Журнал Российского права, 2016, № 3

Редакционный совет

Хабриева Т. Я., академик Российской академии наук (РАН), 
д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, вице-президент РАН, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП) — главный редактор

Кучеров И. И., д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, заместитель директора ИЗиСП — заместитель главного редактора

Андриченко Л. В., д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, 
зав. Центром публично-правовых исследований ИЗиСП

Батлер У. Э., заслуженный профессор права им. Джона Эдварда Фоулера школы права Университета штата Пенсильвания, профессор Эмеритус сравнительного правоведения Лондонского университета, доктор права

Власенко Н. А., д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, главный 
научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП

Габов А. В., д-р юрид. наук, заместитель директора ИЗиСП

Зорькин В. Д., д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, Председатель Конституционного Суда РФ

Капустин А. Я., д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, 
первый заместитель директора ИЗиСП

Лапаева В. В., д-р юрид. наук, советник Конституционного 
Суда РФ

Лебедев В. М., д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, Председатель Верховного Суда РФ

Марку Ж., профессор Университета Париж 1 Пантеон-Сорбонна (Франция), доктор права

Лазарев В. В., д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, 
зав. отделом имплементации решений судебных органов в законодательство Российской Федерации ИЗиСП

Семилютина Н. Г., д-р юрид. наук, зав. отделом гражданского 
законодательства иностранных государств ИЗиСП

Тихомиров Ю. А., д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, чл.-корр. Международной академии сравнительного 
правоведения, главный научный сотрудник Центра публичноправовых исследований ИЗиСП

Толстой Ю. К., академик РАН, д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, профессор кафедры гражданского права СанктПетербургского государственного университета

РОССИЙСКОГО ПРАВА

Ежемесячный журнал
№ 3 (231) 2016
Издается с 1997 года

Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-57273 
от 12.03.2014
ISSN 1605-6590

Журнал включен:
в Перечень рецензируемых 
научных изданий, рекомендованных ВАК;
базу данных «Российский 
 индекс научного цитирования»;
 базу периодических  из даний 
Ulrich’s Periodicals Direc tory;
 систему Digital Object Identifier 
(DOI) — стандарт обозначения информации об объекте 
в Интернете, принятый в англоязычной научной среде.
DOI 10.12737/issn.1605-6590

Учредитель:
Институт законодательства 
и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Адрес редакционного  
совета:
117218, Москва, ул. Большая 
Черемушкинская, д. 34
Тел./факс: (495) 719-73-02
Internet: izak.ru

Издатель:
Юридическое  
издательство «Норма»
Заместитель главного  
редактора Диянов Д. Х.
Выпускающий редактор 
Никитина Т. В.
Художник Водчиц С. С.
Верстка: Родин В. М.

Адрес редакции:
101000, Москва, Колпачный пер., 9а
Тел./факс: (495) 621-62-95
Е-mаil: jrp@norma-verlag.соm
Internet: jrpnorma.ru 
 
naukaru.ru

Editorial Council

Khabrieva Т. Y., Academician of Russian Academy of Sciences 
(RAS), Dr. of Legal Sciences, Professor, Honored Lawyer of the 
Russian Federation, Vice-President of RAS, Director of the Institute 
of Legislation and Comparative Law under the Government of the 
Russian Federation (ILCL) — Editor-in-Chief

Kucherov I. I., Dr. of Legal Sciences, Professor, Honored Lawyer of 
the Russian Federation, Deputy Director of ILCL — Deputy Editorin-Chief

Andrichenko L. V., Dr. of Legal Sciences, Professor, Honored 
Lawyer of the Russian Federation, Head of the ILCL Public Legal 
Research Center

Butler W. E., the John Edward Fowler Distinguished Professor 
of Law, Pennsylvania State University, Emeritus Professor of 
Comparative Law in the University of London, Dr. of Law

Vlasenko N. A., Dr. of Legal Sciences, Professor, Honored Lawyer of 
the Russian Federation, Chief Research Fellow of the ILCL Legislation 
Theory Department

Gabov A. V., Dr. of Legal Sciences, Deputy Director of ILCL

Zorkin V. D., Dr. of Legal Sciences, Professor, Honored Lawyer 
of the Russian Federation, Chairman of the Constitutional Court 
of the Russian Federation

Kapustin A. Ya., Dr. of Legal Sciences, Professor, Honored Scientist 
of the Russian Federation, First Deputy Director of ILCL

Lapaeva V. V., Dr. of Legal Sciences, Adviser of the Constitutional 
Court of the Russian Federation

Lebedev V. M., Dr. of Legal Sciences, Professor, Honored Lawyer 
of the Russian Federation, Chairman of the Supreme Court 
of the Russian Federation

Marcou G., Professor of the University Paris 1 Panthéon-Sorbonne 
(France), Dr. of Law

Lazarev V. V., Dr. of Legal Sciences, Professor, Honored 
Scientist of the Russian Federation, Head of the ILCL Department 
of Implementation of Judgments by Courts of Justice into the Law 
of the Russian Federation

Semilyutina N. G., Dr. of Legal Sciences, Head of the ILCL 
Department of Civil Legislation of Foreign States

Tikhomirov Yu. A., Dr. of Legal Sciences, Professor, Honored Scientist 
of the Russian Federation, Associate Member of the International 
Academy of Comparative Law, Chief Research Fellow of the ILCL 
Public Legal Research Center

