Национальная безопасность, миграционная безопасность, миграционный правопорядок: теоретико-правовой анализ

Федеральная служба исполнения наказаний

Пермский институт Федеральной службы исполнения наказаний

Владимирский юридический институт 

Федеральной службы исполнения наказаний

А. В. СТЕПАНОВ

НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ, МИГРАЦИОННАЯ 
БЕЗОПАСНОСТЬ, МИГРАЦИОННЫЙ ПРАВОПОРЯДОК: 

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

Монография

Пермь

ФКОУ ВПО Пермский институт ФСИН России

Владимир

ВЮИ ФСИН России

2015

УДК 340
ББК 67.0

С79

Рецензенты:

заслуженный юрист Российской Федерации

доктор юридических наук, профессор А. С. Дугенец;

доктор юридических наук, доцент С. Б. Поляков

Степанов, А. В.

С79
Национальная безопасность, миграционная безопасность, 

миграционный 
правопорядок: 
теоретико-правовой 

анализ : монография. – Пермь : ФКОУ ВПО Перм. ин-т ФСИН 
России ; Владимир : ВЮИ ФСИН России, 2015. – 306 с.

ISBN 978-5-93035-545-1

Посвящена 
исследованию 
категорий 
национальной, 

общественной и миграционной безопасности, а также анализу 
миграционного 
правопорядка 
как 
условия 
миграционной 

безопасности России. Сформулированы научно обоснованные 
предложения 
и 
рекомендации 
по совершенствованию 

законодательства о национальной безопасности, в том числе о 
государственной миграционной политике Российской Федерации.

Предназначена для преподавателей, аспирантов, студентов, 

практикующих юристов, а также тех, кто интересуется вопросами 
теории государства и права, конституционного, административного 
права, сферой безопасности в современной России, национальной и 
общественной безопасности, миграционным правопорядком.

УДК 340
ББК 67.0

ISBN 978-5-93035-545-1
© Степанов А. В., 2015
© ФКОУ ВПО Пермский институт ФСИН 

России, 2015

© ФКОУ ВПО «Владимирский юридический 

институт Федеральной службы исполнения 
наказаний», 2015

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ............................................................................................................. 4

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА 
НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ........................................................................17

§ 1. Понятие категории «безопасность»: анализ определений......................17
§ 2. Понятие категории «национальная безопасность»: 
теоретико-правовой анализ...............................................................................42
§ 3. Виды национальной безопасности: правовая характеристика...............79

ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА МИГРАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ 
КАК ЧАСТИ НАЦИОНАЛЬНОЙ И ОБЩЕСТВЕННОЙ 
БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ...................................113

§ 1. Общественная безопасность: теоретико-правовой анализ ...................113
§ 2. Незаконная миграция как угроза национальной, общественной
и миграционной безопасности Российской Федерации..............................128
§ 3. Миграционная безопасность: теоретико-правовой анализ...................145

ГЛАВА 3. ХАРАКТЕРИСТИКА МИГРАЦИОННОГО 
ПРАВОПОРЯДКА КАК УСЛОВИЯ МИГРАЦИОННОЙ 
БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ..........................................................................169

§ 1. Понятие, характерные черты и структура правопорядка. 
Анализ точек зрения ........................................................................................169
§ 2. Миграционный правопорядок как один из видов правопорядка: 
понятие, анализ основных элементов структуры .........................................200

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.................................................................................................237
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК..........................................................257

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования
обусловлена значимостью проблем 

обеспечения национальной и общественной безопасности в связи с новым 

подходом 
к 
нормативно-правовому 
регулированию. 
В
условиях 

реформирования политической, экономической, социальной и других сфер 

жизнедеятельности 
вопросы
обеспечения 
национальной 
безопасности 

в Российской Федерации приобретают особое значение.

Задача создания системы обеспечения безопасности личности, 

общества и государства на основе комплексного исследования, критического 

анализа опыта передовых российских и зарубежных ученых является 

особенно актуальной в современный период с учетом действия новой 

Стратегии национальной безопасности до 2020 года1 и федерального закона 

от 28 декабря 2010 года «О безопасности»2.

Динамичное функционирование любого государства и общества 

возможно только в случае, когда они находятся в состоянии безопасности. 

Национальная безопасность
–
важнейшее условие функционирования 

и развития личности, общества и государства. Безопасность относится 

к числу наиболее актуальных и вместе с тем дискуссионных тем 

современной юридической науки. Проблемы, связанные с безопасностью 

и ее обеспечением, приобретают все большее значение в рамках мирового 

сообщества.

