Антимонопольный контроль в банковской сфере: правовое регулирование и судебная практика

ÌÎÑÊÂÀ 2013

И З Д А Т Е Л Ь С Т В О
С Т А Т У Т

Д.В. Хохлов

АНТИМОНОПОЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ
В БАНКОВСКОЙ СФЕРЕ:
правовое регулирование 
и судебная практика

УДК 342.9
ББК 67.401
   Х 86

Хохлов Д.В.
Х 86  
 Антимонопольный контроль в банковской сфере: правовое регулирование и судебная практика. – М.: Статут, 2013. – 192 с.

ISBN 978-5-8354-0922-8 (в пер.)

Настоящая книга написана по итогам лекции, прочитанной в одном 
из банков г. Санкт-Петербурга в июне 2012 г. Подготовка к ней потребовала проведения кропотливой и длительной работы по обобщению практики арбитражных судов округов Российской Федерации за 2010–2012 гг. 
Обширный материал по узконаправленной теме – антимонопольный 
контроль в банковской сфере – позволил создать актуальный и необходимый справочник.
В 2009 г. вышла книга автора «Конкурентное право: здесь и сейчас», 
основной идеей которой было обобщение и анализ практики применения антимонопольного законодательства и представление материала 
таким образом, чтобы читатель мог легче и быстрее выбрать правильную 
правовую позицию по делам данной категории. Данная книга является 
продолжением работы автора по изучению практики применения антимонопольного законодательства Российской Федерации и созданию 
серии справочной литературы по антимонопольному регулированию.
Работа рассчитана на юристов, практикующих в сфере антимонопольного права, корпоративных юристов компаний, экономистов, научных 
работников, студентов и аспирантов, преподавателей юридических вузов 
и юридических факультетов, а также всех интересующихся проблемами 
современного российского антимонопольного регулирования.

УДК 342.9
ББК 67.401
ISBN 978-5-8354-0922-8

© Д.В. Хохлов, 2013
© Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2013

ВВедение

Как известно, общий объем кредитов, предоставленных банками 
российским гражданам, давно уже превысил 4 трлн рублей, что составляет около 8% ВВП. Если к тому же учесть, что 32% этого объема 
приходится на жилищные кредиты, 15% – на автокредиты и 40% – 
на нецелевые потребительские кредиты, то станет ясно, насколько 
высока для страны социальная значимость как самого рынка потребительского кредитования, так и его первоосновы − института кредитного договора
1. 
Формирование рынка банковских услуг и создание системы антимонопольного регулирования приходится примерно на начало 1990-х гг. 
и завершается в 1999 г. В этот период отношения, связанные с конкуренцией, не подвергались системному контролю со стороны антимонопольных органов, так как в действующем законодательстве для рынков 
финансовых услуг он не был регламентирован. До вступления в силу 
в 1999 г. Федерального закона № 117-ФЗ «О защите конкуренции 
на рынке финансовых услуг» антимонопольные органы ограничивались 
общеправовым применением отдельных норм банковского законодательства и положений подзаконных нормативных правовых актов.
Со вступлением в силу вышеназванного Закона № 117-ФЗ в течение 
нескольких лет складывается правоприменительная практика. 
На сегодняшний день основополагающим законом, который определяет антимонопольную отрасль и регулирует отношения по антимонопольному контролю в банковской сфере, является Федеральный 
закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Согласно п. 1 ст. 3 Закона № 135-ФЗ настоящий Федеральный закон 
распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых 
участвуют российские и иностранные юридические лица, организации, 
федеральные органы исполнительной власти, органы государственной 

1 Управление в кредитной организации. 2011. № 6. 

Введение

4

власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы 
или организации, а также государственные внебюджетные фонды, 
Центральный банк РФ, физические лица, в том числе индивидуальные 
предприниматели. 
При этом нормы, содержащиеся в Законе № 135-ФЗ, являются 
специальными по отношению к правовым нормам, закрепленным 
в иных федеральных законах
1.
Приоритетными задачами антимонопольного органа являются 
контроль и надзор за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий 
и рекламы, а также контроль в сфере размещения заказов на поставки 
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. 
Таким антимонопольным органом, призванным выполнять указанные задачи, в настоящий момент является Федеральная антимонопольная служба России (ФАС России) − уполномоченный орган 
исполнительной власти, который осуществляет свои функции и полномочия как непосредственно, так и с помощью своих территориальных органов.
Антимонопольные органы, восстанавливая публичный порядок, 
т.е. положение на рынке до нарушения, соответственно восстанавливают нарушенное право как конкретного лица, так и других лиц. Эта обязанность антимонопольных органов корреспондирует с правом лица 
восстановить нарушенное право в судебном и в административном 
порядке (ст. 11 ГК РФ). Защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, 
установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный 
суд или третейский суд. Защита гражданских прав в административном 
порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом.

1 Действующий в настоящее время в сфере антимонопольного законодательства 
Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) направлен на совершенствование антимонопольного законодательства и, по сути, заменяет, а точнее, объединяет положения ранее действовавших Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и Федерального закона от 23 июня 
1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». 