Tolstoy Yu. K., Academician of RAS, Dr. of Legal Sciences, 
Professor, Honored Scientist of the Russian Federation, Professor 
of the Civil Law Chair of St. Petersburg State University

Journal 
OF RUSSIAN LAW

Monthly magazine
No. 3 (231) 2016
Since 1997

Certificate of registration  
ПИ No. ФС77-57273  
from 12.03.2014
ISSN 1605-6590

The magazine is included into:
the List of peer-reviewed 
journals recom mended by 
the Supreme Certification 
Commission under the Ministry 
of Edu ca tion and Science of the 
Russian Federation;
the Russian Science Citation 
Index;
the Ulrich’s Periodical Directory;
the system of “Digital Object 
Identifier” (DOI).
DOI 10.12737/issn.1605-6590

Founder:
The Institute of Legislation and 
Comparative Law under the 
Government of the Rus sian 
Federation

The address of the editorial 
council:
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, 
Russia
Phone/fax: (495) 719-73-02
Internet: izak.ru

Publisher:
Legal Publishing House 
“Norma”
Deputy chief editor D. H. Diyanov
Executive editor T. V. Nikitina
Prepress: S. S. Vodchits, 
V. M. Rodin

The address  
of the editorial office:
9a, Kolpachny pereulok, 
Moscow, 101000, Russia
Phone/fax: (495) 621-62-95
Е-mаil: jrp@norma-verlag.соm
Internet: jrpnorma.ru 
 
naukaru.ru

Содержание

Конституционное и муниципальное право

ВАСИЛЬЕВ В. И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного 
самоуправления  ................................................................................................................................. 5
ИРХИН И. В. Правовой статус главы муниципального образования: актуальные проблемы 
поиска оптимума  ............................................................................................................................. 18

Государство и право в современном мире: проблемы теории и истории

МАТИЕНКО Т. Л. Взаимодействие органов предварительного следствия 
и общеуголовного сыска в России во второй половине XIX — начале XX в.  ............................ 28
ЦВЕТКОВА Е. А. Категория законного интереса в юридической науке ..................................... 37

Гражданское и семейное право. Предпринимательское право

ЛЕВУШКИН А. Н. Реализация прав супругов при осуществлении деятельности 
юридического лица  .......................................................................................................................... 47
КИРСАНОВА К. А. Хореографическое произведение: вопросы авторско-правовой охраны  ..... 55

Трудовое право и право социального обеспечения

ЗАХАРОВ М. Л. Законодательство о страховых пособиях: современное состояние 
и тенденции дальнейшего развития  .............................................................................................. 64
ЗАЙЦЕВА Л. В., КУРСОВА О. А. Отказ в признании трудовых отношений:  
о некоторых недостатках в конструкции юридической фикции  .................................................. 80

Административное право. Финансовое право. Информационное право

РЫБАКОВ О. Ю., ТИХОНОВА С. В. Информационные риски  
и эффективность правовой политики  ........................................................................................... 88
ТАЛАПИНА Э. В. О проекте федерального закона  
об основах государственного управления  .................................................................................... 95
КУЗНЕЦОВ В. И. Разрешительная деятельность органов государственной власти 
в оборонной сфере  ........................................................................................................................ 105

Уголовное право и криминология

ТОКМАНЦЕВ Д. В. Форма вины и мотивы нарушений правил безопасности движения 
и эксплуатации транспорта (ст. 263 УК РФ)  ............................................................................... 115
ХОХРИН С. А. Предупреждение пенитенциарной преступности: проблемы и пути решения  122

Процессуальное право

СУХАРЕВА Н. В., МУРАШОВА Е. И. Антикоррупционный потенциал  
Кодекса административного судопроизводства в части обжалования действий 
(бездействия) и решений государственных органов,  
органов местного самоуправления и их должностных лиц  ....................................................... 129
СУШИНА Т. Е. Гражданский иск в уголовном деле: от теории к практике  .............................. 136

Судебная, правозащитная и правоохранительная деятельность

ЕРМОШИН Г. Т. Модусы судьи как научная категория  ............................................................. 148

Рецензии. Отзывы

СИНЮКОВ В. Н. Рецензия на книгу «Научные концепции развития 
российского законодательства»(монография. 7-е изд., доп. и перераб. / С. Е. Нарышкин, 
Т. Я. Хабриева, А. И. Абрамова и др.; отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров.  
М., 2015. 544 с.)   ............................................................................................................................ 156

Юридическая жизнь. Хроника

Служение экологическому праву: к 80-летию С. А. Боголюбова  .............................................. 165
КАБЫТОВ П. П., СТАРОДУБОВА О. Е. Ученые обсуждают проект обновленного Кодекса 
Российской Федерации об административных правонарушениях  ........................................... 167

Новые книги  ..................................................................................................................................174

Contents

Constitutional and Municipal Law

V. I. VASILIEV. About Some Priorities of Legal Regulation of Local Government  ............................... 5
I. V. IRKHIN. Legal Status of the Head of the Municipality: Actual Problem  
of Finding the Optimum  ..................................................................................................................... 18

State and Law in Modern World: Problems of Theory and History

T. L. MATIENKO. Interaction of the Preliminary Investigation Bodies and General Criminal 
Investigation Bodies in Russia in the Second Half XIX — Early XX Century  ..................................... 28