Новые угрозы российскому обществу и государству предъявляют 

принципиально иные требования и к системе обеспечения национальной 

безопасности, которая должна обладать свойством не только быстрого 

1 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента 

Российской Федерации от 12 мая 2009 года (в ред. от 01.07.2014) // Собрание законодательства Российской 
Федерации. – 2009. – № 20. – Ст. 2444; – 2014. – № 27. – Ст. 3754.

2 О безопасности: федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390 //Собрание законодательства 

Российской Федерации. – 2011. – № 1. – Ст. 2.

реагирования на возникающую опасность, но и потенциалом для ее 

предотвращения.

Вопросы теории и практики, связанные с национальной безопасностью,

приобретают актуальность в связи с увеличением и изменением видов 

безопасности. В настоящее время в Российской Федерации сформирована 

довольно развитая система обеспечения безопасности. Однако при ее анализе 

нередко отсутствует комплексность и системность. 

До сих пор не выработано единого подхода к определению основного 

понятийного аппарата в области обеспечения национальной безопасности.

Следует отметить, что ни
Конституция
Российской Федерации,
ни 

действующий федеральный закон «О безопасности» не содержат четкой 

дефиниции «безопасность», «национальная безопасность» и тем более 

«миграционная безопасность».

Несмотря на принимаемые государством и обществом усилия, 

направленные на борьбу с преступными и иными противоправными 

посягательствами, предупреждение возникновения и развития чрезвычайных 

ситуаций, состояние общественной безопасности в Российской Федерации 

характеризуется как нестабильное. 

В 
стране 
сложилась 
непростая 
криминогенная 
обстановка, 

отличающаяся высоким уровнем преступности и появлением новых видов 

угроз криминального характера.

Миграционные процессы играют значимую роль в социально
экономическом и демографическом развитии Российской Федерации. Так, 

за последние два десятилетия миграционный прирост в значительной степени 

компенсировал более половины естественной убыли населения.

Вместе с тем на качество обеспечения миграционной безопасности 

и правопорядка негативное влияние оказывает демографическая ситуация 

и угрозы, связанные с наркоторговлей и торговлей людьми, другими 

формами транснациональной организованной преступности.

Незаконная миграция в Российскую Федерацию иностранных граждан 

и лиц без гражданства, в том числе из стран со сложной общественно
политической, 
экономической 
и 
санитарно-эпидемиологической 

обстановкой, способствует усилению угроз безопасности.

Незаконное
пребывание в Российской Федерации иностранных 

граждан и осуществление ими трудовой деятельности на территории страны

зачастую ухудшают социальную обстановку в местах их присутствия, 

создают 
условия 
для 
формирования 
террористических 
организаций, 

политического и религиозного экстремизма, национализма.

При этом миграционное законодательство Российской Федерации 

не в полной мере соответствует текущим и будущим потребностям 

экономического, социального и демографического развития, интересам 

работодателей и российского общества в целом. 

Несовершенство действующей системы управления миграционными 

процессами проявляется в наличии большого числа незаконных мигрантов. 

Ежегодно в стране от 3 до 5 млн иностранных граждан осуществляют 

трудовую деятельность без официального разрешения. Незаконная миграция, 

питающая рабочей силой теневой сектор экономики, является одной из 

главных причин усиления негативного отношения к мигрантам со стороны 

части населения Российской Федерации.

Проблема 
взаимообусловленности 
миграции 
и 
безопасности 

усугубляется и тем, что включает в себя как безопасность обществ и 

государств, затрагиваемых миграционными потоками, так и безопасность 

индивидов, образующих эти потоки. При этом и с точки зрения безопасности

мигрантов, и с точки зрения безопасности членов принимающего общества 

большое значение приобретают структурные характеристики миграции. Это 

обусловливает необходимость построения эффективной системы политико
правового регулирования миграционных процессов.

Опыт 
стран, 
проводящих 
активную 
миграционную 
политику, 

показывает, 
что 
миграционные 
процессы 
ускоряют 
социально
экономическое развитие и обеспечивают рост благосостояния населения. Для 

реализации положительного потенциала, заложенного в миграционных 

процессах, система управления ими в Российской Федерации должна быть 

модернизирована.

