Государственное регулирование природопользования и охраны окружающей среды

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

Департамент научно-технологической политики и образования

Федеральное государственное бюджетное образовательное 

учреждение высшего образования

«Волгоградский государственный аграрный университет»

Эколого-мелиоративный факультет

Кафедра «Экология и экономика природопользования»

С.В. Косенкова
Н.Б. Ефимова

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ

ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Учебное пособие

Волгоград

Волгоградский ГАУ

2016

УДК 502.17
ББК 65.28
У-91

Рецензенты:

доктор экономических наук, заместитель Губернатора Волгоградской 
области, председатель комитета финансов Волгоградской области
А.В. Дорждеев, кандидат технических наук, первый заместитель председателя комитета экономики Волгоградской области И.Ю. Зубкова

Косенкова, Светлана Васильевна

У-91 Государственное регулирование природопользования и охраны 
окружающей среды: учебное пособие / С.В. Косенкова, Н.Б. Ефимова. 
– Волгоград: ФГБОУ ВО Волгоградский ГАУ, 2016. – 180 с.

Рассмотрены организационно-правовые основы государствен
ного регулирования природопользования и охраны окружающей среды, управления экологической безопасностью. Приведен системный 
анализ региональных проблем охраны окружающей среды Волгоградской области. Показаны элементы структуры организационноэкономического механизма.

Для обучающихся по экономическим и экологическим направ
лениям подготовки бакалавров и магистратов, а также для практических работников и слушателей систем профессиональной подготовки 
кадров в области экономики природопользования, экологического менеджмента, экологической безопасности.

Рекомендовано 
учебно-методической 
комиссией 
эколого
мелиоративного факультета ФГБОУ ВО Волгоградский ГАУ (протокол № 6 от 18.01.2016 г.).

УДК 502.17

ББК 65.28

 ФГБОУ ВО Волгоградский ГАУ, 
2016
 Косенкова С.В., Ефимова Н.Б., 
2016

ВВЕДЕНИЕ

Проблема взаимодействия природы и общества приобрела осо
бую остроту на современном этапе, который характеризуется переходом от индустриальной к постиндустриальной фазе развития – в общемировом масштабе. Сегодня стало очевидным, что задачи сохранения окружающей среды и экономического развития взаимосвязаны: 
разрушая и истощая природную среду невозможно обеспечить устойчивое экономическое развитие. Принципы устойчивости развития 
включают, прежде всего, широкое применение экономических инструментов управления природопользованием и охраной окружающей 
средой, которые позволяют создать динамическое равновесие между 
экономическим ростом и биосферой, обеспечивая их устойчивое и 
сбалансированное сосуществование. Одной из самых актуальных тем 
для экономики нашей страны является проблема рационального и 
сбалансированного использования природноресурсного потенциала 
страны.

Загрязнение окружающей среды со стороны предприятий во 

многих районах достигло критического уровня относительно возможностей дальнейшего сохранения устойчивости экологических систем 
и здоровья населения. Для решения задач по охране окружающей среды разработаны административные, экономические и рыночные методы управления. Сформированные под воздействием экономических, 
политических, социальных, исторических и этнокультурных факторов 
разных стран они включают в себя различные инструменты управления. Однако создание эффективных механизмов управления природоохранной деятельностью являются до сих пор наиболее актуальными.

Все это ставит перед государством, обществом и каждым от
дельным человеком объективное требование – учитывать воздействие 
производства и потребления на окружающую среду. Нельзя допускать 
превышения порогов устойчивости экологических систем, чтобы не 
вызвать необратимых процессов в природе, способных привести к ее 
критической деградации и гибели всего живого на Земле.

Разумное, рациональное природопользование, позволяющее 

удовлетворять жизненные потребности людей в сочетании с охраной 
и воспроизводством природной среды, – это один из приоритетов человеческой деятельности в ХХI веке.

Данное учебное пособие представляет собой интерес для обу
чающихся по экономическим и экологическим направлениям подготовки бакалавров и магистратов, а также для практических работников и слушателей систем профессиональной подготовки кадров в области экономики природопользования, экологического менеджмента, 
экологической безопасности.

1 ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

1.1 Сущность понятия «государственное регулирование

природопользования и охраны окружающей среды»

Государственное регулирование природопользования и охраны 

окружающей среды предполагает осуществление целого ряда специфических функций, то есть видов деятельности, воздействующих на эколого-экономические отношения. Общими для всех отраслей и звеньев 
управления природопользованием являются следующие функции:

- нормотворчество и законодательная инициатива в области 

охраны окружающей среды и природопользования;

- учет природных объектов и ведение природных кадастров;
- осуществление мониторинга окружающей среды;
- экологический контроль, экспертиза и аудит;
- эколого-экономическое прогнозирование и планирование;
- экономическое стимулирование природоохранной деятельности;
- разрешение споров о праве пользования природными ресурса
ми, применение санкций за нарушение природоохранного законодательства.