E. A. TSVETKOVA. Category of Legitimate Interest in Legal Science  .............................................. 37

Civil and Family Law. Business Law

A. N. LEVUSHKIN. Realisation of the Rights of Spouses During Realisation of Activity  
of the Legal Person  ........................................................................................................................... 47

K. A. KIRSANOVA. Choreographic Work: Issues of Copyright Protection  ......................................... 55

Labour Law and Social Welfare Law

M. L. ZAKHAROV. Legislation on Insurance Benefits: Current Status and Trends  
in Further Development  ..................................................................................................................... 64
L. V. ZAYTSEVA, O. А. KURSOVA. Refusal to Recognize the Labor Relations: Some  
of the Shortcomings in the Structure of a Legal Fiction  ..................................................................... 80

Administrative Law. Financial Law. Information Law

O. Yu. RYBAKOV, S. V. TIKHONOVA. Information Risks and the Efficiency of Legal Policy  ........... 88
E. V. TALAPINA. About the Federal Law Draft on the Bases of Public Administration  ..................... 95

V. I. KUZNETSOV. Licensing Activity of Public Authorities in the Field of Defense  ......................... 105

Criminal Law and Criminology

D. V. TOKMANTSEV. Form of Guilt and the Motives of Violations of Safety Rules  
and Operation of Transport (Art. 263 of the Criminal Code of the Russian Federation)  .................. 115

S. A. KHOKHRIN. Warning of Penal Crime: Problems and Solutions  ............................................. 122

Procedural Law

N. V. SUKHAREVA, E. I. MURASHOVA. Anti-Corruption Potential of the Code  
of Administrative Justice in the Part of Appeal of Actions (Inaction) and Decisions  
of the State Bodies, Local Self-Government Bodies and Their Officials  ......................................... 129

T. E. SUSHINA. Civil Suit as a Part of Criminal Case: Theory and Practice  ................................... 136

Judicial, Human Rights and Law Enforcement Activities

G. T. ERMOSHIN. Modus of Judge as a Scientific Category  .......................................................... 148

Annotations. Reviews

V. N. SINYUKOV. Review of the Book “Scientific Concept of Development  
of the Russian Legislation” (monograph. 7th ed. S. E. Naryshkin, T. Y. Khabrieva,  
A. I. Abramova, etc.; еditors-in-chief T. Y. Khabrieva,  Y. A. Tikhomirov; the Institute  
of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation.  
Moscow, 2015. 544 p.)  .................................................................................................................... 156

Juridical Life. Current News

Worship to the Environmental Law: to the 80th Anniversary of S. A. Bogolyubov  ........................... 165
P. P. KABYTOV, O. E. STARODUBOVA. Scientists are Discussing the Draft of Updated Code  
of Administrative Offences of the Russian Federation  ..................................................................... 167

New Books  ......................................................................................................................................174

О некоторых приоритетах правового регулирования 
местного самоуправления

ВАСИЛЬЕВ Всеволод Иванович, доктор юридических наук, профессор, главный научный 
сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного 
правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: const@izak.ru

Рассматриваются новые моменты в соотношении федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении. Анализируются некоторые тенденции и перспективы 
правового регулирования местного самоуправления, в частности вопросы организации местного самоуправления, его территориального устройства, компетенционного статуса муниципальных органов, финансового обеспечения их полномочий. Главный обобщающий приоритет правового регулирования местного самоуправления автор видит в освобождении местного самоуправления от чрезмерного государственного присутствия. Обосновывается необходимость более полного воплощения в практике местного самоуправления конституционных 
предписаний. Предлагается принятие на федеральном уровне концепции государственной 
политики в области местного самоуправления.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство, муниципальные органы, демократические принципы, полномочия, территориальное устройство.

About Some Priorities of Legal Regulation of Local Government

V. I. VASILIEV, doctor of legal sciences, professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: const@izak.ru

New moments in the ratio of federal and the regional legislation on local government are considered 
in the article. Some tendencies and perspectives of legal regulation of local government are analyzed. 
In particular, questions of the organization of local government, its territorial device, competency 
status of municipal organs, financial security of their powers. The main priority of generalizing the 
legal regulation of local self-government author sees in the release of local government from the 
excessive presence of the state. Need of more full embodiment in practice of local government of the 
constitutional instructions is justified. In article acceptance at the federal level of the concept of a state 
policy in the field of local government is offered.
Keywords: the Constitution of the Russian Federation, federal and regional laws, municipal bodies, 
democratic principles, powers, territorial unit.

DOI: 10.12737/18043

Законодательное регулирование 
местного самоуправления (МСУ) 
предполагает определенное соотно‑
шение объемов федерального и ре‑
гионального участия в этом процес‑
се. Федеральный закон от 28 августа 
1995 г. № 154‑ФЗ «Об общих прин‑

ципах организации местного само‑
управления в Российской Федера‑
ции» предоставлял субъектам РФ 
и органам местного самоуправле‑
ния широкие возможности в реше‑
нии правовых вопросов МСУ. Сме‑
нивший его одноименный Феде‑

КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Журнал российского права № 3 — 2016

