Территория в публичном праве

Территория в публичном праве

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2013

С. В. Нарутто, Е. С. Шугрина,
И. А. Исаев, И. А. Алебастрова

Территория
в публичном
праве

Московский государственный юридический университет
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

УДК [342.15+342.26](100)
ББК 67.400.51(0)
Т35

Коллектив авторов:
Нарутто Светлана Васильевна, доктор юридических наук, профессор кафедры
конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — гл. 1, 2; приложение
(в соавторстве с Е. С. Шугриной);
Шугрина Екатерина Сергеевна, доктор юридических наук, профессор кафедры
конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — предисловие, гл. 3—5;
приложение (в соавторстве с С. В. Нарутто);
Исаев Игорь Андреевич, доктор юридических наук, профессор, заведующий
кафедрой истории государства и права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — вместо введения;
Алебастрова Ирина Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры
конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — гл. 6.

Нарутто С. В.
Т35
Территория в публичном праве : монография / С. В. Нарутто, Е. С. Шугрина, И. А. Исаев, И. А. Алебастрова. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2013. — 320 с.

ISBN 9785917684130 (Норма)
ISBN 9785160090221 (ИНФРАМ)

В работе исследуются особенности статуса территории в публичном
праве. Рассматриваются понятие и состав территории в историческом аспекте, с учетом разных политикоправовых учений, а также в современном
звучании. Особое внимание уделяется анализу состава и правового режима
территории Российского государства, субъектов РФ, муниципальных образований. Раскрывается процедура изменения соответствующих территориальных образований и их границ. Дается общая характеристика территории в зарубежных странах. Приводится значительное количество судебных
решений по территориальным спорам.
Для студентов, магистрантов, слушателей, аспирантов, преподавателей
юридических вузов и факультетов, а также для государственных и муниципальных служащих, депутатов представительных органов власти.
УДК [342.15+342.26](100)
ББК 67.400.51(0)
Данная работа подготовлена в рамках Программы стратегического развития
ФГБОУ
ВПО
«Московский
государственный
юридический
университет
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»; НИР «Территориальная организация публичной власти»,
проект № 2.4.1.1.

Работа подготовлена с использованием справочной правовой системы «КонсультантПлюс»

ISBN 9785917684130 (Норма)
© Нарутто С. В., Шугрина Е. С.,
ISBN 9785160090221 (ИНФРАМ)
© Исаев И. А., Алебастрова И. А., 2013

Предисловие

Книга, которую вы держите в руках, посвящена изучению двух
ключевых вопросов: что такое территория и что такое публичная
власть?
В настоящее время имеется немало публикаций, касающихся системы органов публичной власти в России и зарубежных странах, различными авторами исследуются вопросы организации государственной и муниципальной власти, особенности формирования органов,
их организации и деятельности. Однако вопросы территориальной
юрисдикции, оптимизации системы управления с точки зрения территориальной организации публичной власти мало изучены.
Поэтому авторский коллектив решил начать именно с исследования понятия и особенностей территории в публичном праве.
В современной юридической науке недостаточно исследованы
проблемы эволюции территориальной организации публичной власти в России. Вместе с тем эффективность управления в государстве
во многом зависит от того, каким образом власть организована территориально. Все территориальные реформы в истории России преследовали одну цель: укрепить власть или повысить ее эффективность.
«Территория» и «власть» — неразрывно связанные понятия. Их изучению и посвящена настоящая работа.
Цель данной работы заключается в проведении комплексного историкотеоретического и конституционноправового исследования
эволюции территориального устройства власти в Российском государстве, а также в зарубежных странах. В книге представлено понимание территории, территориальной организации власти с древнейших
времен и до наших дней. Значительно большее внимание уделено понятию и составу территории Российского государства, субъектов РФ
и муниципальных образований. В отдельных главах рассмотрены
процедуры изменения границ, преобразования территорий субъектов РФ, муниципальных образований.
Состав авторского коллектива сформирован именно для достижения заявленной цели и включает специалистов по истории государства и права, конституционному праву России, конституционному праву зарубежных стран, муниципальному праву.
Мы надеемся, что данная книга может быть интересна и полезна не
только ученымтеоретикам, практикам, представителям органов госу

дарственной власти и местного самоуправления. Например, в Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА) есть магистерская программа «Органы государственной и муниципальной власти в Российской Федерации: правовое регулирование и практика реализации», в рамках которой на кафедре
конституционного и муниципального права Российской Федерации
преподается учебная дисциплина «Территориальная организация государственной власти и местного самоуправления».
В приложении приводятся учебные материалы, разработанные для
преподавания дисциплины «Территориальная организация публичной власти». Мы уверены, что и эти материалы будут востребованы.

