Правовые основы муниципального менеджмента
Покупка
Основная коллекция
Тематика:
Муниципальное управление
Издательство:
Московская финансово-промышленная академия
Автор:
Белых Ирина Викторовна
Год издания: 2011
Кол-во страниц: 208
Дополнительно
Вид издания:
Учебное пособие
Уровень образования:
ВО - Бакалавриат
ISBN: 978-5-902597-11-7
Артикул: 617876.01.99
В данном пособии предложены для изучения и ознакомления основные направления государственной поддержки и развития местного самоуправления в России, основные формы реализации местного самоуправления в зарубежных странах, представлены методические рекомендации по организации муниципальной службы, кадровой работы, основ делопроизводства. В издании освещены основные особенности механизма реализации в городе Москве положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Для студентов, аспирантов и преподавателей, а также для всех, кто интересуется вопросами муниципального менеджмента.
Тематика:
ББК:
УДК:
- 338: Эк. положение. Эк. политика. Управление и планирование в эк-е. Производство. Услуги. Цены
- 351: Государственное административное управление
ОКСО:
- ВО - Бакалавриат
- 38.03.01: Экономика
- 38.03.02: Менеджмент
- 38.03.04: Государственное и муниципальное управление
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов
УДК [005.9:342.553](100)(07) ББК 67.400.7(2Рос)8я7+67.400.7(3)8я7 Б43 Серия удостоена диплома в номинации «Лучший издательский проект» на IV Общероссийском конкурсе учебных изданий для высших учебных заведений «Университетская книга — 2008» Печатается по решению Ученого совета Московской финансовопромышленной академии Ответственный редактор серии доктор экономических наук, профессор Ю. Б. Рубин Белых И. В. Б43 Правовые основы муниципального менеджмента : учеб. пособие / И. В. Белых. — М.: Московская финансовопромышленная академия, 2011. — 208 с. (Университетская серия). ISBN 9785902597117 Агентство CIP РГБ В данном пособии предложены для изучения и ознакомления основные направления государственной поддержки и развития местного самоуправления в России, основные формы реализации местного самоуправления в зарубежных странах, представлены методические рекомендации по организации муниципальной службы, кадровой работы, основ делопроизводства. В издании освещены основные особенности механизма реализации в городе Москве положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Для студентов, аспирантов и преподавателей, а также для всех, кто интересуется вопросами муниципального менеджмента. УДК [005.9:342.553](100)(07) ББК 67.400.7(2Рос)8я7+67.400.7(3)8я7 ISBN 9785902597117 © Белых И. В., 2011 © Московская финансовопромышленная академия, 2011
КРАТКОЕ ОГЛАВЛЕНИЕ Глава 1. Основы нормативно-правового регулирования местного самоуправления 9 Глава 2. Основы нормативно-правового регулирования непосредственного осуществления населением местного самоуправления . . . . . . . . . . 26 Глава 3. Основы нормативно-правового регулирования положения органов и должностных лиц местного самоуправления . . . . . . . . . . . . 49 Глава 4. Основы нормативно-правового регулирования полномочий органов местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Глава 5. Основы правотворческой инициативы органов местного самоуправления 70 Глава 6. Методические рекомендации по организации муниципальной службы, кадровой работе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Глава 7. Основы становления и развития системы управления в городе Москве 102
Университетская серия ОГЛАВЛЕНИЕ Предисловие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Глава 1 ОСНОВЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ § 1.1. Законодательство о местном самоуправлении. Муниципальная власть . . . . . . 9 § 1.2. Государственная политика поддержки и развития местного самоуправления . . 18 Контрольные вопросы и задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Глава 2 ОСНОВЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ § 2.1. Типы муниципальных образований . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 § 2.2. Основные принципы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 § 2.3. Основные формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении 29 2.3.1. Местный референдум . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.3.2. Муниципальные выборы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.3.3. Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . 32 2.3.4. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования . . . . . . . . . . . . . . 33 2.3.5. Сходы граждан . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2.3.6. Правотворческая инициатива граждан . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2.3.7. Территориальное общественное самоуправление . . . . . . . . . . . . . 35 2.3.8. Публичные слушания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 2.3.9. Собрания граждан; конференция граждан (собрание делегатов) . . . . . 42 § 2.4. Модели местного самоуправления некоторых зарубежных стран . . . . . . . . . 45 2.4.1. Англосаксонская модель местного самоуправления . . . . . . . . . . . . 46 2.4.2. Континентальная (французская) модель местного самоуправления . . . . 47 2.4.3. Модель местного самоуправления смешанного типа . . . . . . . . . . . 47 2.4.4. Советская модель местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Контрольные вопросы и задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Глава 3 ОСНОВЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЛОЖЕНИЯ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ § 3.1. Основы правового положения представительного органа муниципального образования 49