Для предотвращения угроз национальной безопасности, обеспечения 

миграционной безопасности и поддержания миграционного правопорядка

необходимо обеспечить стабильность, этническое и конфессиональное 

согласие, улучшить качество работы органов государственной власти 

и местного самоуправления, сформировать эффективные механизмы их 

взаимодействия с гражданским обществом в целях реализации гражданами 

Российской 
Федерации, 
иностранными 
гражданами 
и 
лицами 
без 

гражданства основных прав и свобод. 

Степень научной разработанности темы. Исследованию сущности 

и содержания проблем безопасности посвящены работы С.Г. Барсегяна, 

Е.А. Белокрыловой, 
Е.А. Бевзюк, 
В.Г. Вишнякова,
Ю.И. Дерюгина, 

Н.Н. Ефимова, 
Н.Д. Казакова, 
В.И. Ковалева,
С.В. Кортунова,

В.Н. Кузнецова,
М.А. Лескова,
Е.С. Недосековой,
Г.З. Мансурова,

В. Серебряникова, 
А.И. Стахова,
С.В. Степашина,
С.Ю. Чапчикова,

Л.И. Шершнева, В.Л. Шульца и других авторов.

Анализ понятийного аппарата, структуры, угроз, содержания
и 

теоретико-правовых
проблем обеспечения национальной безопасности

проводится в работах М.Д. Аверьерова,
О.А. Белькова,
В.И. Булавина,

А.И. Васильева, И.Н. Глебова, С.В. Гунича, В.В. Данилейко, А.И. Зубкова, 

А.С. Прудникова, В.А. Каламанова, И.Б. Кардашовой, В.А. Колокольцева, 

Ю.А. Крохиной, 
Р.Ф. Идрисова, 
А.А. Куковского, 
В.Л. Манилова, 

А.В. Опалева, 
Н.П. Патрушева,
Д.Е. Погорелого, 
А.И. Пожарова, 

В.Л. Райгородского, 
В.Д. Самойлова, 
В.П. Сальникова,
С.В. Степашина,

И.И. Санражевского, Ф.Н. Удычак, В.Ю. Фесенко, К.В. Филиппова и других 

ученых.

Отдельные 
аспекты 
национальной
безопасности 
Российской 

Федерации отражены в многочисленных работах ученых.

Так, Э.С. Иззатдуст и Ю.С. Канина исследуют вопросы национальной 

безопасности в контексте теории прав человека и их защиты от различных 

посягательств.

Вопросы 
правового 
регулирования
обеспечения 
безопасности 

современной 
России
и
взаимодействия 
федеральных 
органов 

исполнительной власти Российской Федерации в сфере обеспечения 

национальной безопасности стали предметом исследований М.Н. Дашко,

А.С. Дугенца, Ф.П. Васильева, А.В. Мельникова, О.А. Челпаченко.

А.А. Башкунов, 
Х.Х. Вайханов, 
В.В. Лысенко, 
С.З. Павленко,

В. Петровский, В.В. Романова внесли вклад в изучение национальной

безопасности Российской Федерации на глобальном и региональном уровнях.

Исследованию проблем правового обеспечения конституционной

безопасности в системе национальной безопасности Российской Федерации 

посвящены 
работы 
В.Д. Зорькина, 
И.В. Гончарова,
В.В. Мамонова, 

Т.Э. Шуберта.

Правовые 
исследования 
В.В. Денисенко, 
А.Ю. Долбиева, 

С.Г. Евтушенко, В.А. Золотарева, Б.В. Сысоева и К.В. Фатеева раскрывают 

содержание и проблемы военной безопасности в системе национальной 

безопасности, национальных интересов и интернациональных приоритетов.

Тематика 
научных 
работ 
Х.У. Белхароева, 
Г.М. Дерцяна, 

Н.П. Купрещенко, Г.В. Новикова, С.Ю. Чапчикова и О.А. Черновой связана 

с рассмотрением таких отдельных видов национальной безопасности 

Российской Федерации как экономическая, финансовая, энергетическая

и продовольственная безопасность.

Обеспечение экологической безопасности как части национальной 

безопасности стало объектом исследований Д.М. Бергеневой, Д.С. Велиевой,

Е.В. Кочетковой, А.А. Ойцева и Ю.Н. Платонова.

Исследование 
правовых
основ 
информационной 
безопасности 

в России, в том числе в отдельных регионах Российской Федерации,

проводилось 
И.Ю. Гольтяпиной, 
Д.П. Кафтанчиковым,
Н.Н. Ковалевой,

В.С. Остапенко, А.Г. Саидовым.