6

ральный закон от 6 октября 2003 г. 
№ 131‑ФЗ (далее — Федеральный 
закон № 131‑ФЗ) сузил эти возмож‑
ности, непосредственно решив мно‑
гие вопросы организации МСУ, его 
территориального устройства, ком‑
петенционного статуса и другие, ко‑
торые прежде решались региональ‑
ными органами.
Более чем десятилетний опыт 
применения Закона привел к пере‑
смотру объема участия федераль‑
ных и региональных органов госу‑
дарственной власти в законодатель‑
ном регулировании МСУ и к пере‑
менам в самом правовом статусе 
местного самоуправления. Пакет фе‑
деральных законов вновь расширил 
возможности субъектов Федерации 
в правовом регулировании МСУ. Сам 
подход к определению полномочий 
регионов в данной области остался 
прежним — «разрешительным». Ор‑
ганы государственной власти субъ‑
ектов Федерации могут принимать 
нормативные акты в сфере местно‑
го самоуправления в случаях и по‑
рядке, определенных федеральным 
законом. Однако число этих случа‑
ев существенно увеличилось. При‑
чем дело не только в количестве ука‑
занных случаев, но главным образом 
в их содержании. Субъекты Федера‑
ции получили правовые возможно‑
сти приспосабливать, по сути, каж‑
дый муниципалитет к условиям его 
деятельности, хотя и на основе фе‑
дерального и регионального законо‑
дательства1.

1  См. федеральные законы от 27 мая 2014 г. 
№ 136‑ФЗ «О внесении изменений в ста‑
тью 263 Федерального закона “Об общих 
принципах организации законодательных 
(представительных) и исполнительных орга‑
нов государственной власти субъектов Рос‑
сийской Федерации” и Федеральный закон 
“Об общих принципах организации местного 
самоуправления в Российской Федерации”; 
от 23 июня 2014 г. № 165‑ФЗ «О внесении изме‑
нений в Федеральный закон “Об общих прин‑
ципах организации местного самоуправле‑
ния в Российской Федерации” и в отдельные 
законодательные акты Российской Федера‑

Утверждение, что теперь достиг‑
нуто идеальное соотношение феде‑
рального и регионального правового 
регулирования МСУ, вряд ли оправ‑
данно. Поиски меры соотношения 
продолжаются, поскольку связаны 
с изменяющимися обстоятельствами 
объективного и субъективного свой‑
ства, переменами социально‑эконо‑
мических условий развития обще‑
ства и государства. Не обязательно 
сохранятся современные правовые 
конструкции, подход к определению 
меры участия федеральных и регио‑
нальных властей в законодательном 
регулировании МСУ. Причем даль‑
нейшее развитие как федерально‑
го, так и регионального законода‑
тельства о местном самоуправлении 
пойдет, с нашей точки зрения, по не‑
скольким направлениям. Оно связа‑
но, во‑первых, с организацией мест‑
ного самоуправления; во‑вторых, с 
территориальным устройством МСУ; 
в‑третьих, с компетенционным ста‑
тусом субъектов муниципальной 
власти; в‑четвертых, с материально‑
финансовым обеспечением полномо‑
чий этих субъектов; в‑пятых, с соот‑
ношением местного самоуправления 
и государственной власти, отвечаю‑
щим современным условиям поли‑
тического, экономического и соци‑
ально‑культурного развития России.
1. Понятие организации местного 
самоуправления включает структу‑
ру муниципальных органов и поря‑
док их формирования, формы взаи‑
моотношений органов МСУ и населе‑

ции»; от 29 декабря 2014 г. № 485‑ФЗ «О вне‑
сении изменений в отдельные законодатель‑
ные акты Российской Федерации по вопро‑
сам перераспределения полномочий между 
органами местного самоуправления и орга‑
нами государственной власти субъекта Рос‑
сийской Федерации»; от 3 февраля 2015 г. 
№ 8‑ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 
и 35 Федерального закона “Об основных га‑
рантиях избирательных прав и права на уча‑
стие в референдуме граждан Российской Фе‑
дерации” и в Федеральный закон “Об общих 
принципах организации местного самоуправ‑
ления в Российской Федерации”».

Конституционное и муниципальное право

7

ния. Федеральными законами, при‑
нятыми в 2014—2015 гг., расширен 
перечень вариантов формирования 
органов местного самоуправления, а 
право выбора этих вариантов пере‑
дано региональным властям2.
Само по себе расширение вариа‑
тивности структуры муниципаль‑
ных органов имеет позитивное зна‑
чение. Увеличение числа моделей 
формирования представительных 
органов и способов наделения полно‑
мочиями глав муниципальных обра‑
зований должно было в замысле при‑
вести к более гибкой законодатель‑
ной регламентации субъектами РФ 
данной сферы общественных отно‑
шений и определить более конкрет‑
ные требования к организации и осу‑
ществлению местного самоуправле‑
ния, которые полнее учитывали бы 
исторические и иные местные тради‑
ции и особенности и позволяли эф‑
фективно решать вопросы местно‑
го значения в интересах населения. 
Однако в ряде регионов пошли по 
другому пути. Законодатели субъ‑
ектов РФ, пользуясь фактически 
не ограниченной свободой усмотре‑
ния, определили одинаковые безаль‑
тернативные правила организации 
местной власти для каждого типа 
или даже для всех типов муници‑
пальных образований. В то же время 
устанавливался один обязательный 
вариант организации местного само‑
управления в конкретном муници‑
пальном образовании (прежде всего 
это касается городов — столиц субъ‑
ектов РФ). Направленность такого 
подхода состоит в ограничении пря‑
мых выборов органов МСУ, что при‑
водит к дальнейшему отчуждению 
населения от местной власти. В ко‑
нечном счете это серьезно колеблет 
конституционную сущность местно‑
го самоуправления как важнейшей 
формы народовластия, способа са‑
моорганизации населения для ини‑
циативного решения вопросов мест‑

2  Подробнее см.: Васильев В. И. Куда идет 
местное самоуправление // Муниципальное 
право. 2015. № 2.