6
Предисловие

Вместо введения
ГОСУДАРСТВО И ТЕРРИТОРИЯ:
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ИДЕЙ

§ 1. Раздел территории: номос и полис

На языке мифа земля зовется матерью права, утверждал К. Шмитт.
Она имеет линии разметки и олицетворяет внутреннюю меру и надежное основание. Земля несет право как публичный знак порядка.
Здесь соединяются пространство и право, порядок и локализация.
В древнейшие времена первые измерения и межевания территории
были связаны с захватом земель и основанием городов. В истории
древнего права захват создавал статус верховного собственника земли
и являлся первейшим способом приобретения собственности. Если
институт собственности (dominium) в дальнейшем развивался в рамках частноправовых отношений, то господство над территорией стало
означать публичную власть (imperium) в ее публичноправовом смысле. Уже после Дж. Вико, полагавшего, что первое право поступает к
людям от их героев в виде аграрного закона, правоведы XVIII в. стали
связывать сущность самой политической власти с ее юрисдикцией
над землей, т. е. территорией1. Соответственно, такое господство распространялось и на людей, проживающих на данной территории.
Размеренная и разделенная земля превращалась в субстанцию властвования, степень могущества определялась размерами земельных
пространств, находившихся в собственности властителя. Со временем и численность населения этих земель стала играть важную роль в
формирующихся государственных образованиях, составляя их физическую силу. Размеры государствполисов и племенных поселений
указывали на степень их политической и военной значимости.
Древнегреческий полис — одна из первых конфигуративных
форм, существовавших за счет локализации и очерчивания пространства, контролируемого публичными властями. Родовые традиционные территории подвергались формальному (правовому) акту очерчивания и ограничения. Каждое территориальное образование (не только эллинское, но также азиатское и египетское) ощущало себя в
качестве изолированного и замкнутого мира, как середину мира, кос1 См.: Шмитт К. Номос Земли. СПб., 2008. С. 15, 16.

мос или дом (пример критского Кнососа показывает, насколько
сильным было стремление системно соединить различные пространственные элементы государства в пределах одной замкнутой и размеченной территории). Все, что располагалось за границами этого пространства, воспринималось как хаос, курьез и территория, свободная
для захвата и колонизации.
Согласно легенде Ромул очертил границу будущего Рима, проделав борозду плугом. Круговая форма образующихся поселений была
первичной, подчеркивающей именно идею замкнутости и закрытости
пространства со всех сторон (позднее распространенным знаком государственного могущества становится многомерная окружность —
сфера).
Территориальный раздел земли осуществлялся силами, которые
сталкивались друг с другом все чаще по мере освоения ими земного
пространства. Городагосударства образовывали союзы и сражались с
врагом на все более расширявшейся и осваиваемой ими, но все еще
дикой территории. Государственные режимы и правовые порядки полисов были факторами легитимирования для подобной территориальной экспансии.
Греческий термин «номос» («nomos») позволяет соединить проводимую полисами политику с объективными процессами деления и
локализации земной поверхности. Под ним изначально понималась
мера, в соответствии с определенным порядком делящая поверхность
земли, ее локализация и заданная этой мерой форма политического и
религиозного порядка (в качестве образа номоса чаще всего выступала символическая стена, которая также основывалась на сакральной
локализации). Номос казался способным к приращению, подобно
стране или имуществу; кроме того, он нередко персонифицировался
в образе царя, властителя, деспота и тирана1.
У Аристотеля номос указывал на изначальную взаимосвязь локализации и порядка, являясь одновременно составной частью конкретного пространственного измерения. Так, Ликург посредством
территориального размежевания земли и упразднения долгов одновременно создавал и номос, и политию (politeia); аналогичными были
реформы Солона и Клисфена.
С закатом полисной политики и номос менял свое содержание.
Эллинизм открыл государствам новые широкие пространства; в эту
эпоху возникли новые властные территориальные образования. Право войны было легализовано, а захват и присоединение новых территорий стали благородной целью нарождающейся империи. Македо8
Вместо введения

1 См.: Шмитт К. Номос Земли. С. 46—52.

