Финансовый механизм распределения расходов региональных и муниципальных бюджетов

ФИНАНСОВЫЙ МЕХАНИЗМ 
РАСПРЕДЕЛЕНИЯ РАСХОДОВ 
РЕГИОНАЛЬНЫХ 
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

Москва
ВУЗОВСКИЙ УЧЕБНИК
ИНФРА-М
2017

Монография

В.В. КАРПОВА,  Т.П. КАРПОВА,  А.В. РЕМЖОВ

Н АУ Ч Н А Я  К Н И ГА
Н АУ Ч Н А Я  К Н И ГА

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п.1 ч.2 ст.1

Р е ц е н з е н т ы :
Н.В. Бондарчук, д-р экон. наук, профессор;
Е.В. Никифорова, д-р экон. наук, профессор

УДК  336.027(075.4)
ББК  65.261.3
К26

Карпова В.В., Карпова Т.П., Ремжов А.В.
Финансовый механизм распределения расходов региональных 
и муниципальных бюджетов: монография / В.В. Карпова, Т.П. Карпова, 
А.В. Ремжов. — М.: Вузовский учебник: ИНФРА-М, 2017. — 188 с. — 
(Научная книга).

ISBN 978-5-9558-0570-2 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-012850-4 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-105106-1 (ИНФРА-М, online)

В монографии на основе критического анализа финансового механизма распределения бюджетных расходов региональных и муниципальных образований 
выявлены и систематизированы факторы, оказывающие влияние на эффективность бюджетных расходов. Предложен целевой подход к оценке эффективности расходов муниципальных образований при принятии программного бюджета в увязке со стратегической целью развития финансовой системы федерального уровня. Разработаны система показателей и методика комплексной оценки 
результативности и эффективности бюджетных расходов муниципалитетов.
Книга предназначена для преподавателей, аспирантов, студентов магистратуры высших учебных заведений, руководителей и специалистов отделов и департаментов муниципальных и региональных образований.

К26

© Вузовский учебник, 2017
ISBN 978-5-9558-0570-2 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-012850-4 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-105106-1 (ИНФРА-М, online)

Подписано в печать 19.06.2017. Формат 6090/16. Гарнитура Newton 
Печать цифровая. Усл. печ. л. 11,75. Тираж 500 экз. (I – 50). Заказ № 00000
Цена свободная

TK 657634-881931-190617

Издательский Дом «Вузовский учебник»
127247, Москва, ул. С. Ковалевской, д. 1, стр. 52
www.vuzbook.ru

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86.     Факс: (495) 280-36-29

УДК  336.027(075.4)
ББК  65.261.3

ВВЕДЕНИЕ

Постоянно возникающие мировые и локальные финансовые кризисы и проводимые государством для устранения порождаемых ими проблем реформы за последнее десятилетие особым образом модифицировали сферу общественных финансов России, что порождает необходимость концептуального осмысления и систематизации происходящих 
в ней изменений как в качественном, так и количественном аспектах. 
Адаптация общественных финансов субнационального уровня к рыночной инфраструктуре до сих пор не завершена, более того, когнитивная 
неопределенность наблюдаемых тенденций децентрализации бюджетного процесса приводит к дисбалансу социальной обеспеченности населения регионов.
Объективные предпосылки для переосмысления роли бюджетных 
расходов муниципальных образований в современной системе общественных финансов обусловлены изменением их функционального назначения как инструмента реализации процесса целеполагания субъектов финансовой системы и показателя рациональности деятельности 
муниципалитетов в условиях реализации социально ориентированной 
политики государства. Реализация стратегии управления эффективностью бюджетных расходов муниципальных образований в процессе перехода от парадигмы «управление затратами» к парадигме «управление 
результатами» во многом зависит от результативности финансового механизма их распределения.
Место и роль общественных финансов, а также их статус в финансовой и экономических системах являются предметом непрекращающихся научных дискуссий. Поэтому глубокий научный анализ последствий 
государственного вмешательства в параметры финансовой системы, ее 
устойчивость, динамизм и саморегуляцию выдвигается в разряд первоочередных. Без понимания исторических закономерностей развития 
финансовой системы России в целом и основных тенденций формирования общественных финансов в частности невозможно спрогнозировать поведение расходов муниципальных бюджетов и предложить обоснованные методики управления их эффективностью.
Реально применяемые критерии оценки эффективности бюджетных 
расходов в настоящее время ориентированы на их минимизацию безотносительно учета повышения качества благосостояния жизни населения, несопоставимы по временным периодам вследствие действия ин