Университетская серия 5 Оглавление § 3.2. Основы правового положения главы муниципального образования . . . . . . . . 52 § 3.3. Основы правового положения местной администрации . . . . . . . . . . . . . 53 § 3.4. Основы правового положения контрольного органа муниципального образования 56 § 3.5. Основы избирательного процесса в муниципальных образованиях . . . . . . . . 57 Контрольные вопросы и задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 Глава 4 ОСНОВЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ § 4.1. Полномочия органов местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 § 4.2. Полномочия местного значения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 § 4.3. Полномочия по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения . . . . 62 § 4.4. Отдельные государственные полномочия, выполняемые органами местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Контрольные вопросы и задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Глава 5 ОСНОВЫ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ИНИЦИАТИВЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ § 5.1. Муниципальный нормативный правовой акт: понятие и виды . . . . . . . . . . . 70 § 5.2. Устав муниципального образования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 § 5.3. Виды муниципальных правовых актов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 § 5.4. Основные принципы и правила правотворческой деятельности органов местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 § 5.5. Региональный реестр муниципальных правовых актов . . . . . . . . . . . . . . 86 § 5.6. Иерархия правовых актов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 § 5.7. Порядок вступления в силу нормативных правовых актов . . . . . . . . . . . . 88 Глава 6 МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ, КАДРОВОЙ РАБОТЕ § 6.1. Основы нормативно-правового регулирования муниципальной службы и кадровой работы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 6.1.1. Законодательная основа муниципальной службы . . . . . . . . . . . . . 91 6.1.2. Работа с конфиденциальной информацией . . . . . . . . . . . . . . . . 92 § 6.2. Организация труда служащих, государственная служба . . . . . . . . . . . . . 93 § 6.3. Кадровая работа в муниципалитетах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 § 6.4. Муниципальная должность. Реестр муниципальных должностей . . . . . . . . . 98
Оглавление § 6.5. Квалификационные требования при замещении муниципальной должности и муниципальной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Глава 7 ОСНОВЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДЕ МОСКВЕ § 7.1. Система управления в городе Москве в дореволюционный период . . . . . . . 102 § 7.2. Система управления в городе Москве в советский период . . . . . . . . . . . 106 § 7.3. Система управления в городе Москве в постсоветский период . . . . . . . . . . 107 § 7.4. Современная система местного самоуправления в городе Москве (2004–2009 гг.) 109 7.4.1. Нормативно-правовое обеспечение системы местного самоуправления . . 109 7.4.2. Структура органов управления в городе Москве . . . . . . . . . . . . . . 112 7.4.3. Взаимодействие органов государственного управления и местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 7.4.4. Основные формы участия населения в местном самоуправлении в городе Москве . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 7.4.5. Источники доходов местных бюджетов ВМО в городе Москве . . . . . . . 135 § 7.5. Основные направления совершенствования организации местного самоуправления 138 Темы для исследований . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 ПРИЛОЖЕНИЯ Приложение I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Приложение II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 Список литературы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
ПРЕДИСЛОВИЕ При подготовке данного издания был использован практический опыт организации деятельности органов местного самоуправления в городах федерального значения, опыт преподавания муниципального права в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАГС), в Московском городском университете управления Правительства Москвы, а также обобщен опыт взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительной власти города Москвы. В данном пособии предложены для изучения и ознакомления основные направления государственной поддержки и развития местного самоуправления в России, основные формы реализации местного самоуправления в зарубежных странах, представлены методические рекомендации по организации муниципальной службы, кадровой работы, основ делопроизводства. В издании освещены основные особенности механизма реализации в городе Москве положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 5 апреля 2010 г. № 40ФЗ) (далее — Закон о местном самоуправлении). Необходимо отметить, что пособие носит экспериментальный характер, в связи с чем содержит ключевые теоретические понятия, пони мание сути которых позволит адекватно реагировать и воспринимать новые вопросы, которые ежедневно задает быстро меняющаяся реальность. На выбор структуры книги и отбор материала повлияли конкретные проблемы муниципальных образований самых разных субъектов РФ, наиболее активно обсуждавшиеся после принятия Закон о местном самоуправлении, а также необходимость научного анализа правовых условий реализации конституционных принципов формирования и деятельности местного самоуправления, его места в публичной власти, оптимизации механизма правового регулирования организации местного самоуправления, его территориальных, экономических и финансовых основ. Предложенные контрольные вопросы глав 1–4 позволят самостоятельно проверить понимание основных идей; главы 5–7 не содержат вопросов для самопроверки, носят информационный характер, включают в себя материал для проведения круглых столов, диспутов, расширяющий Университетская серия 7
