Институциональное значение законодательных изменений разграничения полномочий

П.А. Виноградова



Институциональное значение законодательных изменений разграничения полномочий










Москва





                znanium com





электронно-библиотечная система
Инфра-М; ИЦ РИОР

2016

П.А. Виноградова



Институциональное значение законодательных изменений разграничения полномочий



Статья









Москва
Инфра-М; ИЦ РИОР; Znanium.com

2016

    Виноградова, П.А.
         Институциональное значение законодательных            изменений
    разграничения полномочий: статья / П.А. Виноградова. - М.: Инфра-М; Znanium.com, 2016. - 9 с.



















© П.А. Виноградова, 2016

    Одним из основных элементов проводимых с 2000 г. преобразований в области государственного строительства, направленных на повышение эффективности всей системы публичной власти, является разграничение полномочий.
    ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИИ


            разграничения полномочий



          Сергей МИРОШНИКОВ
          -директор Департамента федеративных отношений, государственного управления и местного самоуправления Министерства регионального развития Российской Федерации


          Полина ВИНОГРАДОВА
          — заместитель начальника отдела Департамента федеративных отношений, государственного управления и местного самоуправления Министерства регионального развития Российской Федерации

          ^Зсновы разграничения полномочий были заложены в Федеральном законе от 4 июля 2003 г . № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон


№ 95-ФЗ) и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ). В данных федеральных законах полномочия разграничены на основе закрепления за местным самоуправлением закрытого перечня вопросов местного значения и за

53

ПРПФЕССИЯ-ГПССЛИЖДЩИЙ

органами государственной власти субъектов Российской Федерации — закрытого перечня вопросов совместного ведения, из числа установленных Конституцией России. К компетенции субъектов Российской Федерации относятся и вопросы, отнесенные в соответствии с Конституцией Российской Федерации к их исключительному ведению. Все остальные вопросы решаются федеральными органами государственной власти за счет средств федерального бюджета .
   Принятие Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 122-ФЗ) привело отраслевое законодательство в соответствие с требованиями федеральных законов № 95-ФЗ и № 131-ФЗ .
   Одновременно в Бюджетном кодексе Российской Федерации были закреплены ограничения на расходование каждым уровнем публичной власти бюджетных средств на исполнение полномочий, закрепленных законодательством за иным уровнем.
   Данная система вступила в силу для субъектов Российской Федерации с 1 января 2005 г., для муниципальных образований — с 1 января 2006 г .

   Принятие системы разграничения полномочий, основанной на принципе «один бюджет — одно полномочие», сопровождалось весьма острыми дискуссиями, которые не прекратились и после принятия перечисленных федеральных законов. Перечень полномочий и вопросы их закрепления за определенными уровнями власти, эффективности исполнения неоднократно обсуждались на различных конференциях, «круглых столах», вплоть до заседаний Государственного совета Российской Федерации. В результате были внесены определенные изменения еще до вступления законов в силу. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее — Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ) не только предусмотрел делегирование ряда полномочий с федерального уровня, но и внес коррективы как в базовый Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон № 131-ФЗ, так и в соответствующее отраслевое законодательство .
   Однако общий принцип разграничения полномочий между уровнями власти и недопустимости исполнения одного полномочия различными уровнями оставался неизменным .
   Начало реализации нового законодательства с 1 января 2005 г .

54

Затонодательные ЁЗмененЁР! раз„ранЁченЁР1 полномочёй

дало новый импульс к обсуждению принципов разграничения полномочий, поскольку на практике показало преимущества и недостатки внедряемой системы.
   В рамках анализа полномочий , предусмотренных отраслевым законодательством, выявилась необходимость расширения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими за счет средств собственных бюджетов. Часть полномочий оказалась «потерянной», т.е. не отнесенной отраслевым законодательством к полномочиям ни одного из уровней власти. Часть полномочий, отнесенных на федеральный уровень, не исполнялась вследствие неготовности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов из-за недостатка людских, материальных и финансовых ресурсов .
   Еще большие проблемы возникли в связи с установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации ограничениями на софи-нансирование исполнения полномочий.
   При принятии Федерального закона № 122- ФЗ, значительная часть содержания которого посвящена введению новой системы социальной защиты населения — так называемой «монетизации льгот», законодатель потребовал, чтобы применение положений этого закона не сопровождалось снижением уровня социальной защищенности граждан на всей территории страны. Однако это оказалось невозможным. В ряде субъектов Российской Федерации, прежде всего в самодостаточных, социальные выплаты федеральным категориям