Введение

Перед Вами, уважаемый читатель, издание, в котором воплощена 
идея создания путеводителя по практике применения антимонопольного законодательства в банковской сфере. Книга структурирована 
таким образом, чтобы Вы могли, ознакомившись с подходами законодателя, увидеть, как правовые нормы реализуются в практике через призму сознания правоприменителя. Приведены дела, связанные 
со злоупотреблением доминирующим положением банков на рынке 
финансовых услуг, с их соглашениями и согласованными действиями; 
показаны примеры формирования правовых подходов арбитражными 
судами округов за 2010−2012 гг. 
Надеюсь, что данная книга поможет сократить время при определении правовой позиции судьям арбитражных судов, работникам 
антимонопольных органов, банков, практикующим юристам. 
Кроме того, книга адресована студентам юридических вузов, которым предстоит участвовать в реализации на практике принципов 
добропорядочности, разумности и справедливости – основных принципов правового государства. 

I. Этапы формироВания рынка банкоВских услуг

Вспоминается стихотворение, написанное в начале прошлого века 
об отношении к праву в России:
По причинам органическим мы совсем не снабжены
Здравым смыслом юридическим – сим исчадьем сатаны.
Широки натуры русские, нашей правды идеал
Не влезает в формы узкие юридических начал.
1914 год.
Есть здравое зерно в этом замечательном стихотворении. Но не следует впадать в крайность, говоря о том, что право в России действует 
только через призму субъективного фактора, не отражая объективноэкономических отношений. На наш взгляд, право в России отражает 
и регулирует общественные отношения, кроме того, видение правоприменителя отличается здравым смыслом, основанным на общемировых 
принципах справедливости, добропорядочности и т.п.
1

Возвращаясь в Россию и мысленно перелистывая книгу прошлого, 
нельзя не вспомнить о 1990-х гг., когда начиналась история отечественного законодательства, в том числе антимонопольного. В 1990 г. 
Верховный Совет РСФСР провозгласил разделение властей на три 
ветви – законодательную, исполнительную и судебную. После этого 
законодатель активно приступил к принятию нормативных актов. 
Более 900 законов было принято за один год. 
Именно в эти годы создается и принимается Закон «О конкуренции 
и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» 1991 г. Закон претерпевает множество изменений и дополнений, 
которые призваны детально и гибко реагировать на изменяющиеся 
российские реалии. 

1 В других правовых системах есть законы, которые вызывают недоумение. Так, например, в США в штате Арканзас существует закон, запрещающий одноименной реке 
во время паводка подниматься выше определенного уровня. Правда, не установлена ответственность реки за нарушение требований названного закона. А в штате Калифорния 
существует закон, устанавливающий административную ответственность в виде штрафа 
в 500 долл. США за взрыв ядерного устройства в центре города.

I. Этапы формирования рынка банковских услуг

Можно выделить три этапа формирования рынка банковских услуг 
и создания системы антимонопольного регулирования:
Первый этап (примерно с начала 1990-х гг. по 1999 г.) – становление 
рыночной структуры в банковском секторе, создание частных кредитных организаций. В этот период отношения, связанные с конкуренцией, не подвергались системному контролю со стороны антимонопольных 
органов, так как в действующем законодательстве для рынков финансовых услуг они не были прописаны. До вступления в силу в 1999 г. 
Федерального закона № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке 
финансовых услуг» антимонопольные органы ограничивались фрагментарным применением отдельных норм банковского законодательства 
и положений подзаконных нормативных правовых актов.
На втором этапе (1999–2006 гг.) конкуренция в банковском секторе 
становится предметом постоянного надзора со стороны антимонопольных органов. Со вступлением в силу Закона № 117-ФЗ в течение 
нескольких лет складывается правоприменительная практика, которая 
дает основание говорить о начале создания системы антимонопольного 
регулирования на рынке банковских услуг. 
Третий этап – разработка и принятие Федерального закона от 26.07.2006 
№ 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ) с последующими изменениями и дополнениями. В нем инкорпорированы нормы, касающиеся защиты конкуренции 
на рынке финансовых услуг.
Этот этап законотворческой деятельности, связанной с правовым 
регулированием на финансовом рынке, характеризуется системным 
подходом к антимонопольному регулированию рынка банковских 
услуг, усилением юридической ответственности участников рынка 
за нарушения требований законодательства, повышением внимания 
антимонопольных органов к предупреждению и пресечению недобросовестных форм конкурентной борьбы в банковском секторе и защите 
интересов потребителей.
Более подробно рассмотрим отдельные аспекты современного состояния конкуренции в банковском секторе с учетом административной и судебной практики последних лет.