круг проблем для более глубокого изучения, написания рефератов, исследовательских работ. Конечно, в одной работе невозможно учесть все многообразие проблем и жизнедеятельности более 24 тысяч муниципальных образований России, имеющих в соответствии с муниципальным законодательством различный статус, обладающих разными социальноэкономическими ресурсами и осуществляющих интересы населения порой в весьма различных природноклиматических, политических и прежде всего экономических условиях. Автор книги надеется, что системные знания, умения и навыки, в формировании которых окажет помощь и этот труд, станут основой для последующей самостоятельной работы по поиску и освоению новых знаний в области регулирования деятельности местного самоуправления. С этой целью по проблемам местного самоуправления, которые рассматриваются в данном пособии, рекомендованы не только нормативные акты, которые должны обеспечить правовой характер деятельности, но и отдельные научные, учебные и учебнометодические издания. Автор выражает благодарность Л. Ф. Грачевой, М. В. Манаенковой, Н. Н. Павленко за помощь, оказанную в разработке данного издания. Список сокращений Ведомости МГД — Ведомости Московской городской Думы Ведомости СНД и ВС РСФСР — Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР Вестник КС РФ — Вестник Конституционного Суда Российской Федерации ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации Предисловие
Глава 1 ОСНОВЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Законодательство о местном самоуправлении. Муниципальная власть Государственная политика поддержки и развития местного самоуправления § 1.1. Законодательство о местном самоуправлении. Муниципальная власть Традиционно в муниципальном праве местное самоуправление рассматривается в трех аспектах: как форма народовластия, как основа конституционного строя1 и как право населения на самостоятельное заведование местными делами2. Конституционное понятие местного самоуправления как формы народовластия содержится в ст. 3 Конституции РФ, согласно которой «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»3. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации признается ее многонациональный народ, а органы государственной власти и органы местного самоуправления имеют своим источником власть народа, что и обусловливает публичный характер как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления и их общую природу. Таким образом, муниципальная власть и власть государственная являются в равной степени (по своему происхождению) формами публичной власти — власти народа. Как самостоятельный уровень публичной власти, базирующийся на принципах демократии, местное самоуправление признается многими современными исследователями — Университетская серия 9 1 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 2е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 91; Овчинников И. И., Писарев А. Н. Муниципальное право России: учебник. М.: Эксмо, 2007. 2 См.: Ашлей П. Местное и центральное управление. СПб., 1910. С. 3; Редлих Р. Английское местное управление. СПб., 1908. 3 Часть 2 ст. 3 Конституции РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. № 237. 25 дек.
В. И. Васильевым, О. А. Давыденко, О. Е. Кутафиным, И. И. Овчинниковым, А. Н. Писаревым, В. И. Фадеевым1. Кроме того, положение ст. 12 Конституции РФ является основополагающим принципом организации публичной власти в Российской Федерации, который вместе с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали). Каждый из этих уровней публичной власти организационно обособлен и самостоятелен в пределах своей компетенции. Как правило, выделяют трехуровневую организацию публичной власти в России, которая осуществляется в формах государственной власти Российской Федерации, государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. При этом, например, в схеме публичной власти, осуществляемой в г. Москве, местное самоуправление занимает обособленное место, совпадая при этом с нижним уровнем в трехзвенной системе органов исполнительной власти г. Москвы как субъекта РФ — управами районов, с которыми органы местного самоуправления находятся в параллельных институциональных плоскостях. Анализ действующего законодательства и научных исследований о местном самоуправлении позволяет выделить основные признаки публичного характера муниципальной власти: 1) закрепление местного самоуправления в Конституции РФ и федеральном законодательстве как самостоятельного института власти; 2) осуществление местного самоуправления и распространения юрисдикции органов местного самоуправления на определенной территории; 3) компетенция органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований: они наделены властными полномочиями, основанными на законах и иных нормативных актах; издают нормативные правовые акты в рамках своей компетенции; 10 Университетская серия Глава 1. Основы нормативно-правового регулирования местного самоуправления 1 См.: Васильев В. И. Вертикаль и горизонталь. Правовые вопросы организации власти. М.: Юрист, 2006. С. 15, 137; Давыденко О. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционноправовые аспекты муниципальных властеотношений: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: ТК Велби; Проспект, 2006. С. 94–95.