В.Е. Макаров 
и 
Н.А. Фролова 
уделяли 
значительное 
внимание 

правовой
политике
и обеспечению
социальной безопасности
России, 

П.А. Крупник 
и
В.А. Рукинов
–
политической
безопасности, 
а 

С.А. Петраченко –
ключевым аспектам
интеллектуальной безопасности 

современной России.

Одним из важнейших видов национальной безопасности Российской 

Федерации на современном этапе является общественная безопасность, 

проблемам толкования и обеспечения которой посвящены теоретико
правовые исследования Д.А. Бондарева, Н.А. Босхамджиевой, В.Н. Васина, 

А.М. Воронова, П.Г. Городецкого, И.В. Демина, Я.А. Здир, М.А. Камилова,

И.Б. Кардашовой,
А.А. Кармолицкого, 
Б.Ф. Калачева, 
П.Н. Кобец, 

Б.П. Кондрашова, 
В.Н. Конина, 
А.П. Коренева, 
К.А. Красновой, 

В.Н. Кузнецова, 
Н.Д. Нечевиной, 
А.А. Николаева, 
Г.В. Осипова, 

В.А. Плешакова,
Л.Л. Попова, 
Э.Т. Сибагатуллиной, 
В.П. Тихого, 

Г.А. Туманова, Б.Т. Хамхоева, И.Л. Шершнева, Е.А. Фирсовой, В.И. Фризко 

и др.

Значительное 
влияние 
на 
формирование 
и 
развитие 
теории 

национальной, общественной и миграционной безопасности оказали работы 

таких зарубежных авторов, как О. Вевера, В.М. Гиленсена, Р. Зампера, 

В.М. Заплатинского, 
Б. Идса,
С. Каплана, 
Ш.Л. Монтескье, 
Петерса, 

Э. Ротшильда, А. Смита, А. Уолферса, Т. Флокхарта и Л. Чена.

Уголовно-правовые 
и 
криминологические 
аспекты 
незаконной 

миграции
как 
угрозы
национальной 
общественной 
безопасности

исследовались в трудах К. Богомоловой, Г.С. Витковской, И.Н. Глебова, 

Г.Е. Дудина, 
С.В. Калининой,
Э.Х. Кахбулаевой, 
М. Клейменова, 

В.А. Смирновой, В.В. Собольникова, А. Сухаренко, С. Шамкова и других.

Правовой 
анализ 
проблем 
миграционной безопасности 
России 

и совершенствования миграционной политики
в контексте обеспечения 

национальной безопасности Российской Федерации проводился в научных 

работах 
Т.Н. Балашовой, 
О.Д. Воробьевой, 
А.В. Дмитриева, 

Ж.А. Зайончковской, 
К.А. Красновой, 
В.И. Мукомель, 
С.А. Нагаева, 

М.В. Немытиной, 
И.В. Никитенко, 
Ю. Пархоновой, 
С.А. Полежаевой, 

Г.Г. Попова, 
А. Похлебаевой, 
Т.М. Регента, 
С. Рязанцева, 

Э.Т. Сибагатуллиной, 
В.В. Собольникова, 
Н.А. Ткачѐвой, 
В.А. Тремба, 

М.Л. Тюркина, Е.В. Тюрюкановой, Т.Я. Хабриевой, И.З. Черепанова и др.

Институт 
демографической 
безопасности 
рассматривался 

В.Э. Багдарасяном, 
В.А. Ионцевым, 
Е.Д. Кузнецовой, 
К.С. Нежинской, 

С.С. Сулакшиным, С.И. Тиводар и В.И. Якуниным и некоторыми другими.

Проблемам правопорядка посвящены многочисленные научные труды, 

в которых раскрыты методологические аспекты анализа указанного явления, 

его роль в жизни общества, конкретизированы ключевые принципы 

функционирования и способы совершенствования правопорядка, намечены 

подходы к определению
его соотношения с иными правовыми и 

социальными явлениями: законностью, правосознанием, правовой культурой, 

юридической практикой, правомерным поведением, социальным порядком, 

демократией, 
государственной 
дисциплиной. 
Исследованы 
проблемы, 

связанные с обеспечением эффективности функционирования механизма 

современного государства, органов местного самоуправления, общественных 

институтов,
совершенствованием юридических технологий и средств 

контроля как необходимых условий формирования должного правопорядка