Организационно-правовые основы системы государственного и муниципального управления

МОСКВА

ИЗДАТЕЛЬСКИЙ ДОМ «ДЕЛО»

2014

А.Н. Чеканский, В.А. Коцоева, С.Е Варюхин

УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ 
ЭКОНОМИКА

Практика применения

О Б Р А З О В А Т Е Л Ь Н Ы Е  И Н Н О В А Ц И И

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА 
И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 
ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.И. Кузин, С.Э. Зуев

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ 
ОСНОВЫ СИСТЕМЫ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО 
И МУНИЦИПАЛЬНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ

УДК 342 
ББК 66.033.141:67.400.7
      К89

ISBN 978-5-7749-0914-8
© ФГБОУ ВПО «Российская академия 
народного хозяйства и государственной службы 
при Президенте Российской Федерации», 2010, 
2013, 2014

Кузин, В.И., Зуев, С.Э.

К89       Организационно-правовые основы системы государственного и муниципального управления: учеб. пособие / В.И. Кузин, С.Э. Зуев. — М. : Издательский дом «Дело» РАНХиГС,  2014. — 120 с. — (Образовательные 
инновации).

ISBN 978-5-7749-0914-8

Учебное пособие формирует целостное представление об организации власти и построении системы управления в государстве. Вопросы 
государственного и муниципального управления рассмотрены на примерах различных стран и субъектов Российской Федерации, в контексте 
ресурсной базы и взаимоотношений различных уровней государственной 
власти и местного самоуправления, а также бизнеса и институтов гражданского общества. Освещены последние тенденции в реформировании 
органов власти и самоуправления, дан краткий обзор новых управленческих технологий. 
Пособие предназначено для студентов, аспирантов, слушателей профессиональных программ подготовки и переподготовки управленческих 
кадров в сфере государственного и муниципального управления, а также 
государственных и муниципальных служащих.

УДК 342
ББК 66.033.141:67.400.7

«» 

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 1. Органы государственной власти 
и местного самоуправления в Российской Федерации 
и зарубежных странах ...................................................................... 5
1.1. Структура органов государственной власти 
в Российской Федерации и зарубежных странах ........................... 5
1.2. Структура органов местного самоуправления 
в Российской Федерации и зарубежных странах ......................... 18
1.3. Исполнительная и законодательная (представительная) 
власть: особенности формирования и взаимодействия 
(российский и зарубежный опыт) ................................................ 30
1.4. Нормативные правовые документы (виды, порядок 
разработки, принятия и вступления в силу) ................................ 38

Глава 2. Полномочия и функции органов государственной власти 
и органов местного самоуправления ............................................... 47
2.1. Функции и полномочия, их закрепление за органами 
государственной власти и органами местного 
самоуправления ............................................................................ 47
2.2. Полномочия распоряжения ресурсами (1): бюджет ................... 57
2.3. Полномочия распоряжения ресурсами (2): 
земля и имущество ........................................................................ 63
2.4. Передача полномочий и обеспечение их ресурсами ................... 74

Глава 3. Взаимодействие между органами государственной власти 
и органами местного самоуправления ............................................. 80
3.1. Взаимодействие между органами государственной 
власти разного уровня: российская и зарубежная практика ....... 80
3.2. Взаимодействие между органами местного самоуправления 
разного уровня: российская и зарубежная практика ................... 86
3.3. Взаимодействие между органами государственной власти 
и органами местного самоуправления: российский 
и зарубежный опыт. ...................................................................... 91

Оглавление

3.4. Взаимодействие органов государственной власти 
и органов местного самоуправления с бизнесом 
и некоммерческими организациями ............................................ 97

Глава 4. Реформирование системы государственного управления 
и местного самоуправления в Российской Федерации 
и зарубежных странах ...................................................................103
4.1. Опыт государственных и муниципальных реформ 
в зарубежных странах ...................................................................103
4.2. Административная реформа и реформа местного 
самоуправления в Российской Федерации .................................107
4.3. Новые технологии в государственном и муниципальном 
управлении. Электронное правительство ...................................111

ГЛАВА 1

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ... В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