Метод управления и регулирования – это совокупность различ
ных способов, приемов и средств воздействия на управляемый объект. 
По степени воздействия на объект управления методы обычно подразделяют на виды: организационно-административные, социальнопсихологические, экономические и др.

Организационно-административные методы основаны на прика
зах, распоряжениях, законах и других нормативно-правовых документах и опираются на возможность применения силы государственными 
органами, в том числе непосредственно на силовые структуры (экологическую милицию, налоговую полицию и др.).

Социально-психологические методы управления основаны на 

убеждении, сознательности, ориентированы на экологическую грамотность граждан, держатся на обычаях и традиционных ценностях 
общества.

Экономические методы воздействия ориентированы на исполь
зование материальной (экономической, денежной) заинтересованности. Конкретный экономический метод включает в себя как отдельные 
приемы воздействия, так и их совокупности. Комплекс взаимосвязанных экономических мер, направленных на достижение конкретного 

результата, образует организационно-экономический механизм государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды, обеспечивающий рациональное ресурсосберегающее 
природопользование, основанное на принципах устойчивого развития. 
Организационно-экономический механизм природопользования и 
управления природоохранной деятельностью является частью общей 
системы управления экономикой в целом. На различных уровнях 
управления он имеет свои особенности. Выделяют макроуровень, т.е. 
управление в рамках всей экономики, и мезоуровень касающийся отдельных ее секторов, отраслей, например сельского хозяйства.

Экономический (или организационно-экономический) механизм 

государственного регулирования природопользования можно рассматривать в широком и узком смыслах. В широком смысле экономический механизм управления и регулирования – это система организационно-экономических мер, касающихся природопользования и охраны окружающей среды, что означает наличие взаимосвязанных организационно-административных и экономических мер. В узком смысле 
экономический механизм регулирования включает в себя только собственно экономические меры, без административного воздействия. 
Например, потребители готовы платить больше за экологически чистые продукты, что стимулирует производителей сельскохозяйственной продукции производить такие продукты.

Таким образом, государственное регулирование природопользо
вания и охраны окружающей среды – это деятельность государства по 
организации рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей среды, а также по обеспечению режима законности в эколого-экономических отношениях. Основными инструментами административного регулирования являются 
стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, 
применяемые государственными природоохранными органами, а также ряд разрешений или запретов на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования.

Организационно-экономический механизм согласован как по 

вертикали, так и по горизонтали. Меры воздействия, принимаемые на 
различных уровнях управления, на различных стадиях технологической цепочки – от изъятия природных ресурсов до производства готовой продукции и ее реализации – не должны противоречить друг другу. Организационно-административные методы – это методы работы 
менеджеров (управляющих, руководителей), состоящих на службе в 
государственных структурах и органах местного самоуправления.

Субъектами государственного регулирования природопользова
ния выступают государственные органы общей компетенции, а также 
специально уполномоченные органы по охране окружающей среды и 
органы местного самоуправления. На уровне предприятий субъектами 
управления являются подразделения и службы природопользования 
(цехи, отделы) или отдельные работники. Эти органы имеют различную компетенцию и особенности деятельности, но используют все 
рассмотренные выше методы управления в той или иной степени, в 
том числе и экономические методы.

К государственным органам общей компетенции относятся Пре
зидент Российской Федерации (и его администрация), Федеральное 
собрание, Правительство Российской Федерации, представительные и 
исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации. 
Государственные и муниципальные органы общей компетенции ведают вопросами охраны природной среды наряду с множеством других направлений работы. К государственным органам специальной 
компетенции относятся те, которые соответствующими правительственными актами уполномочены выполнять природоохранные функции. Органы специальной компетенции подразделяют на три вида: 
комплексные, отраслевые, функциональные. Комплексные природоохранные органы выполняют все экологические задачи или отдельные 
блоки задач, отраслевые – занимаются отраслью, функциональные –
отвечают за отдельные функции.

Объектами регулирования являются все природопользователи, 

как юридические, так и физические лица, независимо от характера и
направлений их деятельности. Поскольку все организации и предприятия, жители городов и деревень находятся и действуют в природной 
среде, то объектами управления являются все юридические и физические лица на территории нашей страны. Связи и отношения между 
субъектами и объектами управления в процессе природопользования 
и охраны природной среды строятся на основе правил и процедур, зафиксированных в действующих законах и других нормативноправовых актах; договоров между конкретными субъектами и объектами управления.

1.2 Структура органов государственного 

экологического управления

В Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды 

действует многоуровневая структура государственного управления, 
которая складывалась под влиянием различных факторов, и среди ко

торых важную роль играют принципы федерализма, положенные в 
основу разграничения предметов ведения между центром и регионами. Иными словами, структура формируется на основе сочетания нескольких подходов к определению компетенции и полномочий органов управления. Образование и обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление 
охраной окружающей среды, является самостоятельной и важнейшей 
функцией государственного экологического управления.