фляционных процессов, многочисленны, разрозненны и, следовательно, нуждаются в консолидации, отборе наиболее значимых показателей 
с позиции достижения поставленной государством цели, существенном 
уточнении и дополнении. Достигнутый уровень исследований до сих пор 
не позволил создать непротиворечивую концепцию управления эффективностью бюджетных расходов муниципальных образований, выявить 
весь комплекс причин, определяющих их величину и структурные сдвиги, и разработать практически применимую систему показателей оценки эффективности использования бюджетных ресурсов.
Цель настоящего научного исследования заключается в определении 
значимости расходов бюджетов региональных и муниципальных образований в системе общественных финансов, реализации системного 
подхода к анализу причин и следствий воздействия параметров внешней среды, внутренних структурных связей финансовой системы на эффективность бюджетных расходов, а также в создании целостной системы параметров оценки эффективности расходов сферы общественных.
Информационной базой исследования являются официальные данные Организации Объединенных Наций, Всемирного банка, Федеральной службы государственной статистики РФ и ее региональных отделений, Министерства финансов РФ, Федерального казначейства РФ, 
нормативные правовые акты органов государственной и муниципальной власти, другие статистические обзоры, справочники или иные материалы по теме исследования, опубликованные в специальной периодической печати и размещенные в справочных правовых системах и глобальной сети Интернет.
Уточнение понятийного аппарата, построение структурированной 
по иерархическому принципу совокупности целей финансовой системы, полученные результаты динамического, структурного, факторного, 
матричного и корреляционно-регрессионного анализа расходов сферы 
общественных финансов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, предлагаемая система показателей эффективности бюджетных расходов муниципальных образований и методика их оценки 
будут способствовать совершенствованию концептуальных основ и методологии составления и исполнения программного бюджета муниципальных образований.
Практическая значимость исследования состоит в том, что приведенные в нем конкретные рекомендаций могут быть использованы органами местного самоуправления и региональными государственными структурами в качестве инструментов управления эффективностью 
бюджетных расходов и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе.
Наибольшее практическое значение имеют предложенная система показателей оценки эффективности бюджетных расходов на уровне 
местного самоуправления и методика их расчета, позволяющие скоор

динировать цели бюджетной и социально-экономической политики государства и органов местного самоуправления, создать механизм компенсации возникающих дисбалансов межбюджетных отношений между 
регионами и муниципалитетами.
Результаты исследования также могут найти применение в преподавании следующих дисциплин: «Финансы», «Денежно-кредитная и финансовая системы», «Организация исполнения бюджетов», «Территориальные финансы», «Государственные и муниципальные финансы», 
«Бюджетная система Российской Федерации».

Глава 1 
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 
ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ 
РАСХОДОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ 
ОБРАЗОВАНИЙ В СИСТЕМЕ 
ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ

1.1 
Категория «финансы» как системная основа исследования 
бюджетных расходов

Стабилизация и развитие экономики страны зависит от устойчивости финансовой системы государства в целом и его административнотерриториальных образований. На данный момент совершенствование 
финансовой системы России пошло по пути повышения финансовой 
самостоятельности территорий посредством построения перспективных 
бюджетов с ориентацией на социально значимые проблемы регионов. 
Принцип сбалансированности бюджетных доходов и расходов требует 
от составителей бюджетов обеспечения достаточности доходной части 
(но только в пределах компетенции органов местного самоуправления) 
и, самое главное, эффективной оптимизации расходной части. Бюджетные расходы невозможно рассматривать отдельно, изолированно от всей 
системы финансов, в которых они складываются. Оценка необходимости и целесообразности бюджетных расходов возможна только в широком контексте всех слагаемых финансовой системы1.
Рациональное представление о финансовой системе складывается 
на основе рассмотрения и анализа общего научного понятия о системе. 
Сегодня существует огромное количество определений системы. Такие 
определения даны в работах по теории систем такими авторами, как Л. 
фон. Берталанфи, Р. Аккоф, а также многими отечественными исследователями.
Так, Л. фон Берталанфи определяет систему как «комплекс взаимодействующих элементов» [81, с. 12], далее, в другом месте, как «множество взаимосвязанных элементов, каждый из которых прямо или косвенно связан с другими элементами» [81, с. 27]. По другому определению 

1 Существует теорема К. Геделя о неполноте, из которой следует, что если объект рассматривается изнутри как самодостаточный и изолированный от всего остального, то нельзя 
убедительно ни доказать, ни опровергнуть любой вариант ответа относительно природы данного объекта, т.е. такой подход к объекту гарантированно ведет исследователя в тупик [189].

систем — это «множество элементов, связанных между собой и образующих единство» [128, с. 6]. Философская энциклопедия дает следующее 
определение системы: «совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство» [213].
Общим в большинстве таких определений является то, что система — 
это некоторая целостность, состоящая из частей, соединенных между 
собой связями. Таким образом, характеризуя сущность системы, важно 
подчеркнуть, три ее составляющие (рис. 1).

Рис. 1. Составляющие системы

В рамках проведенного исследования под данными понятиями подразумевалось следующее:
• элемент — понятие объекта, входящего в состав определенной системы и рассматриваемого в ее пределах как неделимый;
• структура — совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе, т.е. сохранение основных свойств, при различных внешних и внутренних изменениях;
• связь между элементами — совокупность устойчивых отношений 
между элементами в процессе их взаимодействия.
Неотъемлемой характеристикой системы, на наш взгляд, является ее 
целостность. Отмеченная особенность систем хотя и может быть определена как основополагающая, однако она не является единственной, 
что отмечается в работах многих авторов: Р. Аккофа, Л. фон Берталанфи, А.А. Богданова и др. 
Для понимания системы значимыми являются следующие признаки:
• в основе системы лежит материальный продукт (вещество, энергия, информация);
• ориентированность на человека и взаимозависимость от него;
• взаимосвязь элементов носит иерархический характер (иерархичность);

• деятельность системы подчинена одной цели, ради которой она существует (целеустремленность);
• способность приспосабливаться к изменениям внешней среды 
(адаптивность);
• наличие у системы в целом таких свойств, которые не присущи 
ни одному из ее элементов (эмерджентность);
• совокупный эффект действия системы как целого больше, чем сумма эффектов ее элементов (синергетичность);
• наличие элемента организационной структуры, осуществляющего свое влияние/управление (формирование, регулирование, контроль) на систему в целях ее гармонизации, сбалансированности, 
пропорциональности.
Учитывая, что выявленные свойства системы в реальной жизни действуют одновременно, можно констатировать, что процесс изучения систем сложен. Поэтому система как объект (лат. objectum — предмет) исследования нуждается в особом методологическом подходе — моделировании. Моделирование — процесс разработки модели, а также процесс 
ее использования для получения количественно-качественных характеристик какого-либо процесса или явления [99].
В процессе осуществления финансово-хозяйственной деятельности субъекты не сталкиваются с реально существующими системами как 
таковыми, а лишь с отдельными их элементами и проявлениями. Для 
изучения определенной системы как целого используются специально 
сконструированные модели (лат. modulus — мера, образец, норма) систем, отображающие ее основные свойства, существенные для целей исследования [69]. Таким образом, модель — некая мысленно представляемая или материально выраженная система, которая замещает некоторую другую, находится с ней в отношении сходства [99].
Из данного определения следует, что некая система замещается моделью, которая в зависимости от средств моделирования может принципиально различаться — быть материальной или идеальной (абстрактной). В связи со спецификой изучаемого объекта нас интересуют именно абстрактные модели.
Абстрактные модели, представляющие плод человеческого мышления, можно условно разделить на вербальные (эвристические), графические, словесно-логические, математические (формализованные) [69]. 
Как правило, их можно иерархически выстроить и привести к следующей схеме, отраженной на рис. 2.
Логика построения экономических абстрактных моделей базируется 
на приеме формализации. Важным моментом в построенном нами алгоритме является выделение в качестве стартового и самостоятельного 
этапа создания концептуальной модели, который определяет адекватность любых дальнейших построений модели экономической реальности. Этот этап, по нашему мнению, должен стать основополагающим 