ного значения в рамках закона (ст. 3, 
12, 130, 131 Конституции РФ).
Практика правоприменения ука‑
занных законодательных актов ото‑
шла от целей муниципальной рефор‑
мы, одна из которых состоит в при‑
ближении местной власти к населе‑
нию. Это стало возможным, потому 
что Федеральный закон № 131‑ФЗ, 
расширяя дискреционные возмож‑
ности субъектов РФ в регулирова‑
нии организации МСУ, не определил 
гарантии обеспечения и защиты кон‑
ституционных основ народовластия, 
реализуемых путем свободных вы‑
боров и самостоятельности местно‑
го самоуправления.
В принципиальном плане (если 
исходить из конституционной кон‑
цепции местного самоуправления) 
правовой выход из сложившейся 
ситуации видится в возвращении к 
порядку, в соответствии с которым 
структура органов МСУ определя‑
ется уставом муниципального об‑
разования, принимаемым предста‑
вительным органом местного само‑
управления. Обоснованность такого 
порядка подтверждена рядом реше‑
ний Конституционного Суда РФ. На‑
пример, в определении от 2 ноября 
2002 г. № 236‑О по запросу Верховно‑
го суда Кабардино‑Балкарской Рес‑
публики о конституционности ст. 2 и 
п. 3 ст. 17 Закона Кабардино‑Балкар‑
ского района «О местном самоуправ‑
лении в Кабардино‑Балкарской Рес‑
публике» говорится: «Конституцион‑
ный Суд Российской Федерации уже 
подтвердил право граждан, прожи‑
вающих на территории муниципаль‑
ного образования, непосредственно 
или через представительный орган 
местного самоуправления опреде‑
лять способы формирования орга‑
нов местного самоуправления и са‑
мо их формирование. Из этого так‑
же следует обязанность федераль‑
ных органов государственной власти 
и органов государственной власти 
субъектов Российской Федерации 
обеспечивать право населения или 
избранных им представительных 
органов местного самоуправления 

Журнал российского права № 3 — 2016

8

самостоятельно без вмешательства 
органов государственной власти и 
государственных должностных лиц 
определять способ формирования и 
само формирование органов местно‑
го самоуправления и избрание ими 
главы муниципального образования. 
Иное не согласуется с прямым дей‑
ствием и единообразным примене‑
нием Конституции Российской Фе‑
дерации на всей территории Россий‑
ской Федерации». Нет оснований (во 
всяком случае, документированных) 
менять эти правовые позиции Кон‑
ституционного Суда РФ.
Если все же в силу сложившихся 
обстоятельств признается необхо‑
димость расширения участия субъ‑
ектов РФ в определении структуры 
органов МСУ, в федеральном зако‑
нодательстве должны быть закреп‑
лены гарантии обязательного учета 
при решении таких вопросов мнения 
населения соответствующих муни‑
ципальных образований (например, 
путем проведения голосования, как 
при решении вопросов территори‑
ального устройства, или референду‑
ма). При этом соответствующие во‑
просы организации местной власти 
должны быть отнесены к вопросам 
местного значения, чтобы не созда‑
вались противоречия в регулирова‑
нии местного самоуправления раз‑
личными федеральными законами.
Усиление гарантий права населе‑
ния на определение структуры орга‑
нов МСУ связано с решением более 
общей проблемы, которую условно 
можно обозначить как проблему со‑
отношения демократии «участия» и 
демократии «решения».
В течение длительного времени и 
до сих пор усилия федеральных, ре‑
гиональных и муниципальных вла‑
стей, ставящих целью сближение ор‑
ганов МСУ с населением, сосредото‑
чивались на развитии и внедрении 
таких форм взаимодействия муни‑
ципалитетов и граждан, в которых 
члены местных сообществ высту‑
пают не как равноправные партне‑
ры органов МСУ, а как помощники 
и советники. Проходят публичные 

слушания, созываются собрания, 
конференции, функционирует об‑
щественное территориальное само‑
управление, создаются обществен‑
ные палаты, советы при органах 
МСУ из представителей различных 
профессиональных и социальных 
организаций, внедряются системы 
поддержки инициатив граждан, про‑
водится оценка населением деятель‑
ности руководителей муниципаль‑
ных органов, в том числе через Ин‑
тернет, и т. п. Все эти формы связи 
органов МСУ с населением безуслов‑
но полезны. Они позволяют актуа‑
лизировать деятельность местных 
властей, делать ее более адекватной 
нуждам и потребностям жителей го‑
родов и сел. Однако правовая юри‑
дическая значимость мнений, суж‑
дений, предложений, рекомендаций 
ограничена. Они возникают «около» 
решений, существуют «рядом» с ни‑
ми, а сами решения принимают толь‑
ко органы местного самоуправления. 
Даже если рекомендации граждан 
достаточно аргументированы и об‑
основаны, окончательное слово в их 
судьбе принадлежит именно власт‑
ным структурам и оспорить в су‑
де это слово общественники права 
не имеют.
Формы участия граждан в опре‑
деленной мере использовались и 
местными советами народных де‑
путатов. Собрания, совещания, об‑
суждение проектов, решений, тер‑
риториальные органы общественно‑
го самоуправления были характер‑
ны для «советского строительства». 
И на общегосударственном уровне 
практиковались общественные об‑
суждения проектов законов и дру‑
гих правовых актов. Все это должно 
было доказывать жизненность идео‑
логемы о том, что «у нас вся государ‑
ственная власть стала самоуправле‑
нием, а самоуправление — государ‑
ственной властью». На деле полнота 
власти как в центре, так и на местах 
сосредоточивалась в руках партий‑
ных комитетов и во всем зависимых 
от них органов государственного ап‑
парата. Принципиальное отличие ре‑