льготников, установленные по единым для всей страны нормативам, оказались меньше тех, которые ранее были установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом федеральные органы власти не могли увеличить расходы для отдельной территории, а региональные власти — расходовать собственные средства для исполнения федеральных полномочий.
   Аналогичные проблемы возникли и при исполнении таких полномочий, как полномочия по содержанию и сохранению памятников культуры федерального значения , финансированию органов охраны порядка и другим вопросам.
   Для исправления выявленных недостатков законодательства в сфере разграничения полномочий был подготовлен и принят Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», работа над которым продолжалась более 10 месяцев и потребовала рассмотрения затрагиваемых в нем вопросов на трех заседаниях Госсовета России и пяти совещаниях с Председателем Правительства России и его заместителем .
   Данный Федеральный закон предусматривает расширение полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения за счет субвенций из федерального бюджета .
   В состав новых полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансирование которых производится за счет средств бюджетов субъ55

ПРПФЕССИЯ-ГПССЛИЖДЩИЙ

ектов Российской Федерации, входят полномочия двух типов:
   — полномочия, не требующие дополнительных финансовых расходов (участие в урегулировании коллективных трудовых споров, установление порядка пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, и т.п.);
   — полномочия, финансирование которых до настоящего времени осуществлялось за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и не учитывалось в составе расходных обязательств Российской Федерации при расчете доходных источников,закрепляемых для осуществления расходных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы поправками в Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации (создание и обеспечение охраны природных парков и ботанических садов регионального значения, ведение Красной книги субъекта Российской Федерации и т.п.).
   К числу таких полномочий также относятся:
1. В сфере пpЁpoдoпoльзo,aнЁfl:
   1)   Контроль и надзор в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за использованием и охраной водных объектов; за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений; государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отноше

нии земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий.
   2)    Выдача в установленном порядке лицензии (разрешения) на добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации; оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации; добывание объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, и пользование ими; содержание и разведение в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства .
   3)    Организация и проведение государственной экологической экспертизы проектов схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации.
   4)    Осуществление в пределах своей компетенции мониторинга объектов животного мира.
2. В сфере Heflpononb3o,a^fl: полномочия по контролю и надзору за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в части общераспространенных полезных ископаемых.
3. В сфере ,одны1 ресурсов:
   1)    Ведение государственного реестра договоров пользования водными объектами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
   2)    Ведение государственного водного кадастра в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

56

Затонодательные ЁЗмененЁР! раз„ранЁченЁР1 полномочёй

   3)   Ведение Российского регистра гидротехнических сооружений.
   4)    Выдача, оформление и регистрация лицензий на водопользование и распорядительных лицензий, приостановление действия и аннулирование указанных лицензий, регистрация договоров пользования водными объектами.
   5)   Взимание сбора за выдачу лицензий на водопользование и определение размера указанного сбора .
   6)   Разработка в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, составление водохозяйственных балансов.
   7)   Государственный мониторинг водных объектов, государственный учет поверхностных и подземных вод и их использования в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
   8)    Согласование нормативов предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты для водопользователей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
   9)   Установление для водопользователей лимитов водопользования по водным объектам, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации.
   10)    Определение объемов экологических попусков и безвозвратного изъятия поверхностных вод для каждого водного объекта в порядке , установленном законодательством Российской Федерации.
   11)    Предоставление в установленном порядке органам местного самоуправления, юридическим лицам и гражданам данных государственного водного кадастра Российской Федерации.

   12)    Установление размеров и границ водоохранных зон водных объектов и их прибрежных защитных полос, а также режима их использования .
   13)    Контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов в части водных объектов , подлежащих государственному региональному контролю за использованием и охраной водных объектов.
4. В сфере санЁтарно-эпЁдемЁО-ло„Ёчездо„о надзора, потре^Ё-тельсдо„о рын^а:
   1)   Государственный санитарно -эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства.
   2)   Государственный контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей.
   3)   Контроль за соблюдением правил продажи отдельных, предусмотренных законодательством , видов товаров, выполнения работ, оказания услуг .
   4)   Установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений ).
   5)   Организация в установленном порядке ведения социально-гигиенического мониторинга .
5. В сфере здра,ооlраненЁfl ё соцЁально„о о•слyжЁ,анЁfl
населенЁfl:
   1)   Контроль и надзор за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания .
   2)   Контроль за порядком производства медицинской экспертизы.
   3)   Контроль за порядком уста57