II. федеральный рынок банкоВских услуг

Федеральный рынок банковских услуг на 01.01.2010 был представлен 1058 кредитными организациями. За 2009 г. их стало на 50 меньше. 
Объем активов российской банковской системы составил 29 430 025 млн 
руб. Около 72% этого суммарного объема – активы 20 основных банковских групп.
Коротко проанализируем ситуацию по отдельным видам банковских услуг на федеральном уровне.
На рынке депозитов физических лиц наблюдается умеренная концентрация. При этом, по данным на 01.01.2010, один участник рынка (Сбербанк России) занимает доминирующее положение с долей 
53,1% (но по сравнению с результатами предыдущего периода его доля 
снизилась на 1,1%). Доли других ведущих кредитных организаций 
на рынке составляют от 6,1 до 0,01%; доля депозитов физических лиц 
20 банковских групп равна 77,4% рынка.
Рынок депозитов предприятий и организаций характеризуется как 
умеренно концентрированный. Сбербанк России на этом рынке имеет 
15,9% общей суммы депозитов (рост по сравнению с 2011 г. на 2,6%). 
Доли других основных участников распределены от 17,7 до 0,32%.
Общий объем депозитов 20 банковских групп составляет 86,3%. 
На их долю на федеральном рынке кредитов, предоставленных физическим лицам, в совокупности приходится 73% рынка. Сбербанк 
за год увеличил свою долю на 3,1% в суммарном объеме выданных 
ссуд (35,5%), на остальных участников приходится от 9,1 до 0,26%.
Рынок кредитов, предоставленных предприятиям и организациям, 
также характеризуется умеренной концентрацией. Сбербанк, усилив 
свои позиции на 5,6%, и здесь занимает доминирующее положение, 
контролируя более трети рынка (36,5%). Доли других основных банковских групп составляют от 14 до 0,001% (на 20 банковских групп 
в совокупности приходится 86% этого рынка).
Анализ конкуренции на региональных рынках банковских услуг 
показывает достаточно высокий уровень концентрации его значимых 

II. Федеральный рынок банковских услуг

9

сегментов. Умеренное развитие конкуренции в кредитовании и на рынке 
депозитов наблюдается лишь в 28 субъектах Российской Федерации
1. 
Нельзя не сказать о важной роли, которую играет антимонопольный орган в деле регулирования экономики в настоящее время. Определенной важной составляющей кроме законодательной является 
человеческий фактор – специалисты антимонопольной службы, которые за короткое время повысили роль и значение указанной службы, 
создав ситуацию, при которой участники рыночных отношений стали 
осознавать возможность наступления неблагоприятных последствий 
в случае нарушения законодательства, в том числе принципов добропорядочности, разумности и осмотрительности. 
Следует отметить, что обязанностью антимонопольного органа 
является восстановление публичного порядка. Эта обязанность корреспондирует с правом лица восстановить нарушенное право в судебном 
и административном порядке. Статья 11 ГК РФ защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии 
с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством в суде, арбитражном суде или третейском суде. Защита 
гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь 
в случаях, предусмотренных законом.
Антимонопольные органы, восстанавливая публичный порядок, 
т.е. положение на рынке до нарушения, соответственно восстанавливают нарушенное право как конкретного лица, так и группы лиц.
В своей деятельности антимонопольный орган руководствуется 
Административным регламентом Федеральной антимонопольной 
службы России (далее – ФАС России) по исполнению государственной 
функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным 
приказом ФАС России от 25.12.2007 № 447 (далее – Административный регламент).
При рассмотрении заявления, материалов и изучении сведений 
и документов антимонопольный орган определяет, относится ли к компетенции федерального антимонопольного органа (территориального 
органа) данное дело; устанавливает наличие признаков нарушения 
антимонопольного законодательства и определяет норму антимоно
1 http://www.fas.gov.ru/fas-in-press/fas-in-press_31180.html (статья «Конкуренция 
в банковском секторе»).

II. Федеральный рынок банковских услуг

10

польного законодательства, которая подлежит применению; определяет достаточность материалов для возбуждения дела; определяет 
круг лиц, подлежащих привлечению к участию в деле; решает иные 
вопросы, необходимые для правильного и всестороннего рассмотрения 
дела (п. 3.21 Административного регламента).
Решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства принимается при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства (п. 3.29 Административного регламента).
Основополагающим законом, который определяет антимонопольную отрасль, является Закон о защите конкуренции № 135-ФЗ.
Согласно п. 1 ст. 3 Закона о защите конкуренции № 135-ФЗ настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением 
и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной 
конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица 
и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов 
Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, 
а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк 
Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные 
предприниматели. 
Положения данного Федерального закона применяются к достигнутым за пределами территории Российской Федерации соглашениям между 
российскими, а также иностранными лицами либо организациями, к совершаемым ими действиям, если такие соглашения достигнуты и действия совершены в отношении находящихся на территории Российской 
Федерации основных производственных средств, а также нематериальных активов или в отношении акций, долей хозяйственных обществ, 
прав в отношении коммерческих организаций, которые осуществляют 
деятельность на территории Российской Федерации или оказывают иное 
влияние на состояние конкуренции на территории России.
При этом нормы, содержащиеся в Законе о защите конкуренции, 
являются специальными по отношению к правовым нормам, закрепленным в иных федеральных законах
1.

1 Действующий в настоящее время в сфере антимонопольного законодательства 
Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» направлен на со