Конституционное и муниципальное право

9

ального местного самоуправления от 
местных советов состоит в том, что 
первое предполагает право граждан 
не только на участие в самоуправ‑
лении, но и его прямое осуществле‑
ние. Формы участия граждан в само‑
управлении, в муниципальной вла‑
сти, как бы широко в количествен‑
ном отношении они ни применялись, 
не могут исчерпать сути местного са‑
моуправления как способа самоор‑
ганизации населения для решения 
местных дел. Там где жители горо‑
дов и сел не имеют возможности сами 
решать вопросы местного значения, 
там нет местного самоуправления.
Определяя способы реализации 
МСУ, Конституция РФ ставит на 
первое место именно прямые формы 
осуществления гражданами мест‑
ного самоуправления (ст. 130). Разу‑
меется, речь не идет о решении во‑
просов местной жизни главным об‑
разом с применением форм прямой 
демократии. Это невозможно хотя 
бы из‑за сложности и оперативно‑
сти управленческих решений. Но 
наиболее существенные проблемы 
местной жизни могут и должны ре‑
шаться самим населением. Эти во‑
просы не ограничиваются выбора‑
ми. Выборы — средство создания ор‑
ганов муниципальной власти, глав‑
ное начинается после выборов, когда 
органы местной власти приступают 
к решению насущных проблем го‑
родской или сельской жизни. И тут 
жители городов и сел должны иметь 
возможность напрямую утверждать 
свою волю.
Формы непосредственной демо‑
кратии известны. Они определены 
Конституцией РФ и федеральным 
законодательством. Это, кроме выбо‑
ров, референдум, отзыв избранных 
депутатов и руководителей муници‑
палитетов, голосование по вопросам 
территориального устройства, сходы 
граждан. К сожалению, на практи‑
ке они применяются крайне редко. 
Причин тому много. Одна из них — 
усложненные процедуры использо‑
вания некоторых форм прямой де‑
мократии. Это прежде всего касает‑

ся местного референдума и отзыва 
избранных лиц. Кроме того, требует 
расширения в законодательном по‑
рядке круг вопросов, которые не мо‑
гут решаться без применения форм 
непосредственной демократии, без 
вынесения их на голосование насе‑
ления.
Наибольшие возможности в этом 
отношении у первичного звена мест‑
ного самоуправления — сельских и 
городских поселений. Напомним, что 
согласно ст. 25 Федерального закона 
№ 131‑ФЗ в небольших поселениях 
все вопросы местного значения, от‑
несенные к полномочиям предста‑
вительного органа муниципального 
образования, должны решаться схо‑
дом граждан, в котором примет уча‑
стие более половины жителей посе‑
лений, обладающих избирательным 
правом. Но, конечно, и в иных му‑
ниципальных образованиях с уче‑
том размеров их территорий, дру‑
гих местных условий и особенностей 
жители не могут быть отстранены от 
прямого выражения их воли в ре‑
шении основных вопросов местной 
жизни. Например, планы стратеги‑
ческого развития территории, раз‑
рабатываемые сейчас муниципали‑
тетами, вполне подходят по своему 
значению для вынесения их на мест‑
ные референдумы. В условиях ост‑
рой нехватки средств для осущест‑
вления полномочий у подавляющего 
большинства муниципалитетов чле‑
ны местных сообществ сами должны 
определять приоритеты расходова‑
ния этих средств.
Особо стоит сказать о распоряже‑
нии муниципальным имуществом. 
Согласно Гражданскому кодексу РФ 
и Федеральному закону № 131‑ФЗ 
органы МСУ владеют, пользуются 
и распоряжаются муниципальной 
собственностью. Эта формула пред‑
полагает в качестве первичного соб‑
ственника муниципального имуще‑
ства муниципальное образование, 
от имени которого и действуют ор‑
ганы местного самоуправления. Но 
что такое муниципальное образо‑
вание? Определенная часть терри‑