ПРПФЕССИЯ-ГПССЛИЖДЩИЙ

новления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний .
   4)   Контроль за порядком организации и осуществления медикосоциальной экспертизы, а также реабилитацией инвалидов.
   5)   Контроль за осуществлением судебно-медицинских и судебно -психиатрических экспертиз.
   6)   Контроль за производством, оборотом и порядком использования изделий медицинского назначения .
   7)   Контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи.
   8)   Организация и проведение экспертизы качества, эффективности и безопасности лекарственных средств .
   9)   Выдача лицензии на осуществление медицинской деятельности; фармацевтической деятельности; деятельности по оказанию про-тезно -ортопедической помощи; деятельности по производству лекарственных средств, за исключением лекарственных средств для животных и кормовых добавок; деятельности по производству медицинской техники.
   10)    Осуществление государственного надзора и контроля, организация оказания государственных услуг и управление федеральным государственным имуществом в сфере здравоохранения и социального развития (за исключением федеральных медицинских и социальных учреждений, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), включая оказание медицинской помощи, предоставление услуг в об

ласти курортного дела, оказание протезно -ортопедической помощи, реабилитацию инвалидов.
6. В сфере ^yльтyры:
   1)   Государственный контроль за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры ) .
   2)   Государственный контроль за деятельностью негосударственных музеев в Российской Федерации.
   3)   Контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия, включая контроль за состоянием таких объектов.
   4)    Контроль за соблюдением условий охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия федерального значения и заключении охранных обязательств с пользователями и собственниками объектов культурного наследия федерального значения, а также за соблюдением условий указанных охранных обязательств .
   5)    Контроль за разработкой градостроительной и проектной документации, градостроительных рег-ламентов, обеспечивающих содержание и использование объектов культурного наследия федерального значения в соответствии с требованиями закона.
   6)    Выдача лицензии (разрешения) на право деятельности по публичному показу аудиовизуальных произведений, если указанная деятельность осуществляется в кинозале; реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры ).
   7)   Контроль за соблюдением ли58

Законодательные изменения разграничения полномочий

цензиатами лицензионных условий и требований, а также ведение реестра лицензий в установленных сферах лицензирования .
   8)    Выдача разрешения и задания на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия федерального значения.
   9)    Согласование в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации, проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, землеустроительной , градостроительной и проектной документации по сохранению объектов культурного наследия федерального значения, градостроительных регламентов, проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных , мелиоративных, хозяйственных и иных работ.
   10)    Выдача в порядке и на основаниях, установленных законодательством Российской Федерации, письменных предписаний о приостановлении земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, нарушить его целостность и сохранность, а также письменных разрешений на возобновление приостановленных работ.
   11)   Выдача предписаний о привлечении к ответственности за повреждение, разрушение, уничтожение или перемещение объекта культурного наследия, а также изменение его облика и интерьера.
   К «собственным» полномочиям , осуществляемым субъектами Российской Федерации самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, от

несены государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин и иных видов сельскохозяйственной техники; материально-техническое и финансовое обеспечение государственных нотариальных контор, определение минимальной численности нотариусов, границ нотариальных округов в пределах территории субъекта Российской Федерации .
   Дополнительно к перечисленным полномочиям Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ предусматривает делегирование с 1 января 2007 г. субъектам Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета федеральных полномочий по:
•  охране, воспроизводству и защите лесов всех категорий (за исключением лесов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, в том случае, если леса исполняют особые функции — защиты климатических условий для региона в целом, а также за исключением лесов, расположенных в особо плотно населенных субъектах Российской Федерации, и т.п.), включая решение ряда вопросов по лесному хозяйству в лесах всех категорий, за исключением перечня, утверждаемого Правительством Российской Федерации, и решение вопросов занятости ;
•  экологической экспертизе, за исключением экспертизы на объектах хозяйственной и иной деятельности, кроме объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю ;
•  градостроительной экспертизе, за исключением экспертизы особо важных или опасных объектов ;

59