторонне
была
рассмотрена
в
2002—2003 гг. в Комиссии при Президенте РФ по
подготовке предложений о разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Несмотря на то, что в Комиссии был проведен всесторонний и глубокий анализ законодательной базы
и практики деятельности местного самоуправления
после принятия Конституции РФ в 1993 г. и Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»
в 1995 г., подготовленная на основе результатов ее
работы и принятая в 2003 г. новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»
содержит достаточно много противоречивых положений. Остается дискуссионным и, таким образом, неразрешенным ряд важных теоретических проблем и
юридических аспектов соответствия конституционным принципам таких положений Федерального закона, как введение института отстранения от испол

Введение
нения обязанностей выборных должностных лиц и
прекращения полномочий представительных органов
местного самоуправления без решения судебной инстанции, ориентация формирования местных бюджетов на специальные фонды, введение института
временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти
субъектов РФ и назначения временной финансовой
администрации арбитражным судом субъекта РФ,
механизмы перераспределения муниципальной собственности, непосредственное участие органов государственной власти в процедуре назначения должностных лиц местного самоуправления и др.
Деконцентрация полномочий федеральной власти,
законодательно оформленная в конце 2005 г., в очередной раз затронула и перечень вопросов местного
значения, содержащихся в Федеральном законе от
6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской
Федерации»1.
Негативное влияние на развитие местного самоуправления оказали и еще продолжают оказывать
отрицательные тенденции в реализации конституционной модели российского федерализма и прежде
всего несоответствие законодательства субъектов РФ
федеральному законодательству2. Меры, предпринятые федеральной властью в 2000—2003 гг. по приведению регионального законодательства в соответствие с конституционными положениями и федеральным
законодательством,
по
разным
причинам
в
1 Далее — Федеральный закон от 6 октября 2003 г.
¹ 131-ФЗ.
2 Основные аспекты этой проблемы исследованы в работах: Умнова И. А. Конституционные основы современного
российского федерализма: Учебно-практическое пособие. М.,
1998; Глигич-Золотарева М. В. Правовые основы федерализма. М., 2006.