Журнал российского права № 3 — 2016

10

тории? Однако территория сама по 
себе не может распоряжаться иму‑
ществом. В данном случае понятие 
муниципального образования вклю‑
чает в себя местное сообщество. Лю‑
ди, проживающие на данной терри‑
тории, составляющие местное со‑
общество, и являются первичными 
собственниками муниципального 
имущества. И, представляя в соот‑
ветствии с законом право владения, 
пользования и распоряжения объек‑
тами муниципальной собственности 
органам МСУ, они не теряют права 
определять их судьбу. Например, су‑
щественное сокращение объектного 
состава муниципального имущества 
не может производиться без согласия 
жителей соответствующей террито‑
рии. Планы приватизации муници‑
пальной собственности тоже должны 
подкрепляться ясно выраженной во‑
лей членов местного сообщества. Да‑
лее, почему бы не выносить на голо‑
сование горожан решение о передаче 
систем жизнеобеспечения в концес‑
сию? Пусть люди сами определяют, 
что им больше подходит: распоря‑
жение водопроводом органами мест‑
ной власти или частным предприни‑
мателем.
Если граждане приобщаются к ре‑
шению финансовых и имуществен‑
ных вопросов в городе, поселке, селе, 
у них укрепляется чувство хозяина 
своей жизни, чувство ответственно‑
сти за устройство этой жизни. Пре‑
одолевается разрушительная для 
местного самоуправления привыч‑
ка — безразличие, отступает уве‑
ренность в том, что все за тебя кто‑то 
решит. А если эта привычка оста‑
ется, не стоит надеяться на то, что 
местное самоуправление как тако‑
вое сохраняет какую‑то перспекти‑
ву. Ведь одно из основных его прояв‑
лений — решение вопросов местного 
значения под свою ответственность. 
А «своя» ответственность — это от‑
ветственность не только муници‑
пальных органов, но и в известном 
смысле самого населения, выступаю‑
щего главным субъектом самоорга‑
низации местной жизни.

2. Существенный приоритет зако‑
нодательного регулирования местно‑
го самоуправления — совершенство‑
вание территориального устройства МСУ. Одна из проблем этого 
устройства — отсутствие четкого 
законодательного определения по‑
нятия населенного пункта, доста‑
точных правовых гарантий сохране‑
ния границ этих пунктов, их катего‑
риальных критериев. На федераль‑
ном уровне сейчас зафиксированы 
некоторые видовые признаки му‑
ниципальных образований. Однако 
особенности населенных пунктов, 
являющихся базовыми территори‑
альными элементами муниципаль‑
ных образований, здесь не опреде‑
лены. Автор настоящей статьи еще 
в 2006 г. отмечал недостаточное вни‑
мание федерального законодателя к 
статусу населенных пунктов3. Значе‑
ние населенного пункта как основной 
ячейки МСУ подчеркивают и дру‑
гие авторы4.
Статус населенных пунктов, фор‑
мирующих территориальные еди‑
ницы МСУ, и их специфику регули‑
рует ныне законодательство субъ‑
ектов Федерации об администра‑
тивно‑территориальном делении 
регионов. Как показывает практи‑
ка, это позволяет субъектам Феде‑
рации путем решения вопросов ад‑
министративно‑территориального 
деления вторгаться в регулирова‑
ние территориального устройства 
местного самоуправления. Прини‑
мая законы о переводе городских на‑
селенных пунктов в сельские, неко‑
торые субъекты Федерации вклю‑
чают их в состав единых городских 
округов с центром в одном из город‑
ских поселений, упраздняя при этом 
остальные поселенческие муници‑

3  См.: Васильев В. И. Административ‑
но‑территориальное устройство региона и 
территориальное устройство местного са‑
моуправления // Журнал российского пра‑
ва. 2006. № 3.
4  См.: Бабун Р. Местное самоуправление и 
самоорганизация граждан // Муниципаль‑
ное право. 2015. № 2.

Конституционное и муниципальное право

11

пальные образования, взамен кото‑
рых учреждаются административ‑
ные подразделения округов.
Определяя типологию населенных 
пунктов, законы некоторых субъек‑
тов Федерации изменяют сущность 
самоуправленческого статуса терри‑
торий. Например, в Законе Москов‑
ской области об административно‑
территориальном делении учрежде‑
на категория городов и поселков об‑
ластного и районного подчинения. Но 
ни город, ни поселок сами по себе не 
могут находиться в подчинении ко‑
го‑либо. Подчиняться могут органы 
или должностные лица. Органами, 
представляющими город или посе‑
лок, являются органы местного са‑
моуправления. По своей конститу‑
ционной природе эти органы не нахо‑
дятся в субординационных админи‑
стративно‑правовых отношениях с 
областными органами государствен‑
ной власти. Отсюда следует, что го‑
род или поселок могут быть област‑
ного или районного значения, но не 
подчинения.
Избавиться от таких недостатков 
поможет федеральное законодатель‑
ство, задача которого состоит в том, 
чтобы определить основные при‑
знаки различных видов населенных 
пунктов, как это было сделано в свое 
время законодательством РСФСР. 
Наряду с этим федеральному зако‑
нодателю предстоит решить некото‑
рые другие вопросы, прямо или кос‑
венно связанные с территориальным 
устройством МСУ.
Актуально определение правово‑
го статуса агломераций, создавае‑
мых в ряде регионов. Организаци‑
онная сущность этих территориаль‑
ных образований пока определяется 
по‑разному. Иногда понятие «агломе‑
рация» отождествляется с поняти‑
ем крупных городов — главным об‑
разом региональных центров, кото‑
рые в разы отличаются от других го‑
родов и по численности населения, и 
по занимаемой территории, и по ве‑
личине и качеству инфраструктур‑
ного градообразующего комплекса. 
Такие агломерации могли бы решать 