в связи с кризисом современной экономики, основанной на предельной математизации современных экономических построений в ущерб 
их концептуальной основе. Марк Блауг, английский экономист, профессор, автор фундаментального исследования «Экономическая мысль в ретроспективе», отмечает: «Современная экономическая теория больна. 
Во все большей мере “экономикс” становится игрой ради самой себя, 
а не ради практических результатов и понимания экономической действительности. Экономикс превратил предмет в разновидность социальной математики2, в котором аналитическая строгость есть все, а соответствие практике — ничто» [243, с. 3].
В контексте проводимого исследования необходимо учитывать объективную сложность финансовой системы [181], в частности:
• полиструктурность, полифункциональность, поливариантность 
в развитии (множественность национальных финансовых систем, 
их неидентичность, иерархичность, многоальтернативность, характеризующиеся множественностью состояний);
• зависимость состояния финансовой системы от множества факторов, нефинансовых по своей природе, представляющих собой 
культурные, социальные, географические, экономические и политические условия общественной жизни различных территорий, 
и государств.
Все это говорит о том, что невозможно создать полностью формализованную модель финансовой системы. Некоторые качественные характеристики, существенно влияющие на результат работы системы, 
не сводимы к конкретным количественным показателям (которые могут отсутствовать в явном виде).

2 То же можно найти и у Милтона Фридмана, лауреата Нобелевской премии: «Экономикс становится все более и более скрытым разделом математики вместо того, чтобы иметь 
дело с реальными экономическими проблемами» [247].

Рис. 2. Алгоритм построения абстрактных моделей

Поэтому в отличие от формальной модели, использующей такие понятия, как переменная, характеристика, параметр, признак, цель и критерий для изучения финансовой системы, предлагаем использовать понятие фактора. По сравнению с переменной понятие фактора шире, так 
как рассматривает показатель в виде количественно измеряемой причины изменения другого (результативного) показателя, в логической 
взаимосвязи с ним.
Отметим два основных аспекта интерпретации понятия фактора, вытекающих из приведенного определения (рис. 3).

Рис. 3. Классификация факторов, действующих на финансовую систему

Фактор может быть идентифицирован и отделен от других факторов (величина), т.е. он самостоятелен, хотя и является частью результативного показателя. Вместе с тем фактор выступает непосредственной 
причиной изменения результативного показателя.
Изучение факторов, влияющих на формирование финансовой модели, и отбор наиболее значимых позволяет установить причинно-следственные связи, определяющие функционирование национальной финансовой системы, и, соответственно, условия, задающие контекст возникновения бюджетных расходов. Иными словами, характер воздействия 
факторов на модель финансовой системы будет влиять и на обоснованность, результативность и эффективность бюджетных расходов.
Для моделирования финансовой системы в первую очередь необходимо сформировать и провести анализ концептуальной модели.
Концептуальная модель [210] (англ. conceptual model — содержательная модель) — это определенное множество понятий и связей между 
ними, являющихся смысловой структурой рассматриваемой предметной области; это абстрактная модель, определяющая состав и структу