Государственное экологическое управление на федеральном 

уровне осуществляется в соответствии с Указом Президента РФ от 21 
мая 2012 г. № 636 (с изм. от 25.06.2012 г. № 881) «О структуре федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым 
реализована принципиально новая структура организации государственного управления, которая предусматривает разделение функций 
по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (федеральные министерства), по контролю и надзору (федеральные службы), оказанию 
государственных услуг и управлению государственным имуществом 
(федеральные агентства). Центральным органом государственного 
управления и контроля в области рационального использования природных ресурсов является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Согласно Постановления Правительства от 29.05.2008 г. № 404 

(в редакции от 11.11.2015 г.) Министерство природных ресурсов и 
экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере использования, воспроизводства и 
охраны природных ресурсов, в сфере гидрометеорологии, мониторинга окружающей среды, ее загрязнения, включая вопросы, касающиеся 
особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

Министерство природных ресурсов и экологии осуществляет 

координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей 
среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, 
Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства по 
недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства. 

Рисунок 1.1 – Структура Министерства природных ресурсов и экологии

Федеральная служба по надзору в сфере природопользова
ния (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в 
сфере природопользования, а также в области охраны окружающей 
среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного 
техногенного воздействия, в области обращения с отходами и государственной экологической экспертизы.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования 

осуществляет в пределах своей компетенции федеральный государственный экологический надзор, включающий в себя:

- федеральный государственный надзор за геологическим изу
чением, рациональным использованием и охраной недр;

- государственный земельный надзор;
- государственный надзор в области обращения с отходами;
- государственный надзор в области охраны атмосферного воз
духа;

- государственный надзор в области использования и охраны 

водных объектов;

- государственный экологический надзор на континентальном 

шельфе Российской Федерации;

- государственный экологический надзор во внутренних мор
ских водах и в территориальном море Российской Федерации;

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

(Росприроднадзор)

Федеральное агентство по недропользованию

(Роснедра)

Федеральное агентство водных ресурсов

(Росводресурсы)

Федеральное агентство лесного хозяйства

(Рослесхоз)

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу

окружающей среды (Росгидромет)

- федеральный государственный лесной надзор на землях особо 

охраняемых природных территорий федерального значения;

- федеральный государственный надзор в области охраны, вос
производства и использования объектов животного мира на особо 
охраняемых природных территориях федерального значения;

- федеральный государственный охотничий надзор на особо 

охраняемых природных территориях федерального значения.

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) яв
ляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования.

Федеральное агентство по недропользованию осуществляет:
- предоставление в пользование геологической информации о 

недрах, полученной в результате государственного геологического 
изучения недр;

- организационное обеспечение государственной системы ли
цензирования пользования недрами;

- выдачу, оформление и регистрацию лицензий на пользование 

недрами;

- установление размера ставки платежа за пользование недрами 

по каждому участку недр, на который в установленном порядке выдается лицензия на пользование недрами;

- составление и ведение государственного кадастра месторож
дений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых;

- ведение государственного учета по геологическому изучению 

недр, участков недр.

Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) 

является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению 
федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.

Федеральное агентство водных ресурсов:
- организует территориальное перераспределение стока поверх
ностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов;

- осуществление мероприятий по охране водоемов, а также по 

охране морей, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, осуществление мер по ликвидации последствий указанных 
явлений;

- осуществляет ведение государственного водного реестра,

включая государственную регистрацию договоров водопользования, 
решений о предоставлении водных объектов в пользование, а также 
прекращения договора водопользования;

- ведение Российского регистра гидротехнических сооружений;
- осуществляет разработку, утверждение и реализацию схем 

комплексного использования и охраны водных объектов;

- осуществляет государственный мониторинг водных объектов и 

организацию его проведения;

- гидрографическое и водохозяйственное районирование терри
тории Российской Федерации.

Федеральное агентство лесного хозяйства является федераль
ным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по 
оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере лесных ресурсов. Основные функции:


отнесение лесов к защитным лесам и выделение особо за
щитных участков, установление и изменение их границ, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам, установление и изменение 
их границ;


проведение государственной инвентаризации лесов;


организация лесного семеноводства;


создание постоянных лесосеменных участков;


обеспечение проектирования лесничеств и лесопарков, а 

также закрепления на местности местоположения их границ, проектирования эксплуатационных лесов, резервных лесов, защитных лесов, 
особо защитных участков лесов и закрепления на местности местоположения их границ;


государственный пожарный надзор и государственный 

лесной контроль и надзор на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков;


рассмотрение проекта лесного плана субъекта Российской 

Федерации и направление заключения на него;


согласование сводного плана тушения лесных пожаров на 

территории субъекта Российской Федерации;


принятие по результатам мониторинга пожарной опасно
сти в лесах и лесных пожаров решения о маневрировании лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования в соответствии с межрегиональным планом маневрирования лесопожарных 
формирований, пожарной техники и оборудования;


организация и обеспечение лесопатологического монито
ринга в лесах, расположенных на землях лесного фонда.

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу 

окружающей среды (Росгидромет) является федеральным органом 
исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии, мониторинга