1.1
СТРУКТУРА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Каждое государство уникально. Это связано с историческими, национально-культурными и географическими особенностями. Государства принято характеризовать формой государственного устройства. Это национальное и администpативнотеppитоpиальное строение госyдаpства, которое pаскpывает 
хаpактеp взаимоотношений междy его составными частями, 
междy центpальными и местными оpганами госyдаpственной 
власти.
Форма государства состоит из трех основных элементов, а именно: формы государственного устройства, формы государственного 
правления, формы государственного (политического) режима.
Указанное понимание формы государства сложилось не сразу. 
Долгое время ее считали состоявшей только из формы правления 
и формы государственного устройства, но впоследствии к ним добавился и политический режим.
Форма государственного устройства — это способ (форма) территориальной организации государственной власти, который выражается в национально-государственном и административнотерриториальном устройстве государства, в характере взаимоотношений между частями государства, а также между центральными 
и местными органами.
Фоpма госyдаpственного yстpойства показывает:
из каких частей состоит внутренняя структура государства;
 
правовое положение частей государства;
 
взаимоотношения между центральными и местными органа 
ми государственной власти;

Глава 1 
6

особенности выражения интересов нации и народностей, 
 
проживающих на теppитоpии госyдаpства.
Унитарные, федеративные и конфедеративные государства. По 
форме госyдаpственного yстpойства госyдаpства можно  pазделить 
на тpи основные гpyппы: yнитаpные, федеративные и конфедеративные. Для многонациональных госyдаpств сложились две формы: унитарная и федеративная.
Для унитарных, федеративных и конфедеративных государств 
можно дать следующее схематичное и обобщающее описание самоуправления и совместного ведения субъектов1 (рис. 1).

Государство
Самоуправление
Совместное ведение
Унитарное
Централизованное
Отсутствует
Отсутствует

Децентрализованное
Есть, но нет права 
на самостоятельную 
организацию

Отсутствует
(с исключениями) 

Федеративное
Существует, включая 
право на самоорганизацию

Существует

Конфедеративное
Существует, включая 
право на самоорганизацию

Существует

Рис. 1. Схема самоуправления и совместного ведения субъектов

На форму государства влияют разнообразные факторы: тип государства, экономический строй общества, национальный состав 
населения, исторические традиции, территориальные размеры государства и многое другое.
Простым является унитарное государственное устройство. 
Унитарное государство — это единое государство, которое подразделяется лишь на административно-территориальные единицы 
и не включает в себя никаких государственных образований. Признаками унитарного государства являются:
единый властный «центр» — единая, общая для всей страны 
 
система высших и центральных органов государственной 
власти (один парламент, одно правительство, один верховный суд);

1 См.: Штауфер Т., Топпервин Н. Баланс самоуправления и совместного ведения  //  Казанский федералист. 2002. № 2.

Органы государственной власти и местного самоуправления...
7

одна конституция, единая система законодательства, единая 
 
судебная система, одно гражданство;
единая денежная система, одноканальная система налогов;
 
территориальные элементы унитарного государства (обла 
сти, департаменты, округа, графства и т. п.) не обладают государственным суверенитетом, не имеют никаких атрибутов 
государственности.
Внутри унитарных государств могут действовать национальнотерриториальная и законодательная автономии.
По степени зависимости местных органов от центральных органов государственной власти унитарное государственное устройство может быть централизованным, децентрализованным и смешанным. Для централизованного характерно то, что местное 
самоуправление на региональном уровне отсутствует, а во главе 
местных органов стоят назначенные из центра чиновники. В децентрализованных унитарных государствах местные органы власти избираются населением и пользуются значительной самостоятельностью.
Наиболее распространенной формой сложного государственного устройства является федерация, для которой характерны следующие признаки:
двухуровневая система органов государственной власти;
 
компетенция между федерацией и ее субъектами разграни 
чивается союзной (федеральной) конституцией или федеральным договором;
существование федеральной системы законодательства и за 
конодательных систем субъектов федерации при наличии 
принципа верховенства общефедерального закона;
двухпалатное строение парламента, при котором одна из па 
лат (как правило, верхняя) представляет интересы субъектов 
федерации;
наличие в большинстве федераций двойного гражданства;
 
двухканальная система налогов;
 
суверенитет федерации производен от суверенитета входя 
щих в нее государственных единиц;
после вхождения в федерацию ее субъекты суверенитетом 
 