ния показала пример и дала стимул будущим империям. Спонтанное
деление мира закончилось. Все решала целенаправленная и устремленная в бесконечность сила, поддерживаемая только правом.
Аристотель утверждал, что задавать меру должен именно номос, а не
постановления демократического народного собрания. Теперь номос
воспринимался как обязательное долженствование, норма и установление, приобретая тем самым значение легалистского основания для
издания актов и способность принуждать к повиновению1. Он утрачивал свое первоначальное значение и качество первоначального измерения, размежевания и классификации пространства, его первичного
разделения и распределения. Он уже мало чем отличался от разного рода постановлений, положений и предписаний, призванных установить
руководство или господство. Его значение как фундаментального первичного права, конкретного порядка и локализации было забыто.
В очерке «Греческое государство» Ф. Ницше писал, что «город существует не иначе как в качестве растущего организма». Но без позитивным образом укорененного номоса всякое публичное право было
бы обречено на призрачное существование. Укоренение номоса в
рамках полиса и его действенная весомость в этих границах проявлялись именно в образе божественного номоса, который в качестве корневого истока гарантировал порядок: этос указывал на длительную
форму пребывания, номос же был связан с местом пребывания непосредственным образом.

§ 2. Номос и закон

Если этос был свойствен нации, то номос — территории. Имперская государственность стала рассматривать номос только как относительное состояние, и территория перестала быть «почвой», органичной субстанцией народа. В империи все смешалось в пестром
культурном, этническом и религиозном культовом водовороте. Объединителем оставался только «федеральный» закон, и это понял Рим,
завоевывающий мир силой своего права: номос теряет натуральный
характер, взамен приобретая властную императивность.
Построение норм римского права осуществлялось по принципу
«стоять над нациями», при этом претендуя на значимость для всего
единого пространства империи, а традиционная локализация законов
все менее связывалась с действительностью. Способность римского
jus действовать всегда и повсюду, в силу не только демонстрируемой
мощи, но и собственной внутренней оптимально разделенной струк§ 2. Номос и закон
9

1 См.: Шмитт К. Номос Земли. С. 46—52.

туры, повсеместно обеспечивала ему успех. В посюстороннем существовании номос неизбежно утрачивал свои корни: Августин показал,
что именно «беспочвенность» представляла ту неуловимую силу, которая позволила христианству включать в свою орбиту любой народ,
любое место и любое время.
В средневековой картине мира небесный Град блуждает по земле,
собирая народы и государства в единое Царство. Для него не существует какихлибо границ и наций. Универсализм христианства в отличие от земных империй не знал пределов и проникал повсюду, ведь
он был не от мира сего. Земные империи, укорененные в «почве» и
территории, явно уступали ему в универсальности, а следовательно, — в действенности: укорененность теперь предполагала порядок,
т. е. ограничение и самоограничение.
Номос же означал разметку некоторой территории, но трансформация отношений порядка и места соотносилась с процессом «удаления корней», поскольку номос нельзя было мыслить вне пространства и границ, в качестве безграничного и бесформенного. Теперь множественные номосы оказались укорененными в некоем едином
(Божественном, «базовой норме», революционном) акте: «От номоса
здравого смысла Средневековья... к международному современному
праву, искусственному комплексу норм, пактов, регулирующих отношения между отдельными государствами» — таков был путь познания
государствами своего жизненного пространства1.
Но уже греческая трагедия показывала, что основная борьба ведется не между разными законами городов, а между богами и титанами:
номос непременно оказывается связанным с первыми. Поэтому искоренение номоса было чревато утратой его корня именно в божественном законе. За этим следовала неизбежная утрата «корня земного», метафизического представления о «земле, почве и пространстве».
Характерно, что с самого начала в номосе присутствовала идея некоей доправовой справедливости, поэтому он и ощущал воздействие
неземного порядка, его же земная эффективность держалась на законе
(dike) — справедливости. Но невозможно, чтобы единственным его
истоком был закон, хотя бы в силу своей конвенциальности и общего
прагматического к нему отношения и законодателя, и подвластных.
Власть же, которая позволяла принимать такой закон и делать возможным его соблюдение, нельзя было понять иначе, чем на основе некоторого политического действия, не сводимого к уже данным нормам:
«Это действие имеет вес идеологии, ценности, мифа... Мифоидеологический момент всегда присутствует в политическом» и «государство,

10
Вместо введения

1 См.: Каччари М. Геофилософия Европы. СПб., 2000. С. 106—110, 120, 121.