вопросы промышленной и научно‑
технической политики, высшего и 
среднего профессионального образо‑
вания и др. Приверженцы этой точ‑
ки зрения полагают, что агломера‑
ции составляют особый тип муни‑
ципальных образований. Именно в 
них и должны создаваться внутри‑
городские районы5.
Согласно другой точке зрения аг‑
ломерация — это не просто большой 
город, соединенный с пригорода‑
ми, а особая форма межнациональ‑
ного сотрудничества, предполагаю‑
щая объединение городских поселе‑
ний или округов с другими городски‑
ми территориями, а в ряде случаев 
и с сельскими муниципальными об‑
разованиями. Такого мнения при‑
держиваются, в частности, экспер‑
ты Комитета гражданских инициа‑
тив, подготавливающие в настоящее 
время инициативный проект нового 
федерального закона о местном са‑
моуправлении.
Практика агломерационных объ‑
единений расширяется. Это обу‑
словлено объективными потребно‑
стями модернизационного развития 
экономики. Для агломераций харак‑
терна маятниковая миграция насе‑
ления по общей территории, единая 
транспортная сеть, скоординиро‑
ванная деятельность предприятий. 
Формирование агломераций име‑
ет «инфраструктурный» эффект, 
связанный с реализацией проектов 
строительства новых энергомощно‑
стей, крупных транспортных ком‑
плексов, мультимодульных логиче‑
ских центров и информационных уз‑
лов, а также образовательной и инно‑
вационной инфраструктуры.
Главная организационная проб‑
лема при создании агломераци‑
онных объединений — нахожде‑
ние оптимальной формы управле‑
ния, при которой сохраняется са‑
моуправленческая составляющая. 
Вряд ли стоит считать приемле‑

5  См. Основы концепции развития мест‑
ного самоуправления в Российской Феде‑
рации на среднесрочный период.

Журнал российского права № 3 — 2016

12

мым такое объединение, результа‑
том которого становится создание 
общего муниципального образова‑
ния, а все другие при этом теряют 
самоуправленческий статус. Таким 
путем пытались создать «Большой 
Екатеринбург», включив в него «со‑
седей» — города Березовский, Верх‑
няя Пышма, Среднеуральск и Ара‑
миль. Найти общий язык не уда‑
лось6.
Интересен опыт образования Но‑
восибирской агломерации, в кото‑
рую вошли 12 муниципалитетов об‑
ласти — пять городских округов и 
семь муниципальных районов. Соз‑
давалась агломерация по доброй воле 
всех муниципалитетов к сотрудни‑
честву. Было подписано соглашение 
о том, что новая структура создана 
для формирования стратегических 
приоритетов комплексного развития 
ее территории с учетом необходимо‑
сти решения важнейших стратеги‑
ческих задач региона для обеспече‑
ния устойчивого сбалансированно‑
го развития территории как единого 
социокультурного и экономическо‑
го пространства. Властям региона 
отводится координирующая роль в 
реализации соглашения. По словам 
губернатора области, «сохраняется 
уважительное отношение к базово‑
му Федеральному закону № 131‑ФЗ 
об организации местного самоуправ‑
ления, самостоятельности реализа‑
ции своих полномочий муниципаль‑
ными образованиями. Весь вопрос 
во взаимодействии и взаимной ко‑
ординации»7.
Учитывая этот опыт и другие 
практики новообразований, феде‑
ральному законодателю, надо по‑
лагать, предстоит дать норматив‑
ное определение агломерации, про‑
яснить ее основной смысл, меру 
государственного присутствия в 
управлении агломерацией, устано‑
вить гарантии сохранения функцио‑

6  См.: Информационный бюллетень мест‑
ного самоуправления. 2015. 6 июня. № 21.
7  Информационный бюллетень местного 
самоуправления. 2015. 26 мая. № 18.

нальных и организационных особен‑
ностей местного самоуправления.
3. С территориальным устрой‑
ством МСУ напрямую связан компетенционный статус муниципальной власти. Федеральным за‑
коном от 27 мая 2014 г. № 136‑ФЗ в 
этот статус внесены изменения. Од‑
но из существенных состоит в пре‑
доставлении субъектам Федерации 
возможности перераспределять пол‑
номочия между региональными ор‑
ганами государственной власти и ор‑
ганами МСУ. Это должно позволить 
более гибко и полно учитывать усло‑
вия функционирования различных 
типов муниципальных образований 
и конкретных муниципалитетов. 
Речь идет о праве передавать пол‑
номочия органов местной власти, за‑
крепленные отраслевыми законами, 
«наверх» — на уровень региональ‑
ной власти.
Федеральных законов, опреде‑
ляющих полномочия органов мест‑
ного самоуправления, более 200, и 
по смыслу нормы Федерального за‑
кона от 27 мая 2014 г. № 136‑ФЗ ре‑
гиональные органы государствен‑
ной власти могут оперировать всеми 
этими полномочиями. Однако Феде‑
ральный закон от 29 декабря 2014 г. 
№ 485‑ФЗ перечислил несколько от‑
раслевых федеральных законов, со‑
держащих полномочия органов мест‑
ного самоуправления, которые могут 
перераспределяться региональными 
органами власти. Здесь отсутствует 
критерий отбора отраслевых феде‑
ральных законов для перераспре‑
деления установленных ими полно‑
мочий органов местного самоуправ‑
ления. Становится неясным, вправе 
ли региональные органы государ‑
ственной власти перераспределять 
полномочия, закрепленные в дру‑
гих отраслевых федеральных зако‑
нах. Возможно, таким путем феде‑
ральный законодатель хотел преду‑
предить, что он сам определяет круг 
полномочий, которые могут пере‑
распределять региональные власти. 
Но с правовой точки зрения такого 
«скрытого» намерения недостаточно.