практически не обладают, хотя степень суверенности субъектов в разных федерациях (или в одной и той же федерации, 
но разных субъектов) может быть различной;

Глава 1 
8

у субъектов отсутствует право выхода из федерации (его 
 
не предусматривает ни одна из конституций федеративных 
государств). Такое право признавалось Конституцией СССР, 
но ввиду отсутствия механизма его воплощения в жизнь оно 
так ни разу и не было реализовано за все время существования Советского государства.
Федерация может быть административно-территориальной (образованной на основе территориального принципа) и национально-государственной (образованной по национальному принципу).
Конфедерация — достаточно редкое образование. Конфедерацией были штаты Северной Америки, которые в 1787 г. создали 
федеративное государство — США. В 1952 г. в конфедерацию объединились Египет и Сирия и образовали Объединенную Арабскую 
Республику, которая в дальнейшем распалась. В 1815–1848 гг. существовала такая конфедерация, как Швейцарский союз, которая 
затем превратилась в федерацию.
Структура органов государственной власти в Российской Федерации определяется в общем Конституцией (Основным законом). 
Часть органов государственной власти формируется на федеральном уровне.
Текущая структура федеральных органов власти размещена 
на официальном сайте органов государственной власти Российской Федерации www.gov.ru. На этом сайте имеются ссылки на все 
органы власти федерального уровня, он оперативно отражает изменения в структуре органов государственной власти.
Деятельность федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации регулируется в основном Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями 
Правительства РФ.
В настоящее время организационно-правовыми формами центральных органов исполнительной власти являются:
министерство Российской Федерации (федеральное мини 
стерство);
федеральная служба;
 
федеральное агентство.
 
Ранее существовали и другие формы — такие, как государственный комитет, федеральная комиссия и федеральный надзор.
Организация государственной власти и ее структура не являются чем-то неизменным. Они постоянно совершенствуются в соот

Органы государственной власти и местного самоуправления...
9

ветствии с изменениями, которые происходят в обществе, технологии и политике.
Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, 
полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются 
в положениях об указанных органах исполнительной власти.
Министерство — орган государственного управления отдельной сферой деятельности (отраслевого управления), как правило, 
на уровне государства, реже региона. Возглавляется министром. 
В разных странах есть различные министерства, но некоторые существуют в подавляющем большинстве стран (министерства обороны, иностранных дел, финансов, здравоохранения и др.).
На региональном уровне у министерств отсутствуют внешнеполитические функции и функции обороны, поэтому в некоторых 
странах (Швейцария, Филиппины, США) министерства называют 
департаментами, в Гонконге — бюро.
В качестве примера приведем определение двух федеральных 
министерств Российской Федерации:
«Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД 
России) является федеральным органом исполнительной власти, 
осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию 
в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной 
политики в сфере миграции…»1

«Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке 
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов 
Российской Федерации и муниципальных образований, в том 
числе районов Крайнего Севера и Арктики, административнотерриториального устройства Российской Федерации, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между 
федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, осуществления приграничного 

1 Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 «Воп росы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в ред. от 28 февраля 2009 г.).

Глава 1 
10

и межрегионального сотрудничества, строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного 
технического учета и технической инвентаризации объектов 
капитального строительства) и жилищно-коммунального хозяйства, государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, защиты прав 
национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации, взаимодействия с казачьими обществами, а также функции по предоставлению государственной 
поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, субсидий бюджетам субъектов Российской 
Федерации из федерального бюджета (в установленной сфере 
деятельности Министерства), согласованию федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития, осуществлению прав государственного заказчика (государственного 
заказчика-координатора) федеральных целевых программ, связанных с экономическим развитием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, разработке и согласованию методик выделения средств государственной поддержки 
субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям и внесению их в Правительство Российской Федерации 
на утверждение, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере градостроительства, 
строительства, промышленности строительных материалов 
и жилищно-коммунального хозяйства и координации деятельности государственной корпорации — Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства…»1

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные 
функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, 
борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор). Федеральная 

1 Постановление Правительства РФ от 26 января 2005 г. № 40 «Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении 
изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (в ред. от 15 сентября 2009 г.).